1997年，各级财政部门全面贯彻党的十五大和中央经济工作会议、全国财政工作会议精神，进一步完善和深化社会保障制度改革，加强社会保障资金管理，各项工作取得了新的进展。

一、积极参与各项社会保障制度改革，健全财政职能，确保各项改革政策与国家财政、企业和个人的承受能力相适应

1997年，我国以企业职工养老保险、失业保险、职工医疗保险和城市居民最低生活保障制度为重点的社会保障制度改革取得了突破性进展。各级财政部门积极推进社会保障制度改革，并使各项改革政策与社会生产力发展水平相适应。

（一）积极参与养老保险制度改革。1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称《决定》），这是规范我国企业职工基本养老保险制度的重要决定，标志着有中国特色的企业职工养老保险制度框架的基本形成。

财政部在参与《决定》的起草、修改过程中，提出的要逐步降低养老保险的替代率，在逐步提高个人缴费比例的同时降低企业缴费比例，扩大基本养老保险覆盖面等许多建议都被采纳，确保了企业职工基本养老保险制度与国家财政、企业和个人的负担相适应。《决定》还特别强调加强养老保险基金管理，规定：将养老保险基金纳入社会保障基金财政专户、实行收支两条线管理，社会保险经办机构管理费纳入财政预算、由财政拨款，养老保险基金结余除预留相当于两个月的支付费用外全部购买国家发行的特种定向债券，等等。

机关事业单位养老保险制度改革也取得新的进展。根据国务院指示，财政部会同人事部及有关部门起草了《关于机关和事业单位工作人员养老保险制度改革的意见》（征求意见稿）；同时，为规范各地自发的机关事业单位养老保险制度改革，财政部会同人事部下发了《关于机关和事业单位工作人员养老保险制度改革有关问题的通知》，取得了很好的效果。针对司法部提出的在监狱系统进行养老保险制度改革扩大试点的意见，财政部进行了认真研究，提出了相应的意见，这些意见得到国务院领导的重视并予以采纳，最后与有关部门联合下发《关于在监狱系统进行养老保险制度改革试点的通知》。

（二）进一步完善失业保险制度改革。为将失业保险纳入法制轨道，财政部继续参与《失业保险条例》的调查研究和修改工作，提出要将失业保险基金纳入财政专户、实行收支两条线管理，失业保险机构的管理费不再从失业保险基金中提取，改为由财政拨款解决。

（三）积极推进再就业工程的实施。随着企业改革的推进、下岗职工的增加，为了保证再就业工程的顺利实施，各级财政部门积极参与再就业工程的政策制定，对实施再就业工程制定了一系列财政税收优惠政策；在财政十分困难的情况下，积极筹措资金，坚持多渠道筹集再就业资金，推进再就业服务中心的建立，切实保障下岗职工的基本生活费和养老保险费、医疗保险费的缴纳。1997年有480万下岗职工重新就业。

（四）积极推进职工医疗保障制度改革。各级财政部门认真贯彻国务院及财政部有关规定，积极主动地参与改革方案的制定和测算，使职工医疗保障制度改革扩大试点稳步推进。到1997年底，实行职工医疗保障制度改革试点地区参保职工达489万人，职工医疗保险基金收入22.4亿元，支出18.8亿元，滚存结余4.5亿元；同时进一步完善了公费医疗管理办法，财政部与卫生部联合下发了《关于公费医疗使用大型医用设备报销范围的通知》。职工医疗保障制度改革有力地抑制了医疗费用不合理地过快增长。1997年，全国职工医疗费支出773.7亿元，比1996年增长7.2%，其中，劳保医疗支出548.9亿元，增长5.9%；公费医疗支出197.6亿元，增长14.9%。

（五）建立城市居民最低生活保障制度。为推进全国城市居民最低生活保障制度的建立，1997年国务院下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》），财政部对保障对象、范围、标准及资金供应渠道和财务管理等方面的意见和建议都得到采纳。为落实《通知》精神，各级财政部门主动配合民政部门开展工作，保证资金到位；财政部社会保障司还专门向各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）印发了《加强财政管理与监督，促进城市居民最低生活保障制度的顺利实施》的研究资料，指导地方财政部门更好地参与开展这项工作。截至1997年底，全国330多个城市建立了这一制度。

（六）稳步扩大企业职工工伤保险和职工生育保险改革试点范围。截至1997年底，全国有1562个县进行了工伤保险改革试点，参保职工2917万人，工伤人数38.9万人，其中领取工伤津贴的人数为8.3万人；全年企业职工工伤保险基金收入13.6亿元，支出6.6亿元，年终滚存结余25.5亿元。

全国进行企业女工生育保险改革试点的有1240个县，参保职工为2159万人，生育职工37万人，领取生育津贴的人数为20.1万人；全年女工生育保险基金收入7.4亿元，支出4.8亿元，年终滚存结余7.6亿元。

二、加强社会保障资金的财政管理和监督

（一）开展财务检查，加强社会保险基金管理。1996年11月，财政部向国务院上报了《关于对企业职工养老保险基金、失业保险基金开展专项财务检查情况的报告》，1997年2月，国务院下发了《转发财政部<关于对企业职工养老保险基金、失业保险基金开展专项财务检查情况的报告>的通知》，并提出企业职工养老保险、失业保险两项基金必须专款专用，严禁挤占挪用和挥霍浪费，财政部要会同劳动部抓紧制定关于对两项基金实行收支两条线管理的具体办法等要求。1997年7月，财政部与劳动部联合下发了《关于开展企业职工养老保险基金、失业保险基金财务检查的通知》，决定对1996年度两项基金收支及管理费情况进行财务检查。

（二）加强社会保障事业费管理。

1.各级财政部门把规范救灾周转金管理和防止救灾款实行有偿使用作为突破口，加大了救灾经费的管理力度。1997年，财政部与审计署共同向国务院报送了《关于救灾扶贫周转金重点检查情况的报告》，提出今后救灾款不得实行有偿使用、不得提取周转金的建议，得到了国务院领导同志的肯定，这对于加强救灾款的管理和监督，提高救灾款的使用效益都起到了积极的作用。此外，财政部还会同民政部对救灾款中春荒、夏荒、冬令（以下简称“三荒”）救济经费的分配进行了初步改革，即根据各地当年实际受灾情况核定“三荒”救灾经费，改革以往“三荒”救济经费采用基数加增长的分配办法，以保证救灾经费分配的科学性和合理性，提高资金的使用效益。

2.认真贯彻《事业单位财务规则》和《事业单位会计准则》。一是根据《事业单位财务规则》和《事业单位会计准则》，重新设计制定了一套中央和地方社会保障资金决算报表体系，较好地完成了决算的布置及汇审工作，对加强社会保障资金的管理起到了积极的作用；二是为了使民政财务工作适应新的形势，尽快实现规范化、制度化管理，根据《事业单位财务规则》和《事业单位会计准则》的规定和要求，财政部会同民政部重新起草了《抚恤和社会福利事业费使用管理办法（讨论稿）》。

3.全国行政事业单位离退休经费划转和管理工作取得进展。1997年，中央级行政单位离退休经费已经全部完成划转，并于下半年开始了中央级事业单位离退休经费划转的准备工作。截至1997年底，全国已实行归口管理的行政事业单位离退休经费达180.44亿元，其中中央3.65亿元，地方176.79亿元。为规范划转后的行政单位离退休经费的管理，财政部制定了《行政单位离退休经费管理办法》；同时，为加强离退休经费预算管理，减少不必要的开支，中央级行政单位和安徽等省建立了离退休经费“零基预算”计算机管理程序，为下一步全面推广使用打好基础。

（三）加强预算外资金管理。根据国务院《关于加强预算外资金管理的决定》，财政部门对社会保障主管部门的预算外收入实行专户管理。为了加强社会福利基金（福利彩票基金）的管理，规范社会福利基金的使用，提高基金的社会效益和经济效益，财政部会同民政部起草了《社会福利基金使用管理暂行办法》，待讨论定稿后下发各地执行。

三、保证财政投入，优化支出结构，确保社会保障事业健康发展

1997年，各级财政部门确保对社会保障事业的投入，各类社会保障支出747.7亿元，比上年增长36.7%；同时，进一步优化财政支出结构，促进了我国社会保障事业的健康发展。

（一）增加卫生事业投入，加强管理，调整卫生资源配置，优化支出结构。为进一步贯彻落实中共中央、国务院《关于卫生改革与发展决定》，按期完成“九五”期间全国乡镇卫生院逐步实现“一无三配套”（无危房；房屋、设备、人员配套）的目标，1997年，全国安排农村卫生“三项建设”专项资金29.11亿元，其中，中央财政安排的农村卫生建设专项资金5500万元，用于补助困难地区农村卫生建设和奖励农村卫生工作成绩显著的地区。1997年乡镇卫生院房屋改造竣工面积319.6万平方米；县级妇幼保健站房屋改造竣工面积28.7万平方米；县级防疫站房屋改造竣工面积27.9万平方米。

为了加强对艾滋病的监督、监测和宣传教育工作，1997年财政部与卫生部、国家计委、国家科委联合向国务院上报了《中国预防与控制艾滋病中长期规划》，中央财政继续安排对艾滋病防治工作的投入1500万元。

进一步推动区域卫生规划工作的开展。1997年财政部与卫生部、国家计委、劳动部共同研究草拟了上报国务院的《关于区域卫生规划的若干意见》。

（二）保证救济支出，维护社会稳定。1997年，新疆、云南等地区地震灾害频繁发生，陕西、内蒙古、甘肃、宁夏等省区发生了大面积的旱灾。为更好地支持灾区人民抗灾救灾，财政部在救灾款的拨付过程中，做到主动协商、专人负责、积极办理，保证了救灾款及时发放到灾民手中。

根据国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，各地财政部门认真落实城市居民最低生活保障资金，1997年，全国财政安排最低生活保障资金达到4.78亿元。

（三）提高优抚安置标准。1997年，财政部会同民政部再次调整了在乡革命伤残人员的伤残抚恤金补助标准，烈士家属、牺牲病故军人家属的定期抚恤金补助标准，在乡红军老战士、在乡西路军红军老战士和红军失散人员的生活补助费标准。同时，为了尽快落实移交政府安置的军队离退休干部的生活补助、特区津贴、西藏津贴和边远地区生活补贴等13项生活待遇，财政部下发了《关于给移交政府安置的军队离休退休干部和退休志愿兵增加离退休费的通知》、《关于调整移交政府安置的军队离退休干部、退休志愿兵有关生活待遇问题的通知》、《关于给移交政府安置的军队离退休干部、退休志愿兵发放生活补贴的通知》、《关于给移交福建、广东、广西、海南部分地区安置的军队离退休干部和退休志愿兵发放特区津贴及有关问题的通知》和《关于移交政府安置的军队离退休干部、志愿兵建立边远地区津贴等几个问题的通知》，促进了移交政府安置的军队离退休干部和志愿兵的稳定。

根据中国残疾人联合会“九五”计划纲要提出的任务目标，财政部安排了专项经费，用于支持和发展残疾人事业。

1997年全国抚恤和社会福利救济费支出为142.14亿元，比1996年增长11%。

四、加强社会保障财务干部队伍建设，积极开展业务培训，提高业务素质

（一）加强社会保障财务干部队伍建设。多年来，各级财政部门非常重视并积极推进社会保障财务干部队伍建设，到1997年底，全国省级财政部门全部建立了社保机构，湖北、辽宁、吉林、黑龙江、北京、广西等地的省（区）、市、县三级都建立了社保机构，全国约90%以上的地市和60%以上的县（区）建立了社保机构，社会保障队伍建设任务基本完成。

（二）开展业务培训。针对社会保障财务管理人员新、业务新的特点，财政部重视业务培训工作，不断提高财政社会保障管理人员的业务素质。为贯彻落实财政部发布的企业职工养老保险基金、企业职工失业保险基金及社会保险经办机构管理费等三项财务会计制度，财政部于1997年2月举办了全国三项财务会计制度培训班，对地方财政部门和养老保险实行系统统筹的中央单位从事社会保障财务管理的人员进行了培训；为交流各地社会保险基金管理工作的经验，推动社会保险基金纳入财政专户、实行收支两条线管理工作，财政部于1997年7月在辽宁召开了社会保险基金实行收支两条线财政专户管理座谈会；为保证《职工医疗保险基金财务制度》和《职工医疗保险基金会计核算办法》的顺利实施，又举办了全国财政系统职工医疗保险基金财务会计制度培训班，等等。

（三）编写社会保障财务制度学习资料。为提高各级社会保障财务管理人员的政策水平和业务水平，财政部社会保障司于1997年编印了《社会保障财务制度选编》（1995～1996年），与卫生部联合编辑了《公费医疗药物手册》、《卫生财务法规摘要》（1950～1995），同时还编写了一系列学习培训资料，如《企业职工养老保险基金财务制度、企业职工失业保险基金财务制度、社会保险经办机构财务管理办法讲解》、《职工医疗保险基金的财务会计制度讲座》、《各省市社会保障基金实行财政专户管理文件汇编》；为便于各地决算分析工作，还汇编了《社会保障资金统计资料》（1991～1995）。

五、加强社会保障财政管理的理论研究和宣传

（一）加强国际交流，学习国外经验。为学习和借鉴国外社会保障制度的经验和教训，深化我国社会保障制度改革、加强基金管理，1997年4月，财政部与美国林肯国民集团成功地举办了“社会保障基金管理国际研讨会”，在国内外引起较大的反响。

亚洲开发银行资助的“中国社会保障制度改革的财政政策及其管理框架”技援项目已顺利完成。本项目于1996年7月启动，1997年财政部社会保障司组织实施了项目的第三次实地调查；8月完成项目研究报告，财政部与亚行在哈尔滨共同举办了“中国社会保障制度改革的财政政策及其管理框架”技援项目国际研讨会，对研究报告进行评估鉴定。与会专家对研究报告给予高度评价，《光明日报》、《中国财经报》等对此作了报道。报告分为现状、社会保障制度设计中的财政问题、转轨问题、社会保障预算、基金管理和投资、社会保障管理、结论和建议等七章，对中国及国外的社会保障制度进行了比较分析，研究了中国社会保障改革的总体发展趋势，为中国深化社会保障制度改革，完善管理框架，加强财政监管等提出了许多好的建议。这个报告将由牛津大学出版社出版（英文版）。

（二）根据社会保障制度改革与建设需要，加强调查研究。为贯彻落实国务院对社会保险基金实行收支两条线管理的决定，财政部与劳动部派人赴辽宁、湖北等地开展专题调研，在此基础上起草了《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线财政专户管理暂行规定》；根据国务院关于社会保险机构管理费不从养老保险基金中提取、由财政在预算中安排的要求，财政部与中央编制工作办公室、劳动部联合对青海、辽宁、山东、广东等四省社会保险经办机构编制、经费等情况进行了专题调研，提出了具体办法。为全面了解各地再就业工作开展情况，财政部与劳动部、国家计委联合组成再就业调查组赴湖北调研；为研究再就业基金管理问题，1997年12月底，财政部在北京召开了部分省市再就业基金管理座谈会。财政部三次参加国务院组织的医疗保险制度改革大型调研活动；为进一步贯彻落实中共中央、国务院《关于卫生改革与发展决定》，财政部、卫生部共同组织开展了完善卫生经济政策专题调研。针对我国当前社会保险与商业保险混营的状况，财政部参与了对保险市场的调查研究工作，初步提出整改方案。

（三）开展理论研究工作。财政部极其重视根据我国经济体制改革的要求进行社会保障理论的研究。1997年，财政部社会保障司与财政部科研所联合开展了“关于政府间社会保障转移支付制度的初步构想”课题研究，在社会转移支付方面提出了初步构想；与国务院研究室联合开展了“中国社会保障制度改革”课题研究，对我国社会保障制度进行理论探索并提出政策建议。

（四）扩大宣传。为进一步让社会各界了解财政部门在社会保障制度改革和管理中的地位和作用，财政部社会保障司与经济日报社联合举办了“社会保障基金管理”研讨活动，在中央电视台举办了“社会保障基金的保值增值”讲座，还充分利用《中国财经报》等报刊开展社会保障财务管理的宣传。

六、召开1997年全国社会保障财务工作会议

1997年9月全国社会保障财务工作会议在兰州召开。会议总结和交流了全国社会保障制度改革和社会保障财务管理的经验，研讨了新形势下深化社会保障制度改革、做好社会保障财务工作的思路和措施，研究了落实国务院关于加强社会保险基金管理、实行收支两条线指示精神的措施。会议还确定了今后社会保障财务工作的基本思路：认真学习和贯彻党的十五大精神，积极、主动地参与各项社会保障制度改革；进一步健全财政职能，增加投入，加强社会保障基金和社会保障事业经费的财务管理；增强服务意识，提高管理水平，促进社会保障事业的健康发展。

（财政部社会保障司供稿，杜俭、路英、刘粉华、宋期超、张丹、范晓刚、李群、李卫东执笔）