20年的改革与发展,大连市财政管理体制逐步完善,财政职能不断健全,有力地支持了大连市经济迅速发展和社会各项事业全面进步。
回顾大连市财政改革与发展的历程,主要分两个阶段:第一阶段是1978~1992年,特别是大连市实行计划单列以后,开始探索研究财政改革的新途径。如逐步调整市对区、市、县的财政管理体制,对专项资金管理实行追踪反馈责任制,取得一些成效。但是由于受传统计划经济理财思想的影响,财政职能却越来越弱化。突出表现在:市财政收入绝大部分靠国有经济,来自非国有经济的收入虽有增长,但并没有得到充分合理体现;对行政事业性收费和各种基金等预算外资金缺乏强有力管理,大量财政性资金游离于财政管理之外,削弱了政府统筹使用预算内外资金的能力。加上各种非生产性支出每年有增无减,财政支出压力越来越大。1986~1992年财政连续7年赤字累计达4.184亿元,无力调控社会经济运行。第二阶段是1993~1998年,市政府根据社会主义市场经济对财政工作的内在要求,更新理财思路,加大政府宏观调控力度,加强财政管理,重新确立了财政在社会经济生活中应有的地位和作用,取得了显著成效。1993~1998年,市财政收入逐年增加,1996年全部消化了1992年以前的累计赤字,财政运行步入良性循环的轨道。1998年市地方财政收入完成64.35亿元,年均增长14%。尽管随着社会经济发展的需要,财政支出规模也逐步扩大,1998年完成79.72亿元,年均增长23.9%,但仍能连续六年实现当年收支平衡。
一、财政收入大幅增长,收入结构显著变化
一是加强预算外资金和非税收入管理,非税收入占财政收入的比重提高。从1993年起,将车辆增容基金、罚没收入、土地出让金等政府性非税收入纳入预算管理或调入预算使用;1996年在全市范围内开展预算外资金清查整顿,摸清了全市预算外资金收支情况;1997年成立行政事业性收费基金稽查大队,加大监督检查力度;在此基础上,1998年制定了本市第一部预算外资金管理法规——《大连市预算外资金管理暂行办法》,对预算外资金全部纳入财政专户存储,实行“收支两条线”管理,并加大调入预算内使用的力度。1998年全市非税收收入7.64亿元,占财政收入的比重为11.9%,比1992年提高5.8个百分点。二是把非国有经济作为财政收入新的增长点,加大对三资企业、集体企业、个体和私营经济的税收征管力度,非国有经济上缴税收占财政收入的比重逐年上升,1993~1996年分别为47.9%、51.8%、57.9%、59.4%。这是大连市在国有企业经济效益没有好转的情况下而财政摆脱困境的重要原因。三是一些地方税种占全部财政收入的比重增加。在不放松对增值税等主体税种征管的同时,努力挖掘地方税和零散小税种的增收潜力,1998年营业税完成19.3亿元,占财政收入比重为30%,成为市本级的主体税种;个人所得税完成6.79亿元,比1992年增长57.9倍。
二、严格财政支出管理,集中财力办大事
随着大连市财政收入的增长,紧紧围绕政府的中心工作开展工作,逐步优化支出结构,财政职能日益强化。对财政支出的申请、拨付、退付、使用、反馈等各方面都制定了规范的办事程序和责权分明、相互制约的管理制度,有效控制了各项非生产性支出增长。在此基础上,集中有限的资金支持基础设施建设、农业、科技、教育、扶贫及再就业等重点产业和事业的发展。1993~1998年,6年中生产建设性支出累计148.8亿元,年均增长41.1%。其中1998年完成39.9亿元,是1992年的7.9倍;支援农村生产支出共完成14.78亿元,年均增长20.9%;全市用于教育支出38.1亿元,年均增长21.6%。不仅如此,大连市财政部门还始终把国有企业下岗职工基本生活保障和再就业作为关系改革、发展、稳定全局的头等大事来抓,1997年拨付专用资金6000万元;1998年市财政在面临多重压力的情况下,设立“再就业及扶贫支出”专项资金,安排预算2.2亿元。在预算执行过程中又通过压缩国家机关和事业单位经费开支、加强预算外资金管理等措施多渠道筹集资金,共拨付4.2亿元。1995年在全国率先建立“最低生活保障线”制度,到1998年4年共为9.5万人次发放保障金1083万元。
三、完善财政管理体制
1992年,作为分税制的试点之一,大连市开始实行“分税包干”财政管理体制。1994年实行分税制财政管理体制,在中央的统一部署下,结合本市实际,经过反复征求各方意见和大量测算,精心设计了大连市对区、市、县分税制财政管理体制,1995年实行(开发区“全收全留”财政体制1995年到期,1996年开始实行分税制)。1996年针对大连北部三个县级市——庄河、普兰店、瓦房店部分乡镇财政困难、拖欠工资现象时有发生的情况,科学核定乡镇财政收支基数,按分税制的要求,调整了该三市对乡镇的财政体制。与之相对应,大连市本级拿出一部分财力,建立过渡性的转移支付制度,给该三市补助,适度缓解了各区、市、县社会经济发展不平衡的矛盾。对该三市在调整财政体制后仍不能保证基本支出需求的16个贫困乡镇,在“九五”时期给予增值税全额返还的优惠待遇,增强其财政自给能力。财政管理体制的完善,极大地促进了大连财政的发展。
(本文作者系大连市财政局局长)