党的十一届三中全会揭开了我国改革开放的序幕。20年来，江苏省的财政工作在推进江苏经济体制改革，促进经济发展，壮大财力，完善财政管理体制等方面取得了丰硕成果。

一、积极推进财政体制改革

改革开放20年来，江苏的财政体制经历了三次大的变动。

第一次，从1977年到1987年，中央对江苏省实行“收支挂钩，全额比例包干”的体制。省对市、县也将原来的“超收分成”改为“增收分成”（即由与当年任务相比改为与上年实绩相比），鼓励各地增产增收。1982年，在确保完成上交中央任务的前提下，省对市、县试行“收支挂钩，比例包干，全额分成”的办法。这些改革措施，使财政体制改变了原来“统收统支”的局面，逐步向“统一领导、分级管理”方向发展，使市、县财政成为具有独立收支预算和机动财力的一级财政，并可以根据财力情况发展地方经济和社会事业。

第二次，从1988年到1993年，中央对江苏省实行“收入递增包干”的财政体制。省对市、县也以1987年决算收入为基数，每年以一定比例递增。递增率以内的收入，按照原来的上解、留成比例分成；超过递增率的收入，全部留给市、县；达不到递增率，影响上解部分，由市、县用自有财力补足。

第三次，从1994年开始，中央对各地实行统一的分税制财政体制。江苏省对市、县的财政体制也进行了相应的调整。经过两年多的努力，全省县（含县级）以上财政，以及大多数乡，都实行了分税制财政体制。

每一次财政体制改革，都在原来的基础上前进了一步。“比例分成”和“收入递增包干”的财政体制打破了统收统支的局面，在当时的历史条件下，调动了地方组织财政收入的积极性，对促进经济发展起过有力的推进作用。但随着市场在资源配置中的作用的不断扩大，其弊端越益明显。从1994年开始实行的分税制财政体制，是建立社会主义市场经济体制的一项重要内容，是财政体制改革的方向。

二、财政收支状况不断改善

1978年党的十一届三中全会以后，国民经济逐渐步入正轨。“五五”期间，江苏省国民生产总值平均年递增11.7%，财政收入累计为280.39亿元，平均年递增7.5%。进入“六五”期间，国家实行了一系列经济体制改革措施，财政在支持企业利改税等经济体制改革的同时，自身体制亦进行了改革，明确了各级财政的权利和责任，调动了地方政府发展生产、增加财政收入的积极性。当期江苏省国民生产总值累计为2348.51亿元，平均年递增15.3%；财政收入累计为372.83亿元，平均年递增7%；财政支出累计为170.35亿元，平均年递增11.8%。“七五”时期，全省经济增长速度加快，当期国内生产总值累计达5614.47亿元，平均年递增16.8%；财政收入累计达586.42亿元，平均年递增8.9%；财政支出累计达408.79亿元，平均年递增14.9%。“八五”期间，特别是邓小平同志南巡讲话以后，江苏加快了经济发展的步伐，国民经济进入高速发展时期，当期国民生产总值累计达15948.2亿元，是“七五”期间的2.8倍，平均年递增29.5%；财政收入累计达1160.38亿元，是“七五”期间的2倍，平均年递增20.8%；财政支出累计达871.55亿元，平均年递增20.2%。1998年，江苏省国民经济稳定增长，国民生产总值完成7199.95亿元，比上年增长11%；财政预算执行情况良好，全省财政总收入完成579.9亿元，比上年增长13.1%，财政支出完成434.17亿元，比上年增长12.1%。

1978年至1998年20年间，全省财政收入由62.29亿元增加到579.9亿元，增长8.3倍；财政支出由28.38亿元增加到434.17亿元，增长14.3倍。除1991年因特大洪涝灾害造成减收增支外，其余19年收入和支出都是增加的。1994年实行分税制财政体制后，至1998年的五年间，全省财政收入增加了286.49亿元，平均年递增18%，呈现出连续高速增长的良好势头。

改革开放20年来，在财政收入规模迅速扩大的过程中，财政收支矛盾却十分尖锐。1978年至1988年，江苏省财政收支保持了相对平衡。在此期间，随着经济体制改革的逐步推进和经济的高速发展，城市、交通等基础设施建设以及原材料供不应求等对经济发展形成“瓶颈制约”，农业、科技、社会公益事业的发展也要与经济发展状况相适应，这些都需要相应的资金投入。为了保证经济发展的需要，财政对必须给予支持的方方面面都相应增加了投入，加上每年出现的减收增支因素，使地方财政入不敷出。1989年，全省财政发生累计赤字1.04亿元，到1994年，全省赤字市县累计净赤字16.8亿元。为了消灭财政赤字，1995年8月，省政府确定了用3年的时间实现全省财政收支平衡，到1999年，实现全省各地财政收支平衡的奋斗目标，并决定采取相应的奖惩措施。经过全省各级政府和财政部门的共同努力，1997年，全省财政收支相抵，实现当年平衡，并净结余2.7亿元，结束了全省财政连续8年出现赤字的局面。1998年提前一年完成了省政府确定的消化老赤字的任务，实现“市市县县无赤字”的目标。

在加强财政预算管理，努力实现财政收支平衡的同时，预算外资金管理也形成了新的格局。20年来，预算外资金作为社会总资金的一个有机组成部分，在数量、构成上，在国民经济发展中的地位和作用上，以及在对预算外资金所有权的认识等方面，都发生了很大的变化，预算外资金管理也面临着新的形势。1996年以前，在“所有权不变，使用权不变，财政专户存储”的管理模式下，预算外资金的规模迅速扩张，至1992年，江苏省的预算外资金规模超过同期财政收入规模。1996年，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》明确预算外资金为财政性资金。1997年7月江苏省颁布了《江苏省预算外资金管理办法》，明确要求财政部门加强对预算外资金的监督管理，建立健全收支两条线管理制度，并对预算外资金规定了财政专户管理办法。1997年9月，省政府办公厅转发了《江苏省省级预算外资金管理实施办法》，全省各地也都相继建立了预算外资金管理的各项制度，初步形成了“财政专户管理，收支两条线”的管理格局，预算外资金管理工作进入了一个制度化、规范化的阶段。1998年，全省预算外资金总额为272亿元，相当于当年全省地方财政收入的88.45%，其中已纳入各级财政专户管理的为267亿元。比1997年增长20.7%。

三、加强财源建设，促进经济发展

（一）加强农业基础地位，积极支持发展县级经济。同全国一样，江苏省的经济体制改革是从农村经济体制改革起步的。国家一系列农村经济体制改革措施的贯彻落实，推动了江苏省农村商品经济的大规模发展。在苏南地区，颇具特色的“苏南模式”逐渐形成，作为“苏南模式”的显著特征的乡镇企业大面积开花结果，有力地带动了农村经济的发展，成为江苏省国民经济的“半壁江山”。

随着苏南模式的形成，1980年，江阴市和常熟市（当时均为县）成为江苏省最早的财政收入超亿元县。至1984年，全省有8个县的财政收入超亿元。为了进一步促进县级经济的发，1985年，江苏省提出财政工作抓两头的工作方法，一头是抓财政收入大户，即抓发展财政收入超亿元县的工作，本着“快牛给精料”的原则，及时调度资金扶持其发展经济，壮大财源；一头是抓财政补贴县，通过政策、资金、工作等方面的重点帮扶，增强其“造血功能”，促进财政收入的增长和加快改变落后面貌的步伐。

为了及时总结亿元县发展经济、壮大财力的成功经验，1985年至1990年，江苏省先后召开了6次全省财政收入超亿元县经验交流会，省财政出台了一系列奖励措施，对首次实现财政收入超亿元的县，给予一次性奖励，同时按一定的标准，增加安排财政周转金，鼓励发展县级经济，增加县级财政收入。1989年，全省65个县（市）中，有22个亿元县（市），其财政收入占全省的33.1%，占县级财政收入的2/3。至1998年，全省财政收入超亿元的县（市）已达63个，占县（市）总数的98.4%以上。

在亿元县建设成绩斐然的同时，帮助财政补贴县脱贫致富的工作也有相当起色。1985年至1990年，13个财政补贴县财政收入由2.49亿元增加到3.89亿元，平均年递增9.3%，高于全省平均年递增速度。进入90年代后，抓财政补贴县的工作并入了全省区域经济发展战略。各级财政着重加大资金投入，努力为淮北地区经济发展创造良好的条件。1995年至1998年四年间，省财政投入资金5亿多元，重点帮助淮北地区改造中低产田，发展多种经营，加强南北挂钩，改善教育、卫生等基本生活条件，取得了显著成效。

除鼓励发展县级经济外，全省各级财政部门在资金安排、税收措施、财务管理等方面，都把支持农业放在首位。省市县在安排年度财政预算时，首先安排农业支出，机动财力也大部分用于农业。特别是“八五”时期，加大了治淮治太工程、中低产田改造、滩涂开发、农业综合开发等农业基础设施建设投资，支农支出累计达92亿元，占财政总支出的12%以上。

（二）积极支持工业发展，培育新的财力增长点。国有企业是国家财政收入的主要来源。为了给国有企业的发展注入新的活力，根据国家统一部署，1981年和1984年分两步对国营企业进行利改税，1987年起，在利改税的基础上，又普遍推行了企业承包经营责任制。经过这两次利益关系的调整，国有企业普遍得到了实惠，一些企业迅速进行了资金积累。省、市财政还根据实际情况，出台了一系列鼓励企业发展生产的优惠措施，同时，通过财政信用（周转金）的形式，给部分经济效益好的企业注入资金，鼓励这部分企业加速技术改造和创新，增强发展后劲。这些政策措施的实施，促进了一批对江苏经济有较大影响的企业和企业集团如春兰集团、常州柴油机厂等的迅速成长，成为国民经济新的增长点。

为了与社会主义市场经济相适应，提高企业的经营管理水平，根据《企业会计准则》、《企业财务通则》和分行业财务会计制度，全省各级财政部门加强了对企业建立健全内部财务制度工作的指导和督促，同时，进一步规范了国家与企业的利益分配关系，推动了国有企业财会制度与国际惯例接轨的进程。

（三）加强基础设施建设，改善社会生活环境。由于多年江苏省各级财政都十分紧张，造成财政对经济和社会事业发展的许多“欠账”。实行分税制财政体制后，随着地方财政财力的不断壮大，一些地区已逐步从“吃饭财政”的困境中走了出来，加大了对基础设施建设和社会事业的投入。在基础设施建设方面，近几年，江苏集中资金支持建成了沪宁高速公路以及宁连、宁通等高等级公路、南京禄口国际机场以及省人民医院门诊楼等一批省级标志性工程，改善了江苏的投资环境，提高了人民的生活质量。在社会事业方面，各级财政投入力度逐年加大。全省文教科卫事业费支出从1978年的4.98亿元增加到1998年的136.75亿元，占全省财政支出的比重也相应由17.54%上升到31.5%。财政资金的投入有效地促进了文教科卫事业的发展。特别是90年代以来，省财政投入资金，逐年加大乡镇卫生院改造和知识分子住房建设的力度，取得了显著成效。从1987年起，江苏省对农村乡镇卫生院房屋实施改造。1994年，省政府将每年完成100个乡镇卫生院的改造做为当年着重抓的实事之一后，财政部门更是在资金困难的情况下，千方百计增加投入，仅省财政已累计投入资金9200多万元。为了解决省属高校教师住房困难的问题，从1992年至1998年累计投入资金2.6亿元，专项用于省属高校教师住房建设。省属高校教师人均住房面积已由1994年的6.52平方米提高到1998年的9.18平方米，住房成套率由43%提高到83%。在各级财政的共同努力下，江苏的城市建设也日新月异，城市的人民生活条件和投资环境有了极大的改善。

（本文作者系江苏省财政厅厅长）