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摘要:
根据党中央、国务院关于加强宏观经济调控的指示精神,我国的税收制度即将进行重大改革。可以认为,这次税制改革,其意义无论是从它所涉及的范围还是从改革的深刻性上来说,都不亚于第二步利改税和1984年的工商税制改革。这将是我国税收工作的一个重要转折点,将是新中国税制建设上的一个重要里程碑。
一、对现行税制进行重大改革是建立社会主义市场经济体制的客观要求
从十五年前我国开始进行经济体制改革以来,税制改革始终是按照服从于、服务于改革开放的要求进行的,也正是在改革开放的大背景下,在税制改革的推动下,税收组织财政收入和调控经济运行等方面的作用日益得到加强。目前我们将要进行的税制改革,从开始酝酿到现在实施方案的形成,已经有很长一段时间了。简单回顾这一过程,可以看到是社会主义市场经济体制目标模式的确立,是市场经济发展的客观要求,促成了税制改革由轮廓设想到形成实施方案的逐步深化。
1984年的工商税制改革和第二步利改税确定了现行税制的基本框架。在这之后不久,中央召开十二届三中全会作出了《关于经济体制改革的决定》,对经济体制改革进行了全面阐述和总体部署,从那时起我们就开始了进一步完善税制的新的探索...
根据党中央、国务院关于加强宏观经济调控的指示精神,我国的税收制度即将进行重大改革。可以认为,这次税制改革,其意义无论是从它所涉及的范围还是从改革的深刻性上来说,都不亚于第二步利改税和1984年的工商税制改革。这将是我国税收工作的一个重要转折点,将是新中国税制建设上的一个重要里程碑。
一、对现行税制进行重大改革是建立社会主义市场经济体制的客观要求
从十五年前我国开始进行经济体制改革以来,税制改革始终是按照服从于、服务于改革开放的要求进行的,也正是在改革开放的大背景下,在税制改革的推动下,税收组织财政收入和调控经济运行等方面的作用日益得到加强。目前我们将要进行的税制改革,从开始酝酿到现在实施方案的形成,已经有很长一段时间了。简单回顾这一过程,可以看到是社会主义市场经济体制目标模式的确立,是市场经济发展的客观要求,促成了税制改革由轮廓设想到形成实施方案的逐步深化。
1984年的工商税制改革和第二步利改税确定了现行税制的基本框架。在这之后不久,中央召开十二届三中全会作出了《关于经济体制改革的决定》,对经济体制改革进行了全面阐述和总体部署,从那时起我们就开始了进一步完善税制的新的探索。这其中包括分别开征了城乡个体工商户所得税和私营企业所得税,以求平衡各种经济性质企业之间的税收政策待遇和税收负担;还包括开征了个人收入调节税和奖金税,以达到适应分配体制改革,用税收调节个人收入差距悬殊和消费基金膨胀的目的;在流转税改革上,我们加快了扩大增值税实行范围的步伐,实行增值税的产品到1988年差不多就已经达到目前的范围。但是由于当时新旧体制处于胶着对峙状态,市场机制对国民经济的总体运行还难以比较充分地发挥调节作用,在这种情况下,企业之间公平竞争缺乏市场的环境,用税收政策的调整来达到公平税负促进竞争的目的,是不胜艰难的。
1987年党的十三大以后,根据总体改革设想,针对现行税制存在的不足之处,我们在1988年年初制定的近期、中期和长期(即三年近期、五年中期、八年长期)改革设想中,第一次描绘出税制改革的总体设想,这大致就是我们今天改革方案的最初构思,其中包括提出了改变流转税产、增、营三税并立、三分天下的局面,形成全面实行增值税、建立增值税、产品税双层次调节、对商品流通和非商品经营实行营业税这样的设想,也包括国有企业税利分流、逐步统一企业所得税的内容。但是税制改革的进程要取决于经济体制改革的总体进程。1988年以后的几年,企业改革、财政体制以及价格改革等方面仍然难以适应税制改革可能带来的利益分配格局的变化,因此,税制改革并没有取得实质性的进展。一方面是增值税改革在进行艰难的价税分流探索、所得税改革开始了旷日持久的税利分流小范围的试点,另一方面我们还要保卫流转税不被承包或变相承包。
1992年春天邓小平同志南巡重要谈话发表后,全国出现了进一步解放思想、加快改革步伐的新局面,税收工作适应改革开放新形势,确立了促进和保证改革开放顺利进行的指导思想。在去年7月召开的全国税务工作会议上,我们以改革为主题,提出了近期税制改革的基本思路,统一了思想,明确了方向,对于加快税制改革起到了有力的推动作用。会议形成的税制改革思路也得到了有关部门和社会各界的普遍赞同。
党的十四大明确提出,我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,随着市场经济的发展和各项改革的深化,加快税制改革的必要性和紧迫性日益为人们所认识。为指导税制改革和税收工作的实践,我们通过学习领会党的十四大精神,在去年12月全国财政工作会议期间省市区税务局长会上,提出了对社会主义市场经济条件下税收地位和作用的认识和理解,明确了在市场经济条件下,财政收入将更多地依靠税收筹集,税收调节经济的范围也将扩大到全部生产要素,税收制度将成为保证市场秩序不可缺少的法律规范。因此发展社会主义市场经济,税收的地位和作用只能加强,不能削弱。这次会议之后我们进一步加快了税制改革步伐,加大了改革的力度。今年4月,中央财经领导小组听取了国家税务总局关于税收工作和税制改革的汇报,原则同意了税制改革的基本设想,今年8月由国务院领导同志亲自主持的北戴河会议形成了税制改革的实施方案,这个方案经过中央政治局常委会和国务院常务会议讨论已获原则同意,税制改革进入了实际准备阶段。
概括起来讲,我们即将实施的税制改革,其必要性和紧迫性是基于以下五点理由:
1.我国正在建立市场经济体制,建立、发展、完善社会主义市场经济,就必须建立一套符合市场经济客观要求的新税制。市场经济要求我们统一税法、公平税负、简化税制、合理分权,理顺分配关系、规范分配格局。对照这一要求,税制必须改革,所以说税制改革是建立和完善市场经济的需要。
2.建立社会主义市场经济不能没有宏观调控。在当前加强宏观调控是一个非常紧迫的问题,只有做到这一点才能使我们的经济走上健康发展的轨道。经济生活中已经产生的矛盾主要是新旧体制转换过程中的产物。因此,要从根本上解决这些矛盾,只有靠深化改革。同时我们还必须着眼于从长远意义上有效解决经济发展过程中可能产生或可能加剧的一些矛盾。因此建立一套新的、完善健全的税制对于解决当前的问题和从长远来说都是十分必要的。
3.税制改革是当前整个经济改革中的重要一环。包括以分税制为主要内容的财政体制改革,以及金融体制、外贸体制、国有资产管理体制的改革,与税制改革都是互为条件、互相依存、互相促进的,也就是说税制改革是深化经济体制改革诸环节中不可缺少的、重要的一环。
4.现在的分配关系,包括国家与企业的分配关系、中央与地方的分配关系,既不合理、也不规范,这样的分配机制必然带来人们工作上、认识上的许多问题。所以说,目前机制不健全、操作不规范的状况继续存在下去对于发展经济、调动各方面积极性是十分不利的。税收从本质上讲是处理分配关系的,所以建立一个科学合理的税制是非常重要,并且十分紧迫的。
5.市场经济是开放的经济,我国经济是国际经济的有机组成部分。因此国家对经济的管理要有规范,包括税收也应有规范,而且要与国际惯例衔接。这在今天也是十分迫切的。改革初期我们形成了现行的一些税收条例,对于外商投资企业所适用的一些税收条例是当时历史条件的产物,而今天来看有一些是继续适用的,有一些是需要改进的,要有一些新的条例来代替它。而且要与国际上绝大多数国家一样,按照公平税负的原则和操作上的方便,对内对外两套税制并存的情况要尽快完成并轨。
加速建立社会主义市场经济体制为税制改革提供了一个很好的机遇,税制改革将有利于加强和改善宏观调控,有利于法制化建设和社会主义市场经济体制的建立,有利于促进改革开放和国民经济持续、健康地发展。我们要努力工作,克服困难,不失时机地将税制改革付诸实施。
二、关于税制改革实施方案的主要内容
(一)税制改革的指导思想和基本原则
税制改革的指导思想和基本原则是按照社会主义市场经济对税收制度的总的要求,并针对现行税制的某些不完善之处而提出的。
现行税制是1984年二步利改税及工商税制全面改革之后经过不断完善而逐步建立起来的。总的来看,这个税收制度与经济体制改革和经济发展的总体进程是基本适应的,税收的财政职能和宏观调控职能都得到增强。但是现行税制与发展社会主义市场经济的需要尚有一定差距,存在一些弊端。概括起来主要表现为:一是税负不公平,不利于企业在市场中进行平等竞争;二是税收在正确处理中央与地方以及国家、企业、个人的分配关系方面难以发挥有效的调节作用;三是税收调控的范围和程度不能适应生产要素全面进入市场的要求;四是地方税收入规模过小,中央与地方的税收管理权限划分不够合理,不利于中央与地方彻底实行分税制;此外总体税制在一定程度上也偏于繁琐。
针对这些问题,我们提出了税制改革的指导思想,即统一税法、公平税负、简化税制、合理分权,理顺分配关系、规范分配方式、保障财政收入,建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。
税制改革必须遵循的原则是:
——税制改革要有利于加强中央的宏观调控能力。要调整税制结构,合理划分税种和确定税率,实行分税制,理顺中央与地方的分配关系;通过税制改革,逐步提高税收收入占国民生产总值的比重,提高中央财政收入占整个财政收入的比重。
——税制改革要有利于发挥税收调节个人收入相差悬殊和地区间经济发展差距过大的作用,促进协调发展,实现共同富裕。
——体现公平税负,促进平等竞争。公平税负是市场经济对税收制度的一个基本要求,要逐步解决目前按不同所有制、不同地区设置税种税率的问题,通过统一企业所得税和完善流转税,使各类企业之间税负大致公平,为企业在市场中实现平等竞争创造条件。
——体现国家产业政策,促进经济结构的有效调整,促进国民经济整体效益的提高和持续发展。
——简化、规范税制。要取消与形势发展不相适应的税种,合并那些重复设置的税种,开征一些确有必要开征的税种,实现税制的简化和高效;税收在处理分配关系的问题上,要重视参照国际惯例,尽量采取较为规范的方式,保护税制的完整,以利于维护税法的统一性和严肃性。
(二)税制改革的基本内容,包括四个部分。
第一,个人所得税的改革。
——把现行的个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税合并,建立统一的个人所得税。
——改革后个人所得税的费用扣除额为800元/月,对外籍人员采用加计扣除额的办法。
——在保证个人所得税制相对稳定的前提下,若因物价水平、职工收入水平及汇率等发生较大变化,需要对费用扣除额适时进行调整,由国务院提请全国人大审议公布。外籍人员的加计扣除额由全国人大授权国务院调整公布。
——个人所得税采用超额累进税率,最低一级税率为5%,最高一级税率为45%。
第二,企业所得税的改革。
——第一步1994年起统一内资企业所得税,下一步再统一内外资企业所得税。这样做主要是考虑可以争取时间早日出台。因为对外商投资企业的税收优惠如何处理,是对外开放的一项重要政策,需要时间慎重研究。
——内资企业所得税实行33%的比例税率。考虑到部分企业盈利水平低的实际情况,再增设两档优惠税率。
——必须用税法规范企业所得税前的列支项目和标准,稳定税基,硬化所得税。
——统一后的企业所得税,是处理国家与企业分配关系的法律依据,统一的内资企业所得税出台后,不再执行目前承包企业所得税的做法。
第三,流转税的改革。
改革以后的流转税由增值税、消费税和营业税组成,统一适用于内外资企业,取消对外资企业征收的工商统一税。对商品的生产、批发、零售和进口普遍征收增值税,并选择部分消费品交叉征收消费税,对不实行增值税的劳务交易和第三产业征收营业税。
第四,其它税种的改革。
——开征土地增值税,设四档超额累进税率。
——开征证券交易税。
——开征遗产和赠与税。
——改革城市维护建设税,计税依据是企业的销售收入,税率为0.5%至1%。
——其他还有一些零星税种也要进行调整,或并或撤,同时适当调整税率(税额),下放权限。
(三)关于增值税的改革。
流转税的改革,主要是优化税制结构。全面推行增值税是流转税制改革的重点,增值税具有明显的促进优化产业组织结构的功能,因而在国际上受到广泛推崇。我国引进增值税十余年一直局限于对部分工业产品征收,并且税率设置沿用了产品税的观念,档次分得太多。实践证明,我们只是引进了增值税的计税办法,而对其全面征税、税率简化的内在要求没有给予足够重视,加之价格体系不合理等障碍,使得增值税在执行中出现了计税复杂、扣税失真等问题。有鉴于此,我们认为,必须按国际通行的做法确立增值税的规范化原则。增值税改革的主要内容是:
——增值税的征收范围是商品的生产、批发、零售和进口。
——税率采取一档基本税率加一档低税率的模式。考虑到目前企业负担已经不轻,总体税负基本保持不增不减。
——增值税实行价外计征(以不包含增值税税额的商品价格为税基)的办法;实行根据发货票注明税金进行税款抵扣的制度。商品零售环节的发货票不单独注明税金,因为商品零售继续实行价内税,税金已包含在价格之内。
——根据国际上的通行做法和我国试行增值税的实践经验,对会计核算不健全的小型户实行按销售收入的一定比例全额征收的简便办法,征收率拟定为5%。
——增值税实行专业化的征管、稽核制度。包括:进行专门的税务登记、使用专用发票、建立电子计算机征管系统、推行收银机等。
——普遍实行增值税后,有一部分产品税收负担下降幅度较大,为了保证财政收入,同时根据国家对某些产品进行特殊调节的需要,选择了烟、酒、汽油、柴油等产品再征收一道消费税。今后根据国家宏观经济政策的需要和消费结构的变化,消费税的征收范围可以进行调整。
——原来征收营业税的行业,除商品批发、零售改为实行增值税外,其它继续实行营业税。主要有:交通运输、金融保险、邮电通讯、建筑安装、文化娱乐业及各种服务业等。营业税的税率拟做适当调整。
以上是这次税制改革的主要内容。
(四)税收征管制度的改革。
上述改革实施后,适应社会主义市场经济体制要求的税制体系将初步形成。与此同时必须推进税收征管制度的改革,彻底改革目前征管制度不严密、征管手段落后的局面,从根本上提高税收征管水平,建立科学、严密的税收征管体系,以保证税法的贯彻实施,建立正常的税收秩序。
——普遍建立纳税申报制度。必须明确,纳税人进行纳税申报是纳税义务的首要环节。建立纳税申报制度有利于形成纳税人自我约束的机制,促进公民增强纳税意识,也是税务机关实施有效征管的一项基础工程。纳税申报制度建立以后,对不按期申报的,要进行经济处罚,不据实申报的,均视为偷税行为,依法严惩。
——积极推行税务代理制度。应当按照国际通行做法,实行会计师事务所、律师事务所、税务咨询机构等社会中介机构代理办税的制度,使其成为税收征管体系中一个不可缺少的、重要的环节,形成纳税人、代理办税机构、税务机关三方相互制约的机制。
——加速推进税收征管计算机化的进程。国际经验证明,在税收征管中采用电子计算机等先进技术手段,是建立严密、有效的税收监控网络的必由之路,也有利于降低税收成本。鉴于我国零星分散的纳税人较多,计算机管理基础较差,可以考虑先从城市、从重点税种征管的计算机化做起,逐步形成全国性的、纵横贯通的税收征管计算机网络。
——建立严格的税务稽核制度。普遍推行纳税申报和税务代理制度以后,税务机关的主要力量将转向日常的、重点的税务稽查,建立申报、代理、稽查三位一体的税收征管格局,同时辅之以对偷逃税行为进行重罚的办法。
(五)为了强化税收,适应社会主义市场经济发展的要求,必须明确地提出和确立税收基本规范。
——纳税人必须依法纳税,税务机关必须依法征税。
——所有的税收都要严格依率计征,任何地方、部门、企业都不能“包税”和变动税率。
——要强调税基不受侵蚀,纳税人的一切销售收入都必须征税。
——税收必须从价计征,要改变目前对某些行业提价收入不征税的政策。
——除税法规定的减免税以外,从中央到地方都不再开减免税的口子,税务部门、财政部门和其它部门也不能减免税。因特殊原因确有不可克服的困难,由财政统筹考虑,如应予解决的,走财政支出,桥归桥,路归路。
三、努力工作务求明年新税制顺利实施
税制改革即将迈出具有历史性意义的一步,为了保证税制改革顺利实施,我们必须做好以下几方面的工作。
首先,要进一步统一思想,使全体税务干部对于税制改革的必要性求得共识,齐心协力,充分做好各项准备工作。全体税务干部特别是各级领导同志必须树立起抓住时机敢于迈出决定性一步的信心和决心。同时也应有足够的思想准备,要看到税制改革具有相当大的难度,加上许多问题还没有被我们认识,或是认识到了,解决问题的办法还不完善,因而在新税制出台后会遇到这样那样的矛盾,但我们决不因为有这些可能出现的问题而贻误了时机,不敢于迈出这决定性的一步。因此我们在工作组织上要统一步骤,同时又要十分细致地、十分周密地,力求把这项改革又快、又好地付诸实施。
其次,税制改革力度和难度都是很大的,对此也必须心中有数。这次改革是对税制的整体改革,是税制的结构性改革,而不是修修补补、个别税种的改革。改革后要形成一个新的结构,建立一套符合中国国情和国际惯例的、体现市场经济要求的,有利于宏观调控、有利于经济发展的税制。正因为这样,税制改革涉及的问题很复杂,这里既有思想认识上的问题,也有一些政策问题,特别是分配上利益得失的问题。要使全国的税务干部和广大纳税人了解和支持改革,更要使各级党政领导支持和了解税制改革。这就是我们工作中的一个难点。这次税制改革对于不同产业、不同产品的税收负担将进行有升有降的调整,绝对保持原有的利益分配格局是不可能的。产品之间、行业之间利益的调整,由于产品分布的原因,又将触动地区间的利益得失问题,所以推行中阻力是会有的。对此,一方面我们要采取一些措施,对既得利益尽可能保住,以避免发生过大的震动,减小改革的阻力,另一方面也必须强调顾全大局。
第三,税制改革从指导思想、改革思路到实施方案,再到制定新税法,制定实施细则,直到操作规程,涉及一系列政策、业务问题,这不仅涉及到税务机关内部,而且涉及到纳税人,工作量也是很大的。做到统一思想、统一政策、统一步调,不仅要做许多宣传解释工作,而且要在新税制范围内给予妥善处理。我们分析矛盾,是为了克服困难,面对困难要有清醒的认识,但决不要没有信心。面对下一步改革中将要遇到的各种矛盾,我们思想上要有所准备,能够事先做的工作要尽量做好。现在所做的是实施方案的细化和具体化的工作,已经完成了一个税法(个人所得税法)和6个条例的起草工作,这6个条例要报送国务院审议,国务院将提请人大通过议案,对外商投资企业从明年统一执行增值税、消费税、营业税,同时废止工商统一税,完成外资企业流转税的并轨。还有各个条例的实施细则、调整税收计会统的口径、制定征管制度的配套改革办法等等。
(《中国税务》1993年第12期)
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