财政管理体制是经济管理体制的一个重要组成部分，建立一个适合中国国情的财政管理体制，既是社会主义市场经济的内在要求，也是规范政府间财政分配关系的重要内容。新中国成立以来，我国长期实行计划经济体制，在中央与地方的财政管理体制方面，基本上采取“统收统支”的管理模式，收入和支出都由中央掌握和分配。这种高度集权的财政管理体制对于新中国成立初期的国民经济恢复和社会主义建设的发展曾发挥过重要作用，但是，随着我国社会主义市场经济体制改革的不断推进，原有体制已难以适应形势的发展，必须进行改革。改革开放20年来，我国财政管理体制不断探索，共进行了4次重大改革。每次改革都不同程度地推动了我国经济和各项社会事业的发展，促进了经济管理体制的逐步完善。特别是始于1994年的分税制财政管理体制的建立，使政府间财政分配关系基本上纳入了规范化的轨道，为社会主义市场经济的发展奠定了财政体制基础，在我国财政管理体制改革的历史进程中更具有划时代的意义。

一、财政管理体制的第一次重大改革——“划分收支、分级包干”财政管理体制的实行（1980～1984）

1980年2月，国务院颁布了《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，全面进行财政管理体制改革。这次改革的原则是，在巩固中央统一领导和坚持统一计划，确保中央必不可少开支的前提下，明确各级财政的权利和责任，做到权责结合，充分发挥中央和地方两个积极性。其主要内容：一是按照企业隶属关系，明确划分中央和地方的收支范围。二是合理确定地方财政的收支基数和上解补助数额。地方财政的收支包干基数，按照上述收支划分范围，以1979年财政收支预计执行数为基础，经过适当调整后，计算确定。凡是地方收入大于支出的地区，其收大于支的部分，按一定比例上缴中央；支出大于收入的地区，其收小于支的部分从工商税中按一定比例留给地方，作为调剂收入；一些地区，工商税收全部留给地方，其收入仍小于支出的，不足部分由中央给予定额补助。各地分成比例和补助数额确定后，原则上5年不变，自求平衡。三是对于边远地区和少数民族地区、老革命根据地和经济基础比较差的地区，中央财政设立支援不发达地区发展资金，予以专项拨款支持。对于民族自治区，仍然保留原来对民族自治地区财政的某些特殊规定，实行民族自治地区的财政管理体制。中央对民族自治地区的补助数额由一年一定，改为一定5年不变，收入增长部分全部留给地方，同时，中央对民族自治地区的补助数额每年递增10%，以支持民族地区发展经济和文化教育事业。

二、财政管理体制的第二次重大改革——“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的实行（1985～1987）

这一体制的实行始于1985年。实行该体制的背景是：按照原定计划，从1980年开始实行的“划分税种、分级包干”的财政管理体制1984年已经到期。此外，从1984年第4季度开始，我国实行了利改税的第二步改革，财政体制应当作相应调整。

改革的原则：一是继续实行分级包干，一定几年不变的办法；二是适当集中财力；三是要有较大的灵活性，以适应当时由于经济体制改革而引起的经济环境的变化；四是从实际出发，区别对待。

主要内容：一是根据新的税收结构，将收入划分为中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入三大类；二是原中央与地方支出范围不变，少数不宜实行包干的专项支出，仍由中央专项拨款；三是地方财政收支基数都以1983年为基期年，即地方收入基数在1983年决算收入的基础上，按照新体制的收入划分办法，并考虑第二步利改税后中央与地方利税转移情况计算确定，支出基数按1983年地方既得财力计算。实行这一体制，全国主要有以下几种形式：一是有17个地区实行了总额分成办法。这些地区的收入基数大于支出基数，按支出占收入的比重，确定中央与地方的分成比例。二是黑龙江省（不包括哈尔滨市）实行定额上解办法。三是吉林、江西、陕西、甘肃4省实行定额补助办法。四是湖北省（不包括武汉市）和四川省（不包括重庆市）作为新产生的补助省，其补助数额从各省计划单列市上解中央财政的收入中解决。五是内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏和新疆等8个地区继续实行民族地区财政体制。这些地方的收支基数也按照新体制办法重新计算确定。但是，在实际执行中由于民族地区定额补助每年递增10%的比例超过了国家预算收入的平均增长幅度，中央财政难以承受，因此递增补助的政策执行到1987年后，改为调进体制基数，不再递增。六是广东和福建两省继续实行“大包干”办法，但上解和补助数额的确定，按照利改税第二步改革后收入转移数额相应进行了调整。

三、财政管理体制的第三次重大改革——“大包干”财政管理体制的实行（1988～1993）

为了进一步调动地方特别是上解地方组织收入的积极性，从1988年起，我国对财政管理体制再次进行了改革，规定在1988年至1993年间，对上解中央收入较大的地区，分别实行“收入递增包干”、“总额分成”、“上解额递增包干”等办法。这就是通常所说的财政大包干办法。实行这一体制，全国主要有6种形式：（1）北京、河北、辽宁、沈阳、哈尔滨、江苏、浙江、宁波、河南、重庆等10个地区实行收入递增包干办法。（2）天津、安徽、江西3省市实行总额分成办法。（3）大连、青岛、武汉3市实行总额分成加增长分成办法。（4）广东、湖南两省实行上解额递增包干办法。（5）上海、山东、黑龙江3省市实行定额上解办法。（6）吉林、江西、福建、陕西、甘肃、海南、内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆、湖北、四川等16省区实行定额补助体制。

财政包干体制的主要效用是“边际增量分成”，实际上是运用物质刺激手段，发挥利益激励机制的功能，使地方政府可以从收入增长中多得一部分收入。这一体制在特定时期发挥了积极作用：一是改变了财权高度集中的状况，调动了地方各级政府当家理财的积极性。二是财政体制一定5年不变，透明度高，便于地方对本地区的财力胸中有数，从长计议，从而有利于调动地方组织收入的积极性。三是增强了地方财力，使地方有能力增加对本地区必要投入，促进了地方经济建设和各项事业的发展。四是支持了经济体制改革。

四、财政管理体制的第四次重大改革——分税制财政管理体制改革（1994～）

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，“大包干”财政管理体制已经越来越不适应改革和发展的需要，弊端日益显露。主要表现在以下几方面：一是按企业隶属关系划分财政收入范围，强化了地方利益机制，各地政府为了自身的财政利益，必然发展那些税高利大的企业，从而助长了地区经济封锁，加剧了盲目建设和重复建设，不利于全国统一市场的形成、资源的优化配置和产业结构的合理调整。同时，这种体制将政府的财政利益与企业扭合在一起，强化了政府对企业生产经营的干预，不利于政企职责的分离。二是国家财力过于分散。财政包干体制使得中央与地方的财政分配格局僵化，中央财政收入在整个财政收入增量中所占份额越来越少，占全部财政收入的比重也不断下降，困难日益加剧。从1985年至1992年，中央财政收入占全国财政收入的比重（不含债务收入）由1985年的34.8%、1986年的36.7%下降到1992年的28.1%和1993年的22.0%。这种状况严重弱化了中央的宏观调控能力。三是中央财政与地方财政之间的财力分配缺乏规范性。财政包干体制种类较多，计算复杂，分成比例千差万别，在包干形式、收支基数的确定和上解、补助数额等方面，往往需要反复协商和讨价还价。人为因素影响大，造成各地区间的苦乐不均，不利于地方经济的均衡发展。同时，许多指标一定几年不变，与不断发展的政策环境、经济发展状况不相适应，使得地方政府无法产生稳定的预期，造成地方政府行为的短期化。四是在包干体制下，中央与地方之间的利益边界不够明确，各级财政的职责、权限模糊、相互挤占收入和收入流失现象严重。

从总体上看，实行分税制财政管理体制是建立社会主义市场经济体制的客观要求。从国际经验看，分税制是根据市场经济原则和公共财政理论确立的，是市场经济国家普遍实行的一种体制形式。为了克服现行体制的某些弊端，促进社会主义市场经济体制建立，从而使财政体制更有利于国民经济持续、快速、健康发展，从1994年起我国在全国范围内推行分税制财政体制。

1994年开始实行的分税制财政管理体制，是新中国成立以来涉及范围最大、调整力度最强、影响最为深远的一次财政体制改革。这次改革是按照“存量不动、增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”的原则设计的。在原包干体制确定的地方上解和中央补助基本不变、不触动地方既得利益的情况下，对财政收入增量分配重新进行调整，采取了“三分一返”的形式，即：分支出、分收入、分设税务机构、实行税收返还。

1.在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费支出，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担地方各级政权机关运转所需经费支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

2.按税种划分收入，明确中央与地方的收入范围。从实行分税制国家的一般经验看，中央财政直接组织的收入占全国财政收入的比重保持在60%左右较为适宜。根据这一量化目标，并考虑到各税种的特殊情况，分税制财政体制将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税，并调整、充实了地方税种。

3.设立中央和地方两套税务机构，分别收税。1993年以前我国只有一套税务征收机构，除征收地方级收入外，中央级收入的大部分也同时征收。这样的征管办法，由于无法分清中央、地方的征管权限和职责，既不利于保障中央财政收入，也不利于调动地方组织收入的积极性。实行分税制财政体制改革后，与分税办法相配套，建立中央和地方两套税务机构，分别征税，国家税务局负责征收中央固定收入和共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。

4.建立中央对地方税收返还制度。实行按税种划分收入的办法后，原属地方支柱财源的消费税和增值税的75%上划到中央，成为中央级固定收入。如果中央对地方不采取相应补偿措施，必然影响到地方的既得利益，影响地方的收支平衡。因此，分税制财政体制确定了中央对地方的税收返还办法，即：以1993年为基期年，按分税后地方净上划中央的收入数额，确定中央对地方的税收返还基数。从1994年开始，每年递增返还；递增率根据各地区上划收入增长率的1∶0.3系数确定，即：各地区上划的“两税”收入每增长1%，中央财政对该地区的税收返还增长0.3%；如果地方1994年后中央净上划收入达不到上年税收返还基数，则相应扣减税收返还数额。

5.保留原体制上解、补助办法。实行分税制财政体制后，原包干体制的地方上解和补助办法基本不变。原实行递增上解的地区，仍按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，仍按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，实行递增上解，即以1993年实际上解数为基数，从1994年起按4%的递增率上解。为了进一步规范分税制体制，1994年8月又对上述办法进行了适当调整。规定从1995年起，原体制实行递增上解的地区，取消递增上解，改为按各地区1994年实际上解额实行定额上解。

从几年来的运行情况看，分税制财政体制改革是成功的，其成效主要体现在以下几个方面：一是促进了中央与地方财政收入的持续快速增长。实行分税制前，每年国家财政收入增收额基本徘徊在200亿元至300亿元之间。从实行分税制财政体制的基期年1993年开始，国家财政收入大幅度增长，年增长率从改革前的10%左右，提高到20%以上，每年新增财政收入1000亿元左右。这样持续的高速增长是前所未有的。二是增强了中央财政的宏观调控能力。实行分税制后，中央财政在“两税”增量中得了大头，直接组织的收入占全国财政收入的比重比改革前大为提高；实施宏观调控所必需的税种划为中央税，同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；中央与地方分设税务机构，分别征税，彻底打破了包干制下中央与地方之间的“委托——代理”关系，改变了以往财政收入初次分配中“地方得大头”的状况，初步形成了“中央占收入大头”的分配格局。三是初步规范了国家与企业、中央与地方的财政分配关系。分税制“三分一返”的体制框架在全国范围内大致统一起来了，这是财政包干体制所不可企及的。不仅如此，中央政府在分税制实施后进一步集中了税政权限，取消了原体制下地方政府所拥有的许多税收减免权，地方不能再随意减免中央的税收。四是促进了资源的优化配置和产业结构的合理调整。分税制后，原属地方主体税种的流转税大部分划归中央，一方面减少了地方政府对税大利小企业的控制和干预，抑制了地方政府受利益驱动而过多发展小烟厂、小酒厂的投资冲动，弱化了地区间封锁与重复建设的现象，促进了国内统一开放市场的形成。另一方面，地方政府加大了对农业和第三产业发展的支持力度，更加重视产业结构的调整和企业经济效益的提高。分税制还将农业税、农业特产税、耕地占用税与契税等税种以及来自第三产业或其他地方企业的一部分税种（如营业税、外商投资企业和外国企业所得税）划归地方，较好地调动了地方发展农业、第三产业和其他地方企业的积极性，形成了各具特色的财源体系，为地方财政收入的增长提供了比较扎实的基础。五是政府间转移支付制度逐步纳入规范化轨道。中央财政在集中必要的财力之后，于1995年出台了《过渡期转移支付办法》，从而向调节地区差异，实现地区之间“财政均等化”目标迈出了至关重要的第一步。

当然，分税制运行中也存在一些问题，如中央直接组织收入占全国财政收入的比重未能达到预期目标，横向调节力度不够，地区差距仍然较大；政府间事权划分还不十分明晰，事权错位和重叠现象依然存在；按行政隶属关系和行业划分税收不够科学；省以下财政管理体制尚不规范，大量的预算外资金的存在，使分税制体制的内在功能得不到最大限度的发挥等等。这些问题都有待于在进一步改革和完善分税制财政管理体制的过程中逐步解决。

（本文作者系财政部预算司司长）