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摘要:
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
我受国务院委托,向全国人大常委会报告关于1996年中央预算执行和其他财政收支的审计情况,请予审议。
一、1996年中央预算执行和其他财政收支审计的基本情况
1996年,全国各族人民在以江泽民同志为核心的党中央领导下,高举邓小平建设有中国特色社会主义理论的伟大旗帜,团结奋斗,取得了改革开放和现代化建设的新成就。我国财政状况进一步好转,财政收入有较大增长,超过国内生产总值的增长幅度,遏制了十年来财政收入占国内生产总值比重不断下降的局面。
从去年10月至今年4月,审计署在国务院的领导下,对1996年中央预算执行和其他财政收支情况进行了审计。主要审计了财政部具体组织执行中央预算情况,18个省、自治区、直辖市和计划单列市国税局税收征管情况,海关总署18个直属海关关税和进口环节税征管情况,中央国库18个分库办理中央预算资金的收纳拨付情况;审计了国家计委等国务院各部委预算执行情况。为了更全面地了解中央预算执行情况,审计署和地方审计机关还审计了国有土地使用权出让金、企业职工养老保险基金和失业保险基金、地方财政部门管理的预算外资金等其他财政收支情况。
从审计...
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
我受国务院委托,向全国人大常委会报告关于1996年中央预算执行和其他财政收支的审计情况,请予审议。
一、1996年中央预算执行和其他财政收支审计的基本情况
1996年,全国各族人民在以江泽民同志为核心的党中央领导下,高举邓小平建设有中国特色社会主义理论的伟大旗帜,团结奋斗,取得了改革开放和现代化建设的新成就。我国财政状况进一步好转,财政收入有较大增长,超过国内生产总值的增长幅度,遏制了十年来财政收入占国内生产总值比重不断下降的局面。
从去年10月至今年4月,审计署在国务院的领导下,对1996年中央预算执行和其他财政收支情况进行了审计。主要审计了财政部具体组织执行中央预算情况,18个省、自治区、直辖市和计划单列市国税局税收征管情况,海关总署18个直属海关关税和进口环节税征管情况,中央国库18个分库办理中央预算资金的收纳拨付情况;审计了国家计委等国务院各部委预算执行情况。为了更全面地了解中央预算执行情况,审计署和地方审计机关还审计了国有土地使用权出让金、企业职工养老保险基金和失业保险基金、地方财政部门管理的预算外资金等其他财政收支情况。
从审计的情况看,1996年中央预算执行情况是好的。财税工作取得显著成绩,中央财政收入保持了较高的增长,财政支出总量有所控制,支出结构有所调整,较好地完成了八届全国人大四次会议批准的中央预算任务。中央财政总收入完成预算的102%,总支出完成预算的101.6%,收支相抵,赤字比预算确定的数额减少5.58亿元。中央预算执行过程中存在的主要问题是:有些部门执行国家财政制度不够严格,预算收支管理不够规范,预算收入征管不力,一些地方和部门违反规定减免税收,造成中央收入流失。审计署依照有关法律、法规,对这些问题分别作了处理,各有关部门采取了相应的整改措施。
二、1996年中央预算执行和其他财政收支情况的审计结果
(一)对财政部的审计
财政部在具体组织执行中央预算过程中,继续贯彻执行适度从紧的财政政策,在建立稳定的财政收入增长机制,增加收入,控制支出,规范中央预算管理,实现财政收支平衡方面,做了大量工作。财政部根据1995年中央预算执行情况的审计意见,制定了《规范中央预算管理若干问题的规定》,对审计查出的多数问题进行了纠正,少数目前还难以纠正的问题,也作了安排,落实了责任,并将审计意见的落实情况向国务院作了报告。财政部在具体组织执行1996年中央预算过程中还有几个问题需要改进。
1.将历年债务收入结余20.88亿元转入预算暂存。为了防止债务发行风险,弥补债务发行困难年度的资金差额,财政部将历年超预算发行的国债和赤字减少而增加的债务收入结余共20.88亿元,以债务支出项目列支后,转入预算暂存,作为预算偿债基金。其中,1996年转入预算暂存的有4.6亿元。为了规范债务收支管理,财政部已把上述历年债务收入结余资金纳入1997年债务收入,并相应减少1997年国家债务发行额。
2.将当年拨付的税务经费2亿元列入上年财政决算。财政部在编制1995年财政决算(草案)时,预留税务经费2亿元转入预算暂存,于1996年7月通过冲减预算暂存款,直接拨付给国家税务总局。按照收付实现制原则和预算法实施条例的有关规定,财政部不应把本年度的支出列为上年度的支出。
3.外债帐户利息收入和基建专户收入6.75亿元未及时清理缴入国库。财政部在国库之外设立债务过渡性帐户,用于核算外债收入、国家统借统还项目资金收支和还本付息支出业务,截至1996年底,该帐户的存款利息收入和外币收益中,有6.49亿元未及时清理缴入国库,用于垫付偿还外债本息。另外,中国建设银行设立的基本建设收入专户,1996年底累计存有建设单位上缴的基本建设收入、竣工结余和投资包干等项收入2568万元,财政部未及时清缴入库。这些都不符合预算法关于应当上缴的预算资金必须及时足额上缴国家金库的规定。以上资金将由财政部在1997年清理缴入国库。
4.把5亿元中央财政支农周转金转作中国经济开发信托投资公司资本金。1996年6月,财政部决定,将1985至1987年财政部发放的财政支农周转金应回收的本金和占用费、1988至1991年财政部委托中国经济开发信托投资公司发放的财政支农周转金应回收本金和占用费的50%,共5亿元,转作该公司的资本金。以上虽属历史遗留问题,但财政部1996年6月作决定时,不应把支农周转金转作公司资本金。中国经济开发信托投资公司的资本金应通过正常渠道解决。
5.中央非税收入尚有11.08亿元待催交补征。据对财政部17个驻地方财政监察专员办事处审计,1996年专员办应征未征中央企业的股利收入6.18亿元,少收中央电力建设基金、三峡工程建设基金和旅游发展基金3.75亿元,少征中央烟草商业企业专营利润1.01亿元,未按规定征收外商投资企业场地使用费1408万元。上述收入由财政部按照国家有关规定补征入库。
(二)对国家税务局系统、海关系统和中央国库的审计
国家税务局系统认真执行国家税收政策,强化税收征管,取消了一些不规范的税收减免,保证了税收任务的完成。审计的18个省、自治区、直辖市和计划单列市国税局系统,1996年中央级工商税收比上年增加305亿元,增长15.5%。税收征管中存在的主要问题是:有些国税局违规批准减免税,少征、漏征税款,对一些逃税行为没有及时制止,混淆税收征管范围和入库级次,将中央收入缴入地方金库,造成中央税收流失,影响中央税收收入32.02亿元。如湖北省荆州市国税局根据市委的规定,从1995年起,三年内对江陵烟厂实行定额上缴税收办法,前两年共免征税收2863万元。上海市税务局四分局对上海市电力公司未按现行财务会计制度确认销售收入,少征增值税3.05亿元。天津市财政局1995、1996年将天津渤海财务集团公司等6家非银行金融机构纳入地方税务局征管范围,征收的所得税缴入地方金库6352万元,并减免1789万元。上述问题,审计署已依照有关规定分别作了处理。凡属违反现行税制的,按国家统一规定予以纠正;属违反规定减免税、缓税以及少征、漏征的税款15.52亿元,限期补征入库;属混淆税收征管范围和入库级次,影响中央税收收入的,限期调整缴入中央金库。
海关系统认真执行国家关税政策,加强关税征收,严厉打击走私和偷税、骗税等违法犯罪行为,严格审核出口退税,加强对加工贸易的税收管理,实施了加工贸易进口料件银行保证金台帐监管制度,堵塞了漏洞,实现了关税收入的较大增长。审计的18个海关,1996年1至10月关税及进口环节税比上年同期增收88.76亿元,增长23%,提前完成了全年税收任务。这次审计查出的主要问题是:有些海关关税征缴不力,违规减免税收,保税货物后续监管不严,违规担保放行等,影响中央税收6.82亿元。如重庆海关违反先征税后放行的原则,以企业资金困难为由,对重庆庆铃汽车股份有限公司进口的汽车散件等货物,在未足额征税的情况下予以放行,造成少征关税4.24亿元。再如,按照国家规定,1995年5月1日之后进口的非生产性房地产所用物资,不再享受减免税的优惠,而拱北海关1996年仍批准7家企业进口的这类物资减免关税及进口环节税1.16亿元。对这些问题,审计署已作了处理,要求有关单位认真纠正,限期追缴应征未征的税款。
中央国库认真履行监管职责,较好地完成了预算资金的收纳、划分和支拨任务。这次审计中央国库18个分库,查出违反国库管理制度金额2.96亿元,主要问题是:有些分库收入级次审核不严,将部分中央收入划为地方收入;有些分库违反规定办理冲退国库库款;有些分库延解积压财政库款。审计署已对这些问题作了处理,要求各国库严格执行办理预算收入的收纳、划分、留解和退库等规定。
(三)对国家计委和其他部委的审计
国家计委在参与中央预算分配和下达投资计划中,认真执行国家的有关规定,确保重点建设项目,取得了较好成绩。但是,也存在一些执行财政制度不够严格、不够规范的问题。
1.将煤代油专用资金转作他用。1995年12月,国家计委用煤代油资金1亿元,作为组建国华能源有限责任公司的注册资本金,将3个项目的投资共7.19亿元转入国华公司作为资本公积金。此外,还将煤代油专用资金借给与煤代油任务无关的项目和单位,1996年底贷款余额为1.03亿元。这些做法,违反了煤代油专用资金管理的规定。根据审计决定,国家计委将尽快把转作他用的煤代油专用资金清理收回。
2.收回的科技三项费用有偿使用本息1.46亿元,未上交中央财政和返还有关部门和地方。截至1996年底,国家计委收回科技三项费用本金、利息及收益共1.6亿元,按国家规定,除一部分留国家计委安排外,其余应分别上交中央财政和返还给部门和地方继续用于科技项目,实际只上交和返还1454万元,仅占9.1%。未上交、未返还的资金中,有6522万元用于组建推广科技成果的公司,另有6087万元存入中国信息信托投资公司等非银行金融机构。国家计委将对未上交和未返还的资金按规定进行清理。
3.到1996年底,国家计委管理的中国高新轻纺投资公司先后动用财政轻纺出口专项基本建设资金1.53亿元,与北京中兴房地产开发公司共同投资建设4万多平方米的综合楼,其中部分作为中国高新轻纺投资公司的办公用房。这种做法,违反了财政专项资金专款专用的原则,国家计委应按正常资金渠道解决所属单位办公用房问题。
对审计查出的上述问题,国家计委领导同志非常重视,已责成有关部门进行清理纠正。
这次审计查出国务院其他部委的主要问题是:挪用预算资金39.32亿元,用于建职工住宅和其他非生产性建设项目;应缴未缴预算收入23.83亿元;挪用集中的企业利润4176万元,用于弥补机关经费,为职工办理保险等。一些部委违反规定将财政性资金转作有息存款,有的将获得的利息转到预算外,有的因存入资信度不高的金融机构而造成损失。如电力部将4.55亿元职工养老保险基金分别存入13家商业银行和非银行金融机构,其中有3510万元存款本息无法按期收回。邮电部将1.34亿元职工养老保险基金存入北京京华信托投资公司等金融机构,其中4400万元本息无法按期收回。审计署已对这些问题作出处理,要求有关单位追回被挪用的资金,补缴应上缴中央财政的预算收入。
(四)对其他财政收支的审计
1.审计农业专项资金和国有土地使用权出让金。为了贯彻中央关于加强农业的基础地位,促进农业持续稳定发展的方针,1996年审计署组织对9个省、自治区和4个市第二期农业综合开发资金、18个省、自治区、直辖市331个粮棉大县近两年专项贷款进行了审计,查出违反财经法规金额8.9亿元,对挤占挪用农业专项资金等问题进行了纠正。我们还对261个市县近两年国有土地使用权出让金征收、管理和使用情况进行了审计。查出的主要问题是:土地管理部门减免、少征出让金298亿元,占应征数的近三分之一;已征收的资金虽然大部分使用是正当的,但未按规定上交财政纳入预算。同时,还发现各地普遍存在越权批地、征而未用的现象。审计署将审计北京市土地出让金的情况上报国务院后,李鹏总理批示财政部进行调查。财政部的调查结果报告中央后,江泽民总书记作了重要批示:“土地是国家所有,所有批租所得,按理应上缴各级财政管理。今后要严格管理。我还建议把全国情况认真摸一点底,以便做到心中有数。”根据中央领导批示,审计署、财政部、监察部、国家土地管理局等部门联合发出通知,要求各地对近三年的土地出让金征收和管理情况进行检查。今年5月,中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,要求严格控制征用耕地出让土地使用权,国有土地使用权出让等有关土地收益应全部纳入财政预算管理。
2.清理检查地方财政部门预算外资金。1996年5月至10月,审计署与中国人民银行、监察部组织对各级地方财政部门预算外资金进行了清查。清查结果统计,截至1995年底,地方财政部门预算外资金共556亿元,比地方财政决算报表数171亿元多385亿元;地方财政部门周转金本金总额1135亿元,占地方当年预算内可用财力的23.6%,比财政部规定的15%高出8.6个百分点。审计还查出,一些地方财政部门将98亿元预算资金转到预算外,将27亿元预算收入转作财政周转金。清查中,对一些严重违反财政制度的问题进行了纠正。
3.审计企业职工养老保险基金和失业保险基金。1996年,审计署组织对30个省、自治区、直辖市和11个部门1995年度企业职工养老保险基金、失业保险基金进行了审计,查出违反财经法规金额92.2亿元,其中被挤占挪用59.7亿元,大多用于固定资产投资、委托金融机构贷款或自行放款、投资入股和经商办企业,有的已难以收回。针对劳动、社会保障部门在统筹管理方面存在的问题,审计署提出了加强两项基金管理的意见和建议,有关部门制定了改进措施。
三、加强中央预算管理的几点意见
1997年是我国历史发展上十分重要的一年。我国政府已恢复对香港行使主权,党的十五大即将召开。在这样的形势下,组织和执行好今年八届全国人大五次会议批准的1997年中央预算,具有非常重要的意义。为了组织执行好今年的中央预算,针对去年中央预算执行中存在的主要问题,提出加强中央预算管理的几点意见。
(一)加大税收征管力度,堵塞税收流失漏洞。要加强税收法制教育,特别是要教育各级领导干部自觉维护税收法制的统一。大力加强税收征管,切实依法治税,严禁越权减免税收。纠正一些税务部门在完成当年税收任务后,对应征税收不征或缓征的错误做法。严格划清中央和地方税收征管范围及入库级次,防止将中央收入缴入地方金库。严厉打击偷税、逃税、走私等违法犯罪行为。加强税收稽核,开展税收执法检查,对违反税收法规的,要坚决纠正,严肃处理。各级审计机关要将税收执法情况列入审计的重要内容,加强对税收征管的审计监督。同时,还要加强对各类财政专项资金、各项预算外资金,如国有土地使用权出让金、企业职工养老保险基金和失业保险基金的使用和管理的审计监督。
(二)逐步规范中央财政对地方的专项拨款。1996年,中央财政安排的地方专项拨款总额已达488.8亿元,占当年中央总支出的10.05%。除价格补贴支出231.5亿元以外,还有以工代赈资金、抚恤和社会福利救济、农林水利和文教科学事业费补贴等。这些资金中,有些在目前确实是必要的,但也有不少属于地方性开支,不应列入中央财政补助的范围。要按照分税制财政体制改革的方向,根据事权和财权相统一的原则,对目前中央财政对地方的专项拨款支出过多的问题进行清理规范。凡应由地方财政负担的支出,中央财政原则上不予承担;对新旧体制转换过程中相对固定的专项拨款项目,纳入对地方的体制补助基数;为扶持地方经济发展必须的专项拨款支出,逐步实行规范化的转移支付制度。
(三)严格管理中央基本建设预算内专项投资计划。这次审计发现,1996年国家计委管理的中央基本建设预算内专项投资的部分项目,虽已确定了投资方向和范围,但年初未下达计划,有些项目计划下达太晚,当年无法落实,资金不能及时发挥作用。今后,要严格按照预算法的要求,提高计划的科学性,并及时安排投资,待安排资金比例不宜过高。
(四)完善掌握中央财政资金分配权的部门对本部门、本系统预算安排的审批制度。本着预算分配和资金使用相分离的原则,财政部、国家计委等部门今后在安排财政预算和投资计划时,对本部门、本系统的安排情况,应单独向国务院报告;执行中需要追加资金,要报国务院审批,以利于管理和监督。
(五)规范预算单位银行开户。这次审计发现,一些部委帐户开设很不规范,有的未经批准自行开户,有的不在指定银行开户,有的一项资金多头开户。一些单位通过多头开户划预算内资金为预算外,有的单位将财政性资金存入资信度不高的非银行金融机构造成损失,有的甚至出租银行帐户,收取管理费。产生这些问题,主要是由于一些预算单位和银行为了获取自身利益,违反现行帐户管理的规定。同时,也与主管部门管理、监督不力有关。国务院对预算单位银行开户问题非常重视,已开会作了研究,决定立即进行清理整顿。委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
开展中央预算执行情况审计监督,是改进财政管理,加强宏观调控,建立社会主义市场经济监督机制的一项重要措施。我们将继续认真做好中央预算执行审计工作,加强对财政资金的使用及其效果的审计监督。我们一定要在以江泽民同志为核心的党中央领导下,再接再厉,开拓前进,为维护经济秩序,保障国民经济持续、快速、健康发展而努力奋斗!
(《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1997年第四号)
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