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摘要:
现阶段经济改革的基本任务,是在过去14年改革开放的基础上,加快体制转轨的步伐,争取早日建立起较为完整的社会主义市场经济新体制。尽管存在许多困难和障碍,但加快改革的基本条件是成熟的。转轨过程拖得越长越不利,这一点正为无数事实所证明。
一、改革进入攻坚阶段
经过14年的改革开放,我国经济体制从计划经济向市场经济的转轨,已经取得很大成就。在商品的生产和流通领域,市场机制已经开始发挥基础性调节作用,除石油、煤炭等少数生产资料还存在着“双轨制”有待解决之外,商品市场已经大体形成。在投资和融资、就业和福利、土地使用权转让等生产要素的配置领域,虽然不同程度地引进了一些市场调节因素,形成了某种“双轨制”或“多轨制”局面,但是行政性协调仍然占据主导地位。与此同时,经济体制转轨的进展在许多方面也是不平衡的。在微观放开搞活的情况下,宏观调控体系的改革明显滞后。在计划管理发生了巨大变化之后,财税和金融改革却进展缓慢。国有企业与非国有企业相比,在经营机制转换方面,形成了巨大反差。城市经济与农村经济相比,传统体制仍然覆盖着较大范围。中西部地区的市场发育程度,一般来说都大大落后于沿海地区。国内经济的体制变...
现阶段经济改革的基本任务,是在过去14年改革开放的基础上,加快体制转轨的步伐,争取早日建立起较为完整的社会主义市场经济新体制。尽管存在许多困难和障碍,但加快改革的基本条件是成熟的。转轨过程拖得越长越不利,这一点正为无数事实所证明。
一、改革进入攻坚阶段
经过14年的改革开放,我国经济体制从计划经济向市场经济的转轨,已经取得很大成就。在商品的生产和流通领域,市场机制已经开始发挥基础性调节作用,除石油、煤炭等少数生产资料还存在着“双轨制”有待解决之外,商品市场已经大体形成。在投资和融资、就业和福利、土地使用权转让等生产要素的配置领域,虽然不同程度地引进了一些市场调节因素,形成了某种“双轨制”或“多轨制”局面,但是行政性协调仍然占据主导地位。与此同时,经济体制转轨的进展在许多方面也是不平衡的。在微观放开搞活的情况下,宏观调控体系的改革明显滞后。在计划管理发生了巨大变化之后,财税和金融改革却进展缓慢。国有企业与非国有企业相比,在经营机制转换方面,形成了巨大反差。城市经济与农村经济相比,传统体制仍然覆盖着较大范围。中西部地区的市场发育程度,一般来说都大大落后于沿海地区。国内经济的体制变革,总体上很不适应涉外经济的体制改革。
在新旧体制并存、胶着的状态下,发生了大量的漏洞、摩擦和冲突。国有企业产权关系不清,经营目标扭曲,追求利益的动机与承担风险的意识和能力很不对称。各级政府部门的职能混杂,角色错位,盲目投资冲动强烈。部分生产资料和资金、外汇、土地等生产要素的价格“双轨制”,造成了市场信号和市场秩序的严重混乱。旧的计划手段继续在国有经济的一定范围内发挥资源配置的作用,以及财政、银行在调控目标和手段上缺乏有效协调和配合,助长了投资和信贷的盲目扩张。这导致产业结构调整升级遇到重重困难,总量失衡成为经常性的威胁,国有资产大量流失,收入分配不公和各种腐败现象进一步发展蔓延,不仅影响着经济发展,而且关系到社会稳定。靠政策和行政命令等手段可以缓解这些问题于一时,但要从根本上解决,只能靠加快改革,尽早建立起新经济体制。
建立社会主义市场经济新体制,其核心是要让市场机制在资源配置中起基础性的调节作用。以此来衡量经济体制和运行机制的现状,我们必须抓紧解决以下问题:
——在继续巩固和发展商品市场的同时,建立起规范统一的生产要素市场,资金、土地、劳动力和技术都基本上要通过供求关系而不是按照行政性指令来分配,其价格要基本能够反映资源的稀缺程度;
——一切企业都能面向市场,在市场信号的引导下,平等竞争,自主经营,自负盈亏,在这个方面,非国有企业还需要进一步完善其机制,但更重要的是国有企业必须建立起能够与市场经济相结合的运行机制;
——国民收入的初次分配必须完全由市场来调节,再分配则要通过平等规范的税收和财政支出来调节,在这个领域,必须建立起以简单统一的流转税为主、公平合理的所得税以及资源税为辅的新税收体制;
——建立统一的、预交积累为主的、职工和就业单位共同负担的社会保障体系,把社会保险金的缴交和使用直接挂钩,从而使社会保障机制和对个人的激励机制相结合;
——以货币政策和财政政策为主要手段,建立起以间接调控为主的短期宏观经济管理体制。
过去的改革还没有从根本上触及到上述问题,这是因为过去的改革是以扫清外围为主要使命的。现阶段的改革则必须解决这些问题,不解决这些问题,新体制就难以确立起来并有效运转。仔细分析这些问题,不难发现,它们主要集中在国有经济部门或“公共部门”,因此,所谓改革攻坚,就是要从根本上转变国有经济部门的体制和运行机制。更具体一点来说,今后改革的主要任务是,以转变国有企业机制和开放要素市场为中心,重点进行产权制度、财税体制、金融体制、社会保障体制和政府机构的配套改革。
二、新阶段需要改革的指导方针有新突破
党的十四大第一次公开明确了我国经济改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制,这是一个根本性的理论突破。我们现在面临的任务,是在社会主义市场经济理论的指导下,把改革的目标模式和基本道路具体化,使之在实践中得以彻底贯彻和执行。根据目前经济改革所遇到的困难和所发生的问题来分析,我们迫切需要在以下问题上统一认识:
(1)必须积极探索市场经济条件下公有制的多种有效实现形式。大多数国有企业活力不够,在经营活动中陷入越来越被动的困境之中,恰恰是因为它们的组织制度和运行机制不能适应市场经济的要求。如果我们在继续固守原有模式的前提下通过放权让利来解决问题,那么就不会找到出路。国内外的大量经验证明,在一般竞争性行业,完全国有国营必然导致企业脱离市场实际,必然导致低效率。即使在基础设施领域,也不一定都要搞国有国营,而应当尽可能地引入市场竞争,分别情况,采取国有民营、国家控股、法人交叉持股等多种形式。总之,产权的社会化不等于国有化,公有制和市场经济机制相结合,不是以一种形式相结合,而应当以多种形式相结合;社会主义基本经济制度和市场经济相结合,不是两个各自独立的板块的拼凑,而应当是一种内在的有机统一体,即公有制和共同富裕是通过市场经济而不是绕过市场经济来实现,这才是社会主义市场经济的本质含义。
(2)在不减少国有资产价值总量的前提下,应当大力调整国有资产实物形态的分布结构。要发挥好国有经济的主导作用,必须保证国有存量资产能够灵活流动,能够经常集中分布在那些对国民经济发展和稳定具有决定性影响的领域,能够真正处于带头和先导地位,能够承担起非国有经济所难以承担的责任。但是,目前我们的国有资产大量分布在一般性的工商产业领域,甚至分布在从小商店、小旅馆到纺织厂、玩具厂以及其他普通制造业的所有领域,这是不正常的。与此同时,银行资本金严重不足,铁路、港口和机场建设资金短缺,汽车、石化、集成电路等支柱产业和尖端产业也迫切需要增加投入。在这种情况下,我们不得不向外商投资开放许多重要领域,而日本、韩国在经济起飞时期和起飞之后的一段时期内,在这些重要产业领域都是严格禁止外国直接投资的。当然,我们的国情和现在所处的国际环境与他们当时不同,我们可以继续鼓励外商直接投资。但是,如果能够通过拍卖一部分一般工商业领域的国有资产或出让一部分股权来换回等值的货币资金,将其再投入到更需要更适合国有的部门,我国的经济必然会出现新的面貌。这样做,不仅不会减少国有资产的总价值量,而且还可以有效地防止目前正在大量发生的国有资产向少数人流失现象。在已经进行股份制试验的企业,由于国有股不能上市流通,国有资产的权益严重受损,而且这也成为助长股票市场价格畸形膨胀、大起大落的一个重要原因。
(3)国有企业改革,必须充分考虑盘活国有资产存量、补偿老职工社会保险费积累和减轻企业对银行巨额负债等三个重要因素,以及它们之间的相互关系。经过10多年的发展和建设,国有企业形成3万多亿元的固定资产和流动资产总量。但是,由于长期实行低工资高福利的分配政策和社会保障方面的现收现付制,社会没有建立必要的社会保险费积累,就是说,本来该作为职工社会保障储备的那部分资金,并没有作为基金积累起来,而是投资,成为国有资金的一部分。随着老职工越来越多,企业和国家的负担越来越重,而且也成为建立与非国有企业统一的社会保障体系的严重障碍。在理顺产权关系,转变企业机制的过程中,必须考虑要拿出一部分国有资产存量来偿还这方面的欠帐,即为老职工建立一定的社会保险费积累基金,这不是要给每个人分一块国有资产,而是转移给社会保险机构管理,把国家目前笼统包揽下来的负担,采取规范的清晰的形式分离出来。此外,国有企业对银行、公众和国外的总负债也有2万多亿元。负债经营本身并没有什么不正常,但是目前国有企业的负债有相当高比例已成呆帐、坏帐,是银行的“不良资产”,它难以按正常办法偿还。这种债务,对工商企业对银行都是沉重负担,不能不采取积极态度予以清理解决。一部分属于决策失误造成的,应当冲减,还有一部分可以通过有偿出让资产来偿还,还有一部分则可以考虑把债务转变为股份,债权人成为股权持有者。通过上述办法,我们就可以打开上述三个因素之间形成的相互牵制的死结。
(4)国有大中型企业必须抓紧进行法人化(公司化)改造。只有通过法人化改造,才能真正实行政企分离、理顺产权关系,转变企业经营机制。所谓法人化改造,就是分期分批地转变为有限责任公司和股份有限公司,国有资产的分布结构调整可在法人化过程中和法人化之后的一段时期内逐步进行。现在需要研究的一个关键问题是,具体让谁来代表国有股产权,如何保证国有资产保值增值而又避免对经营管理的干预。一种意见认为,要按政府层次设立国有资产经营公司,通过竞价拍卖,以控股、参股等形式确立对企业的产权关系。反对意见认为,这样做,无法保证这些国有资产经营公司,不变成政府专业部门翻牌,即使打乱机构,重新组合,现有干部也难于掌握有关公司财务等专业知识,不具备股权代表的基本素质,行为方式很可能与过去没有多少区别。有鉴于此,许多专家建议,与其让变相的行政机构当股东代表,不如让企业充当国有股的股权代表,可以有两种办法,一是把大的企业总公司,改组改造为控股公司,只作资本经营,不作具体的生产和商业经营;二是把现有企业净资产的一定比例划出来,让企业之间相互换股,形成企业交叉持股的格局,这部分资产的最终所有权仍然归国家。除此之外,正如前面曾经分析过的,在企业产权制度改革过程中,还可以把一部分股份作为老职工社会保险费积累转交给社会保险基金会,把银行对企业的一部分债权转变为股权,这样做,可以一举两得,既解决了老帐问题,又形成了新型的公有制法人持股机构。无论公有制持股机构怎样形成,都必须打破行业部门的限制,而且要尽可能地形成对企业的交叉持股,这样才能保证所有权和控制(经营)权的相对分离,避免重走行政性公司或集团的老路。
(5)鼓励私人投资和实施收入分配调节都迫切需要加强。我们是在社会主义初级阶段发展经济,针对这种基本国情,必须在坚持公有制为主体的同时,大力发展各种非公有的经济成份。现在非公有经济在国民生产总值中的比例还不到10%,正像中央领导同志所说的那样,发展到20%,30%也不可怕。但是实际上各级政府部门和私人业主,现在都还有许多的顾虑,造成了很不利的影响。现在相当一部分人通过各种途径已经很富了,少数人甚至成了亿元户。正确的对策应当是一方面,合理征收累进所得税,还可以开征资产税、馈赠税、遗产税,同时严厉查处罚没那些非法收入;另一方面要树立财产的安全感,鼓励他们从事积累和投资,特别是从事实业投资,这样于国于民都有好处。可是现实好象恰恰相反。一方面税收调节作用极小,因为现有个人所得税,覆盖面很小,非劳动非经营收入往往不在税基之内,征管工作也漏洞极多。另一方面,私人实业投资却处处受到限制,要扩大规模很难,与此同时,个人炒股票,搞金融投资,甚至到海外投资却没有什么限制,当然更允许各种畸形的过度消费,对私人向海外转移资产也没有什么有效限制。我国正在准备给外商以关贸总协定所要求的“国民待遇”,国内私人投资者自然更应亨受“国民待遇”。
(6)实行“分税制”,建立符合市场经济运行规律的新型财政体制,再也不能拖延下去了。现行的财税体系很不合理,特别是中央地方的财政包干体制,尽管也发挥了一定的积极作用,但是从本质上说是不符合统一市场的要求,不符合市场经济条件下政府职能和中央地方应有关系的要求,因此带来了越来越严重的消极影响。对此,中外经济学家都有非常一致的看法。现在应当坚决下决心改革财税体制,其中最根本性的是,要在明确划分中央地方事权的基础上,推行规范的“分税制”。为减少转轨困难,可以在原则上维持各省市目前的支出水平,就是说,在新分出来的地方税收入不足以达到原有支出规模时,一律由中央财政以补贴的形式弥补。这样做,关键不在于中央要多拿钱,而是要理顺机制。在这个问题上,如果我们继续犹豫不决,拖延下去,不仅经济上会受到损害,政治上也迟早会出问题。
(7)迅速实现政策性金融和商业性金融的分离,明确界定中央银行和专业银行的职责,建立以间接手段为主的宏观金融调控体系。在这个问题上,原则方向几乎已经没有什么争议,分歧在于时机是否成熟,疑虑在于现在实施这样的改革后,宏观调控还能不能管住管好。绝大多数经济学家的回答是肯定的。目前金融秩序混乱,货币供应量失控,恰恰是金融改革滞后造成的。许多时候,中央银行不像中央银行,专业银行不像商业银行,直接金融已占很大比例,资金的市场价格明显超过国家确定的银行利率。在这种形势下,矛盾越积越多,问题也越来越大。对信贷的行政性规模控制并没有抑制住货币供应量的膨胀趋势,相反在很大程度上助长了这种趋势。事实清楚地表明,如果我们不采取新的调控办法,这种失控局面是无法扭转的。当然,为求谨慎稳妥,在建立对货币供应量实施调控的新机制的初期,还可以继续保留信贷规模控制,这样做,可以说毫无风险,心存疑虑、游移观望只会失去恢复控制能力的机会。
(8)以强化企业投资主体地位为中心,加快投资体制改革。现在的投资盲目膨胀,在极大程度上是由于国有部门的投资活动中还存在着大量的政府行为,即在那些本来应当由企业承当投资主体的盈利性行为,各级政府部门却在筹资、投资或任意干预。尽管国有企业面临着转换机制的紧迫问题,但是,许多项目如果是由现有的企业来干,也不会发生如此严重的盲目性。因此现在迫切需要明确划分政府的投资领域范围,对于竞争性行业以及那些达到较高盈利水平的基础工业、基础设施行业,要鼓励企业承当投资主体,通过市场办法筹措资金。在这些领域,原则上不允许各级政府部门提出立项,不允许由政府出面为其筹措资金。现有的这类在建项目,应尽快改组为企业和企业项目。还要明确划分政府财政和政策性投资体系的责任范围。财政只负责那些非盈利的公共项目的投资支出,政策性投融资则负责那些盈利率低,回收期长,或投资额大的基础产业和支柱产业项目。政策性投融资体系参与投资和融资的项目,都要先成立规范的股份有限公司或有限责任公司,以此来真正落实投资的业主责任制。政策性投融资机构的业务范围要严格划定,他们不能从事业务范围以外的商业性融资。
三、新阶段要求改革的方法也要有新创造
现阶段的改革,在内容上与过去14年的改革既有连续性,又有实质性不同,因此在改革的方式方法方面也应当既要有所继承,又要有所调整,有所创新。
首先,过去的改革得益于渐进,今后的改革也必须分阶段、有步骤,但是,总体上要加快转轨速度。在过去十多年里,我们主要是建立产品和服务的市场,现在则主要是建立生产要素市场。值得注意的是,由于我们采用的是局部推进开放要素市场的方式,过去在要素市场方面已经采取不规范的做法开了许多口子,现在如果由于人为的原因把市场的形成过程拖得过长,特别是在土地、资金、外汇等领域,那将会产生的收入流失和分配不公以及腐败等等问题,比之过去开放商品市场时出现的问题可能要严重得多。有鉴于此,应当采取的基本方针是,坚持改革总体上不能搞“休克疗法”,仍然是循序渐进,逐步过渡。但是,这并不排除某些条件基本成熟的改革可以快步走,走大步。近期来看,统一规范土地使用权转让制度、各种福利待遇的暗翻明和货币化、双重汇率的并轨(首先是外贸外汇双重汇率的并轨),统一个人所得税制度、人民银行总行集中货币供应量的调控权,等等,都是可以积极准备、迅速推出的改革措施。
其次,改革措施出台要注意时机和策略,但是,总体上我们不能再搞迂回战略。今后的改革要解决的问题,都是再也绕不开的问题,必须从正面突破。在明确这个根本性的区别的前提下,当然,我们还应当尽可能地利用非国有经济对国有经济的促进作用,涉外经济体制对国内经济体制的促进作用。但是,继续维持国内经济体制相对于涉外经济体制和对外开放格局的落后状态,始终处于被动局面,由此造成损失会越来越严重。有鉴于此,以与国际经济接轨为国内改革来确定改革任务和重点目标,以及改革进度,应当成为我们的基本指导原则之一。
第三,今后的改革还要重视局部先行、试点等办法,但是更要强调总体规划设计,强调经济理论指导和借鉴国外成熟规则的重要性。从现阶段面临的主要任务的特性来看,特别是像理顺国有企业产权关系、财税改革、金融改革等等领域,不从全局上统一计划,统一实施,制定统一的产权规则和其他规则有可能造成的不良后果,会大大超过以前价格改革、计划体制改革分散实施所引发问题的严重程度。对此,必须给予高度重视。在这些问题上,首先要了解其他国家市场经济的通行做法,弄清道理何在,再结合我国的那些特殊因素,制定改革的可行方案,选择时机,统一推出,然后在实践中进一步调整完善。如果说,过去主要是先放开后规范,今后则应是边放开边规范,而且更多时候还要先规范后放开。经济体制的规范,有赖于行政力量,但更主要的是要靠法制。因此,所谓规范化,就是法制化。各项新出台的改革措施,应尽可能地以法令法规的形式推出,这样更有利于把突破和规范相结合。对于已经基本完成改革的体制领域,则应抓紧制定或修改完善有关法律法规,形成更稳定的法律支持体系。
第四,在改革的新阶段上,更应注意处理好与经济发展的关系,在这方面应当而且能够比80年代做得更好。90年代经济建设面临着双重任务,一方面要实现体制转轨,另一方面要使经济发展再上新台阶。这两个方面的关系,处理得好,可以互相促进;处理得不好,则可能双双受损。由于种种原因,我们的各级政府部门和领导干部,往往过分重视短期内的经济增长,而相对轻视改革的必要性和紧迫性。因此,一方面,要特别强调现阶段的经济工作,必须把改革放在首位,另一方面,改革也要充分考虑近期发展所面临的问题,及时为发展注入新的活力。体制转换时期,一个特别难以处理好的问题是,一方面要不断削弱和取消传统的直接控制,另一方面又要始终保持宏观调控的有效性。一旦出现严重的宏观失控,不仅经济发展要停滞,改革也不得不踏步不前,因此,必须明确的一个基本原则是,要尽可能地用经济办法实施宏观调控,在市场机制和间接政策手段可以解决问题的场合,绝不能再用行政命令手段来处理,反之,则要毫不犹豫地采取必要的直接干预措施。当宏观失控局面得以基本控制之后,则必须不失时机地进一步推出改革。此外,还要注意正确处理好合理拉开收入差距与保持社会公平和稳定的关系。应当经常进行的工作是,保护合理差距的存在,同时要扩大个人直接税的调节范围,严格完善征管办法,鼓励群众配合税务部门,检举偷税漏税行为。而对于各种不法收入活动,各种经济犯罪活动,必须依法进行坚决、无情的打击,对此绝不能心慈手软。这对维护改革声誉,保持社会稳定具有非常重要的意义。
(课题总负责人:吴敬琏,课题组集体讨论,执笔人:龚成)
(摘自《改革》1993年第4期。)
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