1997年是实施农业综合开发的第十个年头，在继续加大投资力度，深化项目和资金管理的同时，召开了全国农业综合开发工作会议，总结了十年来农业综合开发的主要成效和基本经验，明确了再上新台阶的目标和任务；举办了全国农业综合开发十年成果展示会，全面展示了农业综合开发实施十年来的历程、成效、经验及今后的前景。

一、1997年投资和项目实施情况

（一）投资情况。1997年中央财政安排的农业综合开发资金为33亿元（其中中央财政预算安排30亿元，利用已回收的中央财政有偿资金安排3亿元），比1996年的27.5亿元增加5.5亿元，增长20%。相当于上年规模的27.5亿元中央财政资金，原则上仍按各省、自治区、直辖市及已立项开发的县（市、区）、中央农口有关部门的原有投资规模安排。新增5.5亿元中央财政资金的分配，遵循突出重点、奖优罚劣、提高科技含量等基本原则，具体安排是：用于东北平原、黄淮海平原、长江中下游平原、新疆等重点开发区4.05亿元，占73.6%；其余1.45亿元，用于其他地区9180万元，中央农口有关部门4000万元，重点科技示范等项目1320万元，占26.4%。

据1997年农业综合开发资金财务决算，1997年农业综合开发资金实际支出总额为105.5亿元，比1996年增加8.2亿元，增长8.4%。在资金支出总额中，财政资金57.8亿元，农业综合开发专项贷款17.1亿元，乡村集体和农民自筹资金30.6亿元。在1997年财政资金支出额57.8亿元中，用于土地治理项目41.7亿元，占72.1%。在资金使用上，各地区进一步强化了管理，各级财政部门基本做到了专人管理、专户储存和专账核算。湖南、江西等省还逐步完善了“县级报账制”，加强了对资金使用管理和项目实施全过程的控制和监督，提高了资金使用效益。安徽、内蒙古、陕西等省、自治区，对农业综合开发财政资金从省级开始实行“专户直拨”的方式，防止财政拨款有指标、无资金的情况，保证了资金的及时足额到位。

（二）项目实施情况。1997年国家农业综合开发办公室共批复75个土地治理项目计划，100个多种经营及龙头项目计划。项目计划的审批依据以下原则：一是以提高粮棉油肉糖等农产品生产能力为主要目标，突出发展粮食生产；二是以改造中低产田为主攻方向，适当开垦宜农荒地；三是优先选择水土资源条件好，增产潜力大，投资少、见效快、产出多、贡献大的项目区；四是统一规划，集中连片，综合治理；五是保证按政策规定落实地方财政配套资金、农业综合开发专项贷款、乡村集体和农民自筹资金。各地区和中央农口有关部门根据批复的项目计划，认真组织实施，取得了显著的成效。绝大多数项目区经过开发治理，农业生产基本条件明显改善，抗御自然灾害的能力大大增强。如1997年黑龙江省在遭受比较严重自然灾害的情况下，农业综合开发项目区粮食产量仍比上年增长9.4%，其中黑龙江农垦项目区增长18.8%；河北省张家口市坝上4县，1997年降雨量不及常年的50%，许多地块缺苗断垄，而通过农业综合开发，坝上生态农业项目建设形成的56万亩水浇地，粮食亩产量仍可与1996年持平。许多地区因地制宜，积极探索切合本地实际的开发模式。如江西省根据本省“六山一水两分田，半分道路半分园”的自然资源状况，探索出一条把资源的梯度开发与建立大规模农产品生产基地相结合的立体开发路子，通过开发形成“田间种粮，村旁库边养猪，水中养鱼，水面养鸭，山腰种果，山顶种树”的有机生态农业种养模式，充分利用了自然资源和生态空间，提高了农业综合开发的效益。陕西、甘肃、宁夏也逐步摸索出了改造中低产田的有效途径。

1997年农业综合开发实际完成改造中低产田2534.6万亩，开垦宜农荒地326.2万亩，营造农田防护林620.5万亩，建设草原（场）586.8万亩，新增灌溉面积1090万亩，改善灌溉面积1240万亩，新增除涝面积430万亩，改善除涝面积760万亩。同时，发展经济林140万亩，水产养殖105.1万亩，畜禽养殖2788.6万头（只），种植大棚蔬菜89.5万亩，兴建龙头项目488个。项目区年新增主要农产品生产能力为：粮食54.7亿公斤、棉花1.13亿公斤、油料2.6亿公斤、肉类4.2亿公斤、糖料7.55亿公斤。

（三）存在的问题及对策。1997年投资和项目建设方面存在三个主要问题：一是在开发目标上，少数地方出现了轻视粮食，偏重多种经营的倾向；二是一些地方财政配套资金不能及时足额到位，部分农业综合开发专项贷款因无承贷主体，未能落实到农业综合开发项目区；三是国家立项的县（市）和国有农牧场小规模分散的项目区较多，相对集中连片的项目区不足。针对这些问题，应采取的措施是：第一，要强调进行土地开发治理，增加粮棉油等主要农产品产量，这是实施农业综合开发战略决策的重要出发点，是农业综合开发政府行为最主要的体现，在实行社会主义市场经济条件下尤为重要。必须坚持将财政资金的70%以上和农业综合开发专项贷款的30%，用于土地治理项目。第二，在加强对地方财政配套资金监督检查的基础上，实行奖优罚劣的办法，对地方财政配套资金不落实的地区，不安排或少安排中央财政新增资金。各地农业综合开发部门要加强与农业银行的协商，积极推荐有承贷主体的项目，并认真研究探索如何落实承贷主体的问题。第三，坚持集中投入，连片开发的原则，除国家农业综合开发办公室明确的极个别确需增加的开发县以外，地方不准擅自扩大开发范围。在现有的开发县中，也要实行连片开发，防止项目区分散化。

二、十年来的主要成效和基本经验

1988年至1997年，农业综合开发的范围由11个省、自治区的11片地区，扩展到全国31个省、自治区、直辖市的1310个县和270个国有农（牧）场，开发县数已占全国总县数的一半以上。1988～1997年累计投入农业综合开发项目资金548.1亿元，其中：中央财政资金157.3亿元，地方财政配套资金140.1亿元，与财政资金配套使用的农业综合开发专项贷款99亿元，乡村集体和农民自筹资金151.7亿元。另外，项目区农民投入劳动力54.2亿个工日。

（一）主要成效。十年来，农业综合开发为提高农业综合生产能力，促进农村经济发展，加快农业现代化进程，发挥了重大作用。主要有以下几个方面：

1.改善了农业基本生产条件。1988～1997年，通过农业综合开发共改造中低产田2.3亿亩，开垦宜农荒地2492.3万亩。通过山、水、田、林、路综合治理，农业、林业、水利、科技措施综合配套，大部分项目区建成了“田成方、林成网、渠相连、路相通、旱能灌、涝能排”的稳产、高产农田，大大改善了项目区的农业生产基本条件，提高了抗御自然灾害的能力。

2.提高了农业综合生产能力。1988～1997年，全国农业综合开发项目区累计新增粮食生产能力414.4亿斤，棉花2191万担，油料22.9亿公斤，肉类27.3亿公斤，糖料1942.7亿公斤。项目区耕地面积虽仅占全国耕地总面积的17.8%，新增粮食生产能力已占全国同期粮食增产总量的40%。近几年我国农业连续获得好收成，农业综合开发起到了重要作用。

3.增加了农民收入。据统计，农业综合开发项目区农民人均纯收入平均比非项目区高260元以上，多的达到500元至600元，甚至1000元。这不仅激发了农民群众自力更生搞开发的积极性，而且进一步密切了项目区党群、干群关系。

4.促进了农业产业化经营的发展。通过农业综合开发，科学利用了各地区农业资源优势，发展了一批以农副产品加工为主的龙头企业，建成了农副产品加工基地，促进了农产品的深度开发和多层次加工增值，促进了农业产业化经营的发展和农业增长方式的转变。目前，在农业综合开发区，市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户、贸工农一体化、产加销一条龙的农村龙型经济已见雏型。

5.保护和改善了农业生态环境。通过农业综合开发，建设了农田防护林、防风固沙林、水土保持林、水源涵养林工程，小流域治理水土保持工程，人工草场、改良草原工程，对遏制我国水土流失面积的扩大，防治荒漠化和草原沙化，防止农业生态环境的恶化，起到了积极作用。

6.发挥了示范和导向作用。由于许多项目区运用科学方法进行开发和管理，实行种植区域化、栽培模式化、品种优良化、管理科学化、服务系列化，取得了显著的成效，因而对农业发展起到了示范和导向作用。许多项目区外的基层干部和农民群众，自发地按照农业综合开发的模式，主动投入劳力进行农业基础设施建设。

（二）基本经验。十年来，农业综合开发突破了我国传统农业的建设模式，开拓出一条符合我国国情的农业现代化建设的新路子。

1.开发宗旨明确、重点突出。农业综合开发的宗旨是改田、增产、增收。改田是指以改造中低产田为主，适当开垦宜农荒地，改善农业生产基本条件，增强农业发展后劲；增产是指增加粮棉油肉糖等主要农产品产量，提高农业综合生产能力；增收是指将农业增产和农民增收两个目标有机结合起来，提高农民自我积累、自我发展的能力。农业综合开发的重点放在农业资源潜力大、水土资源条件好、地方财政资金配套能力强、投入与产出比较效益高的东北平原、黄淮海平原和长江中下游平原等地区。在突出重点地区的前提下，兼顾其他地区。

2.严格项目和资金管理，保证专款专用。通过借鉴世界银行项目管理的经验，对每一个项目都按照申报、评估、选择、审批、实施、验收、管护的程序，进行科学的规划设计，有计划地组织实施，形成了一套严格的项目管理制度。基本上做到了项目管理科学化、规范化、程序化和制度化。在资金管理方面，严格资金使用范围，要求做到专人管理、专户储存、专账核算，严禁挤占挪用和用于人员开支，保证了项目的顺利实施。

3.实行“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投入机制，多渠道吸引和增加投资。农业综合开发投资以中央财政和信贷投入为导向，吸引地方财政、农村集体和农民群众等多方面的投入搞开发，并形成了以农村集体和农民群众投入为主体的投入机制。同时，部分财政资金实行有偿使用、按期回收，回收后的资金继续用于农业综合开发项目，进而加大农业综合开发投入力度。此外，中央财政通过向世界银行贷款，一些地方通过内引外联，积极争取国外资金和社会上的资金，在一定程度上弥补了农业综合开发资金的不足。

4.连片开发，集中投入，注重规模效益。项目区一旦确定，就按照山水田林路综合治理，农林牧副渔综合开发的要求，实行资金、物资、科技、劳力集中投入，各项治理措施配套实施，有利于迅速提高项目区的农业综合生产能力和抗御自然灾害的能力。

5.因地制宜，科学利用资源优势。我国地域辽阔，农业资源情况千差万别，各地从实际情况出发，按照因地制宜，宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔的原则，确定具体的开发内容。如东北平原针对盐碱涝洼地较多的状况，采取“旱路不通走水路”的办法，改种小麦为水稻，收到了以稻治涝、以稻治碱的效果。

6.各部门紧密协作，形成合力搞开发。在各级政府的统一领导下，从上到下形成了有农业、林业、水利、财政、银行、土地等部门参加的、高效的组织机构系统，具体组织指导农业综合开发工作。

三、再上新台阶的目标和任务

1997年11月召开的全国农业综合开发工作会议，明确指出今后一个时期农业综合开发的目标和任务，就是要按照党的十五大关于我国农业和农村经济发展的总体部署和要求，推动农业综合开发再上新台阶，加快农业现代化建设的进程。同时，提出了农业综合开发再上新台阶的五条标准：

（1）开发项目区粮棉油肉糖特别是粮食生产能力要达到一个新水平。截至1997年，全国尚有8亿多亩中低产田，2亿多亩可开垦的宜农荒地。这些土地资源开发治理后，增产潜力是很大的。“九五”期间，农业综合开发要改造中低产田1.65亿亩，开垦宜农荒地1520万亩，新增粮食生产能力200亿公斤，使农业综合开发增加的粮食生产能力占全国粮食增产总量的比重，由“九五”以前的40%提高到50%。同时，使农业综合开发增加的棉花、油料、糖料、肉类等主要农产品生产能力占全国同期增产总量的比重，也要比“九五”以前有所提高。

（二）开发项目区要全部建成高标准的稳产、高产农田。全国农业综合开发项目区，宁可少一些，也要建设得好一些、质量高一些。从1998年起，新开发的项目区要下大力量全部建成高标准的稳产、高产农田，对标准不高的老项目区，要有计划地进行加工改造。要以正常年景多增产、小灾之年保增产、大灾之年不减产或少减产，作为检验农业综合开发成功与否的标准。

（三）开发项目区的生态农业建设要取得新的明显成效。农业综合开发项目区要认真贯彻可持续发展战略，把建设生态农业放在重要位置，加强植树造林，搞好水土保持，加强草地治理，提高植被覆盖率。在中低产田改造项目中，要继续搞好农田林网建设，并提倡种植经济林，发展木本粮油，增加食品总量；开垦宜农荒地，要把保护和改善生态环境放在突出位置，实现经济、社会和生态效益的统一。

（四）开发项目区农民收入要明显高于非项目区。既要通过提高开发项目区农产品产量增加农民收入，也要通过发展多种经营项目和农业产业化经营来增加农民收入，使两者有机地结合起来。到本世纪末，力争项目区农民人均纯收入按1990年不变价格计算平均比非项目区高250元以上，使项目区农民实现增产增收。

（五）开发项目区要成为农业现代化建设的示范区。要把推进农业现代化作为开发项目区建设的根本目标，大力提高开发项目区农业的科技含量和水利化、机械化、产业化水平，在条件较好的开发项目区要率先实现农业现代化，并发挥应有的辐射和带动作用。

（国家农业综合开发办公室供稿，黄家玉执笔）