1997年，财政法制建设紧紧围绕振兴国家财政这个中心任务，经过广大财政法制干部的努力工作，取得了可喜的成绩。

一、认真搞好财政立法

（一）根据国务院立法计划，1997年财政部花大力气抓了地方税收法规的修订工作。国务院于1997年7月7日以中华人民共和国国务院令第224号发布了《中华人民共和国契税暂行条例》。该条例规定：在中华人民共和国境内转移土地、房屋权属，承受的单位和个人为契税的纳税人，应当按照该条例的规定缴纳契税，税率为3～5%，该条例还对契税的计税依据、应纳税额的计算、减免税及纳税办法作出了规定。为了更好地贯彻实施该条例，财政部于1997年10月28日发布了《中华人民共和国契税暂行条例细则》。此外，《车船使用税暂行条例》和《耕地占用税暂行条例》的修订送审稿，以及《遗产税暂行条例（送审稿）》也已上报国务院。

另外，统一企业所得税法的工作取得了新的进展，已完成了第四稿。为了将营业税暂行条例和资源税暂行条例上升为法，财政部还召开了国际研讨会，与会的国内外专家提出了许多很好的意见和建议。

（二）为了配合行政处罚法的贯彻实施，财政部起草的《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》于1997年11月17日以中华人民共和国国务院令第235号发布，自1998年1月1日起施行。该办法规定：作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离，罚款必须上缴国库，任何行政机关、组织或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。该办法还对罚款代收机构的确定、代收罚款协议的内容、行政处罚决定书应载明的事项等作出了规定，并授权财政部对罚款收据的格式和印刷、代收机构手续费等作出规定。

为了配合《事业单位财务规则》的实施，1997年，财政部先后发布了《科学事业单位财务制度》等11个具体财务制度，并制定了《事业单位会计准则》及具体会计制度。

继续修订《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》，经过广泛征求有关方面的意见，多次研究修改，修订草案经部长办公会议讨论通过后，已上报国务院审议。

（三）1997年，财政部审核、协调了全国人大各专门委员会、全国人大常委会法工委和国务院法制局及国务院有关部门送来征求意见的法律、法规草案78件；审核、协调了国家国有资产管理局、部内有关司起草的财政法规、规章草案59件。

（四）1997年，财政部组织人员对建国以来至1995年底发布的现行财政规章和规范性文件进行了全面清理，并逐一作出了鉴定。公布了第六批废止和失效的财政规章目录，其中，废止的339件，失效的419件。

（五）1997年地方财政立法工作也取得了很大成绩。无论是代人大、政府起草地方性财政法规、规章的数量，还是审核、协调其他部门起草的地方性法规、规章的数量，都比往年增加了很多。各地财政立法主要围绕四个方面进行。一是为了贯彻落实国务院《关于加强预算外资金管理的决定》和财政部《预算外资金管理办法》，制定本地区的预算外资金管理办法，如山西、湖北、青海、陕西、重庆、天津、云南、河北、江苏、黑龙江、南京、西安等地。二是根据《会计法》制定本地区的会计管理条例，如四川、重庆、山西、北京、天津、云南、江西、南京等地。三是根据有关税收条例的规定制定适合本地区情况的实施办法，如山东、江苏、重庆、云南、湖南、湖北等地。四是为贯彻实施《国家赔偿费用管理办法》，制定本地区的具体实施办法，如内蒙古、山东、四川、甘肃、广西、河南、湖南、天津、云南、黑龙江等地。

许多地区在财政立法过程中形成了一套行之有效的立法工作制度，提出了一些好的思路和建议。如广西、安徽、江苏、黑龙江等省（区）财政厅每年都制定财政立法计划。根据财政改革和财政发展的进程，结合本地的实际，在广泛征求各部门意见的基础上制定年度立法计划，按照计划有的放矢地开展立法工作。这是加强财政立法工作的有效办法。

1997年，各地在审核、协调其他部门起草的地方性法规、规章方面也做了大量工作。如安徽省针对其他部门起草的地方性法规、规章草案中存在的冲击财政法规的现象，向省政府报送了“关于加强政府法制工作的几点意见”，提出了加强和改善立法的四点建议。广西一年来共审核、协调有关部门草拟的涉及财政部门的各类法规、规章草案119件。河南办理了百余件，提出审核意见400条。浙江办理了80余件，湖北办理77件，四川办理52件，江苏办理60余件。

二、积极开展财政法制宣传教育

1997年是财政“三五”普法由启动转入全面实施的第一年。各级财政部门特别是地方财政部门按照全国普法领导小组办公室的总体部署和财政部的具体安排，结合本地实际，积极开展各项普法宣传活动，做了大量工作。

（一）各级财政部门的领导对普法工作非常重视。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，广大财政干部特别是各级领导干部的法律意识和法制观念逐渐增强。对财政法制建设重要性的认识也较前些年有了很大提高，并能够带头学法、守法。福建省潘心城副省长指出，财税工作是全部经济活动的重要组成部分，必须大力加强财税法制建设，坚持依法理财，以法治税，用法律规范财经秩序，促进财税工作的健康发展。安徽省杨多良副省长指出，财政作为一个综合性部门，要由过去单纯依靠行政管理转向依法管理。他要求全省财政干部一定要增强学法、用法、守法意识。江苏省财政厅举办了全省财政系统领导干部法制讲座，省财政厅、南京市财政局的处以上领导和各地市财政部门的领导认真听取了讲座。北京市财政局1997年7月举办了全市财政系统处以上领导干部法律知识讲座，请著名法学家江平教授讲“社会主义市场经济的法律体系”。浙江省财政厅与省法制局、省地税局联合举办了“政府领导财税法制研讨班”，全省50多个市、地、县的政府主要领导或分管财税工作的领导共70余人参加，省财政厅、法制局、地税局的领导分别讲授了行政法律知识和财政税收法律知识，柴松岳省长也在研讨班上作了重要讲话。

（二）层层制定普法年度实施计划。1997年年初，根据全国财政“三五”法制宣传教育规划和当年财政工作的中心任务，财政部制定了《1997年全国财政法制宣传教育工作计划》。各地根据财政部的年度计划，结合本地实际情况制定了本地区的年度普法计划。

（三）明确普法重点，采用多种形式宣传。财政部在1997年财政法制宣传教育工作计划中明确以预算法及其实施条例、国务院关于加强预算外资金管理的决定、事业单位财务规则、行政处罚法为普法宣传的重点法规。围绕这五个法律法规，各地开展了丰富多采、形式多样的普法宣传活动。同时，各地结合本地实际情况，对普及的重点法规作了适当补充。如四川省以本省的会计管理条例出台为契机，在全省范围内开展了一系列专题宣传活动，掀起了学习、贯彻的高潮，为全省整顿财经秩序奠定了良好的基础。陕西省将新刑法和香港基本法也作为普及宣传的重点法规。北京市在1997年5月，市、区、县财政部门统一行动，集中力量，举办了声势浩大的《会计法》宣传活动。该市平谷县财政局与县教育局联合，以《致中小学生家长一封信》的形式宣传财税法规，还与县电视台合作办了13期《今日财税》法律宣传专栏节目。浙江省财政厅在干部职工中开展了新刑事诉讼法和行政处罚法的教育，并进行了考核验收，合格率达100%，其中处以上干部的成绩张榜公布。

（四）组织财政法规知识竞赛。组织财政法规知识竞赛是开展财政法制宣传教育的有效形式，1997年吉林、安徽、湖北、陕西、湖南等地组织了财政法规知识竞赛，都收到了良好的效果，为1998年全国财政法规知识竞赛积累了经验。如吉林省财政厅举办了历时四个多月的全省范围内的财政法规知识竞赛，经过认真答卷和公开竞赛层层选拔，最后在吉林省电视台举办了总决赛。安徽省财政厅举办了历时两个月的全省财政法规知识竞赛，共收回答卷近12万份。

（五）坚持以面授为主，同时积极利用各种新闻媒体扩大宣传范围。1997年，财政部机关举办了新刑法讲座，部领导、各司局的领导和广大干部都认真听取了刑法专家的讲课。财政部还举办了第二期全国财政“三五”普法骨干培训班，来自各省、自治区、直辖市、计划单列市及部分省会城市财政厅（局）的普法骨干和部内各单位的法制宣传员共99名同志参加了培训，请有关领导和专家比较系统地讲授了新刑法、行政处罚法、国务院关于加强预算外资金管理的决定、事业单位财务规则等法律、法规。这次培训为全国财政法制宣传教育培养了骨干，收到了良好的效果。地方各级财政部门基本上都举办了各种形式的培训班。

在大力开展普法宣传教育的同时，日常的财政法制宣传工作也取得了一定的成绩。财政部条法司主办的《财政法制动态》和《财政法规信息反映》1997年共出了16期，对推动各地财政法制工作、交流工作经验等起到了良好的作用。财政法规汇编和税收法规公告及时出版，而且质量较高。1997年，财政部还组织开发了财政法规数据库，开发工作已经完成。该数据库具有多平台操作、开放性、使用简便等特点，经国家软件测试中心评定为国家优秀软件。这一软件的开发成功，为全国的财政法规数据库建设奠定了基础。

三、继续深入贯彻行政处罚法

1997年全国各级财政部门继续深入贯彻行政处罚法，为保证行政处罚法的全面、正确实施做了大量工作。

（一）制定贯彻行政处罚法的配套办法。财政部在汇总、分析各地对贯彻行政处罚法的意见的基础上，制定了《财政部门贯彻实施（行政处罚法）的若干问题的意见》。为了规范财政部门行政处罚的听证程序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，财政部还根据行政处罚法的规定和国务院的通知精神起草了《财政行政处罚听证程序实施办法（试行）》。北京、河北、山东、海南、重庆等省（市）财政厅（局）制发了本地的财政听证程序试行办法，对听证程序及主持人、当事人、案件调查人员的权利、义务作了较详细的规定，确保财政处罚程序的合法性。河北省还出台了《河北省财政系统错案、行政执法过错追究办法》。黑龙江省财政厅建立了重大行政处罚决定备案登记制度。浙江省在认真调查研究的基础上，确定了本省财政系统适用听证程序的较大数额罚款的标准。

（二）按照行政处罚法的规定，财政部和地方各级财政部门对现行的财政规章和规范性文件中的行政处罚条款进行了全面清理。

（三）建立执法责任制。建立执法责任制是贯彻行政处罚法的重要措施之一，许多地方在这方面进行了有益的尝试，取得了积极的成果。河南省财政厅对全省财政系统行政执法人员进行了大规模培训，并进行考核、考试，全省近2.5万人参加了培训，2万多人参加了考试。重庆市财政局为了加强行政执法证的管理，对全市财政系统执法证件发放及管理情况作了初步调查。陕西省财政厅按照省人大、省政府的统一要求，成立了以厅长为组长的厅机关部门执法责任制领导小组，组织力量，从法规清理、机构整顿、按法定责、分岗定员、整章建制、申办证件等六个方面入手，全面建立起厅机关部门执法责任制。为了确保制度顺利实施和便于执行，他们还制定了厅机关执法责任制实施办法、财政法制工作联络员制度、财政法规监督检查制度、财政行政复议制度、财政行政执法案件复议程序、财政行政执法奖罚办法及财政规范性文件备案制度等七个制度，编印了《陕西省财政厅部门执法责任制手册》。天津、山西、云南、四川、浙江、南京等地也相继颁发了执法征，建立了执法责任制。

四、加强财政法规执行情况的监督检查

财政法规执行情况的监督检查是财政立法的继续。为了搞好这项工作，1997年4月财政部下发了《关于开展财政法规实施情况监督检查的通知》，确定预算法及其实施条例、国务院关于加强预算外资金管理的决定和事业单位财务规则为监督检查的重点。各地按照通知要求组织力量认真开展了广泛的检查工作。通过检查，总起来看这些法律法规的贯彻实施情况是比较好的，有力地促进了财政改革的深入和财政工作的开展。但也存在不少问题，其中既有贯彻实施法律法规不坚决、不及时、不到位的问题，也有法律法规规定本身不全面、不具体甚至脱离实际的问题。北京市财政局通过检查预算法及其实施条例的执行情况发现，由于“政出多门”，使预算编制部门无所适从，如地方税务部门每年下达的税收计划一旦与本级预算确定的增长速度不一致，就很难协调。

财政规章和地方财政规范性文件的备案工作有一定进展。根据国务院《法规规章备案规定》，财政部及时将部内发布的财政规章上报国务院法制局。地方财政规范性文件备案工作做得比较好的有上海、北京、陕西、武汉等地。

五、努力做好财政行政复议、应诉及国家赔偿费用管理工作

随着全社会法律意识的增强，公民、法人和其他组织通过行政复议、行政诉讼方式解决行政争议的案件逐渐增多，各级财政部门的行政复议工作也不断加强。仅财政部在1997年就收到了8件行政复议申请，其中有5件予以立案受理，有1件裁决不予受理，有2件转送其他单位进行处理。受理的案件有：中国迅达电梯有限公司不服财政部有关纠正利润分配问题决定的复议申请、陕西合阳电力电容器制造有限责任公司不服财政部驻陕西省财政监察专员办事处有关退税处理决定的复议申请、四川省交通厅不服财政部驻四川省财政监察专员办事处有关处理决定的复议申请、广州铁路公安局衡阳公安处不服财政部驻湖南省财政监察专员办事处有关罚没收入上缴问题处理决定的复议申请、广州有色金属冶炼厂不服财政部驻广东省财政监察专员办事处有关增值税缴纳问题处理决定的复议申请等。对这些立案受理的复议案件，财政部严格按照法律规定，认真进行调查研究，根据案件的不同情况，分别及时准确地作出了维持、撤销或者变更的复议决定。比如，1997年6月，中国迅达电梯有限公司不服财政部作出的一项处理决定，向财政部申请复议。经认真调查核实，认为财政部所作的处理决定，虽然意思表达不太准确和完整，但符合法律规定，最终作出的行政复议决定书，既重申了原处理决定的法律依据，又针对原处理决定的不足作了必要的补充。地方各级财政部门对本区域内发生的行政复议案件，依法及时地进行了处理；对所发生的财政行政诉讼案件，积极做好应诉工作。在认真办理财政行政复议、诉讼案件的同时，为进一步做好财政行政复议、应诉工作，各级财政部门还注意不断收集和整理财政系统发生的复议、诉讼案件材料。

《国家赔偿法》和《国家赔偿费用管理办法》颁布实施以后，各级财政部门认真按照规定加强对国家赔偿费用的管理工作。绝大多数地方都制定发布了有关国家赔偿费用管理的政府规章，规定在各级财政预算中，按一定比例或者固定数额编列国家赔偿费用支出预算，有些地方财政部门如湖南省财政厅等，还制定了国家赔偿费用的具体财务管理办法，使国家赔偿费用的管理落到了实处。

六、进一步开展涉外财政法制工作

（一）认真执行世界银行法律技术援助项目财政立法分项目协议。财政部组织有关人员赴比利时、泰国考察营业税法和消费税法的立法情况，赴英国、荷兰考察资源和环境保护税收立法的情况，召开了“中国营业税法和资源税法国际研讨会”。通过考察和国际研讨会，为我国的营业税、资源税立法提供了有益的借鉴。

（二）为我国政府发行5亿德国马克欧洲债券、5亿美元全球债券提供有关的法律服务、出具了法律意见书；为财政部在日本为上海外高桥电站联合融资项目的法律问题提供意见并协助完成协议的谈判和签署。

（三）对珠海市珠光集团公司以国有资产作抵押在美国发行2亿美元外债一事进行了调研，财政部条法司将有关情况和意见向财政部领导和部内外有关单位作了反映。基于珠海的经验教训，协助有关部门在发行德国马克债券的法律文本中将“资产”一项从消极担保条款中删除，从法律上防止今后在外债发行中出现纠纷。另外，国务院已发文加强了对我国企业在境外发行债券的管理和限制。

（四）对天津市借用外债和财政担保问题进行了调查，提出了进一步规范财政担保和建立偿债基金的建议。

七、加强对地方财政法制工作的指导，开展财政法制建设理论研究

截至1997年底，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市以及哈尔滨、长春、沈阳、南京、武汉、广州、西安、成都等八个副省级城市的财政部门都成立了处级财政法制机构，一些地方的市（地）、县也建立了法制机构，为财政法制工作的顺利开展奠定了良好的组织基础。但是，由于多数机构是新成立的，即使是成立比较早的机构人员变化也比较大，使得许多地方对如何做好财政法制工作缺乏经验。为了提高地方法制干部的政治、业务素质，激励大家更好地完成工作任务，财政部采取了两项措施：一是制定下发了《财政法制工作考核评比办法（试行）》，从1998年起执行。考核内容包括财政立法工作情况，财政法规执行情况的监督检查情况，财政法制宣传教育工作情况，财政行政复议、应诉及国家赔偿费用的管理情况等，并要求各地区可以根据本地区实际情况，参照此办法制定本地区的考评办法。二是在1997年4月召开的全国财政法制工作会议上财政部条法司提出了“社会主义市场经济条件下的财政法律体系”、“加强财政法制建设，为振兴国家财政服务”、“地方税收法律体系建设”、“企业所得税与企业财务会计制度”、“财政监督的法律问题”等五个调研课题。每个课题由条法司有关处室牵头，确定一些地区参加。开展这项活动既可以深入研究财政法制建设的一些理论问题，动员广大财政干部为振兴国家财政献计献策，同时也可以提高财政法制干部的理论水平，达到锻炼队伍的目的。这项工作得到了地方财政部门领导的高度重视。江西、内蒙古、甘肃、福建、贵州、四川、辽宁、重庆等地成立了课题调研组或调研领导小组。江苏、广西、广东、内蒙古等地还将调研任务具体落实到市。一些有条件的地方，如重庆、厦门、湖北、江西、宁夏、新疆等地，还主动与有关高校或科研机构联合调研。各地在深入调查研究、广泛搜集资料的基础上，都认真撰写了调研报告。企业所得税立法研究的调研报告，出版了一本财政研究资料专辑。江苏省提交的《完善财政法制，健全财政职能，为振兴国家财政服务》、湖南省的《关于财政监督的有关问题的调查与思考》、厦门市的《国外及港台地区财政法律体系模式》等，提出了一些很好的建议和意见。北京、安徽、吉林、山东、广西、云南、江西、新疆、重庆、湖北、陕西、宁夏、大连、福建等地的调研报告内容比较全面，注重以数据说明问题，较有说服力。

（财政部条法司供稿，祝向文执笔）