中国国有企业改革的进展及其特点

中国国有企业的改革是从1979年开始的，到今天为止，已走过了近19年的历程，大致说来可以分为四个阶段：

第一个阶段，是从1979年到1983年，主要是放权让利。第二个阶段是从1983年到1987年，这个阶段的核心内容是“利改税”，第三个阶段是从1987年到1992年，主要改革内容是“承包制”。第四个阶段是1992年以后，中国国有企业改革进入现代企业制度改造阶段，综观整个改革进程，具有两个共同的特点：

一是在改革方式上，是自上而下的行政性推动过程。国有企业的老板是政府，改革的决定权是政府，国企产权属性决定了其改革只能是政府行为，而非企业行为。其次，国有企业情况比较复杂，参差不齐，我们不敢一下放开，尤其是不敢采取所谓的“休克疗法”，或者是一般性的浪潮式的非国有化改革，只能采取比较谨慎的办法，也就是逐步试险的办法，因而，国有企业改革在节奏上，到目前为止，仍然是采取试点的形式。谁进入试点、试哪些内容，决定权不在企业，而在政府、在上级主管部门。自上而下的行政性推动的改革，有它的好处，它比较稳妥，摩擦相对少一些，或者说矛盾的爆发不是那么激烈、突然，这对中国非常重要。但是，另一方面，行政性推动、自上而下的渐进式的改革也有它不好的一面，那就是改革的群众基础不牢，表现在企业自身的主动性不强，企业干部职工的改革动力不足等方面。干部职工在改革方面没有多少权力，比较被动，也同样没有压力，他们积极性的激扬远远不够。这一点与农村改革相比较，形成巨大的反差。其发展生产力的效果不如农村改革来得显著。

二是在改革的内容上，在党的十五大之前，国有企业改革一直是分配关系的改革，没有触动生产关系的核心，没有触动所有制结构，这与农村改革又成鲜明的对照。农村改革从一开始就是针对所有制的改革，规定18年改革进程的一个主要矛盾就是企业收入目标和政府收入目标的矛盾，这一对矛盾运动的状况和节奏规定了我们整个改革政策出台的顺序和改革路径。1979年放权让利，允许企业留利3%，1980年财政就出现困难，赤字和国债规模随之扩大。1981年为了保财政，我们出台了几个附加税。这样，企业又开始叫了，你这边给我放权让利，那边又通过附加税把我的留利给收走了，你什么意思？这样，就继续扩大利润留成比例，企业留成比例一扩大，财政困难就加剧了，1983年，干脆“利改税”。与此同时，我们实行了“拨改贷”，卸掉了财政向企业注资搞建设的包袱。这时候，企业又叫了，你得给我一条活路啊！这样“税前还贷”的政策又出台了，企业把应该上交财政的税款都作为利息给了银行。财政的困难便进一步加剧。1987年，迫不得已，实行“税收包干”，围绕利税指标，企业对政府承包，地方政府对中央政府承包。包税制的缺陷十分明显，第一，它使税制失去规范、中性原则。第二，包税制使漏税成为地方政府行为，地方政府纷纷“放水养鱼”，地方政府要花钱的时候，就找企业摊派，而把预算硬缺口留给中央，形成层层倒逼，中央财政没办法，只好找中央银行透支，于是造成通货膨胀。

当前国有企业改革遇到的主要矛盾

主要矛盾大致有两类；一类是体制性的矛盾，一类是发展性的矛盾。本文重点讲体制性的矛盾和障碍，主要有三方面：

第一，国有企业如何推进政企分离。这个问题我们1979年就提出来了，当时叫“简政放权”，这里面就包含了“政企分离”的要求。18年来我们发现，国有企业在生产、流通、分配、人事管理等各个方面、在体制和政策环境上，变化都挺大，唯独最早提出的政企分离的改革举步维艰，为什么？因为国有企业政企分离改革涉及到财产制度和财产关系问题，而不是一般的管理方式的转变或者是政府对企业开明与否的态度变化。如果这个企业需要国有，你就不要提政企分离，也不可能政企分离，反而要提加强政企合一、加强政府监督，让它更好地贯彻国家的意志，体现政府政策的意图；反过来，如果这个企业根据其性质、根据国民经济发展的需要，不需要国有，那你也不要提政企分离，怎么办？你把它卖了，使之非国有化，也就自然实现了政企分离。如果企业的老板是国家，你鼓吹政企分离，这在法律上叫侵权，你侵犯了所有者权利，你现在两者都想要，这项改革可不就举步维艰嘛！实际上，它根本就不可能实现。

第二，国有企业改革中资产权利与责任之间的失衡，这可以说是18年改革最大的制度漏洞。国有企业的改革，形式多种多样，但目的只有一个，就是建立有效的委托代理制，而委托代理制有两个条件：其一是经营者搞坏了怎么办，赔多少，按什么程序赔，这在西方都有一套严格法律制度进行约束规范。其二是必须在法律上证明责任人（经营者）有责任能力条件，也就是说在承担经营责任之前必须要证明责任人有赔偿能力。现在我们在这方面既无制度规范，责任人也无责任能力，企业搞坏了可以不赔。

第三，国有企业改革成本的筹集。制度改革，体制转轨是要付出成本的，且不说间接成本，就是直接费用即有5大项：一是离退休工人的负担费用。现在全国一个在职职工负担0.29个退休工人，这种状况下，你怎么还能要求企业参与市场竞争？必须将离退休工人的负担剥离出去。但是，剥离出去谁负担，是一个问题，无论是财政也好、企业也好，都很难拿出这笔钱来。二是企业冗员下岗分流的费用。现在下岗职工1000万、城镇登记失业人员700万，停产、半停产企业职工700万，发不出工资的企业职工1000多万（当然其中有重复计算），这样算下来，实际失业率在18%～23%，远远超过7%的失业安全警戒线。据估计，国有经济吸纳一人就业需花费4万元，非国有经济需花费2万元，这笔费用谁来出？谁又能出得起？三是职工住房费用。企业非生产性积累（大头是住房），相当于企业总资产的20%，这笔费用是不断增长的，如果不剥离，势必加大企业成本，剥离了，谁来出这笔钱？四是职工医疗费用。医疗费用等于职工工资的15%，这是一个极具风险的费用负担，很显然，改革后的中国国有企业也难以独立承担，因为企业不能同时面对医疗和市场这两个最大的风险。五是企业的债务负担。这里说的债务是制度性原因造成的债务，“拨改贷”所形成的债务大约2万亿元，这部分债务是不合理的，国家作为出资人不出资，债务责任是你企业的，所有者权益是我政府的，这当然说不过去，但是要让财政对这部分债务进行重新注资，以每年注资500亿元计，需要大约40年时间，何况财政还不一定每年能拿出这么多钱来。

国企改革和发展的趋势

国有企业改革发展到今天，所有制改革已经是顺理成章，势所必然的事情。

过去，我们搞国有制都是从政治角度、从意识形态角度来考虑，十五大第一次从经济角度回答了为什么要搞国有制问题，那就是，我们搞国有制是要让它在国民经济中起主导作用，怎样起主导作用，就是让它在基础行业起先行资本的作用，让它控制国民经济的命脉，让它在对未来发展具有战略导向性的领域发挥主导作用，回答了哪些领域应该实行国有制，也就同时回答了哪些领域可以不搞国有制，就应该在这些领域理直气壮地实行非国有化。

国有企业权力和责任失衡要求对所有制进行改革；改革必须付出的成本太大，通常的办法筹集不了，就得卖点资产……所有这一切都说明了所有制改革是顺应形势发展需要所必须的改革之路。

所有制改革的具体实施是一个实践问题，目前中央采取的政策是“抓大放小”。“抓大”，就是集中精力把有数的国有大型企业搞上去，在配套政策上实行集团统一纳税、停息、主办银行制、上市优先等一系列优惠措施。现在看来，也出现了一些问题，譬如抓大抓得太多了，抓1000家，力不胜任；又譬如现在抓大只看规模，没有与国有领域联系在一起；再譬如，现在中央抓大，地方政府也层层抓大，形成新的分权，走下去很危险，中央应该抓公共性领域的“大”，地方应该引导扶植竞争性领域的“大”。

“放小”主要是“卖”掉小企业，就是要实行小企业的非国有化改造，但不等于私有化。既然是“卖”，就要看准时机，“卖”个好价钱，现在一些地方政府只拣“差”的卖，“好”的不卖，结果“好”的最后也拖成“差”的，只卖了个废旧钢铁的价钱。

（《中国财经报》1997年12月23日）