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摘要:
一、开展对重大财政经济问题的研究
(一)对财政经济形势进行分析预测。为了充分发挥国家财政对整个经济运行的宏观调控作用,1993年,财政部与有关部门密切配合,积极开展了财政经济形势的监测与分析工作。一方面针对1993年上半年出现的经济秩序混乱、财政收入增长迟缓等问题,进行了深入调查研究,在此基础上,提出了“解决当前财政困难的应急措施”的报告,其中的主要意见后来写入了中共中央有关文件。另一方面,加强了财政经济形势分析预测工作,对宏观经济运行中的一些重大问题,深入实际,进行研究分析,撰写了数篇财政经济形势的分析预测报告,提出了财政部对国民经济运行中一些重大问题的意见和看法。
(二)关于财税体制改革的研究。1993年,财政部积极进行了财税体制改革的研究和方案设计等工作,重点研究了税制、分税制和国有企业利润分配制度等三项重要改革;完成了中央财经领导小组下达财政部承担的“建立社会主义市场经济财税体制”课题的主报告,并在调查研究、分析当前财政状况和存在问题的前提下,起草了向中央财经领导小组汇报的“关于当前财政形势和财税改革问题”的报告。在此基础上,代国务院草拟了“关于实行分税制财政体制改革的决定”...
一、开展对重大财政经济问题的研究
(一)对财政经济形势进行分析预测。为了充分发挥国家财政对整个经济运行的宏观调控作用,1993年,财政部与有关部门密切配合,积极开展了财政经济形势的监测与分析工作。一方面针对1993年上半年出现的经济秩序混乱、财政收入增长迟缓等问题,进行了深入调查研究,在此基础上,提出了“解决当前财政困难的应急措施”的报告,其中的主要意见后来写入了中共中央有关文件。另一方面,加强了财政经济形势分析预测工作,对宏观经济运行中的一些重大问题,深入实际,进行研究分析,撰写了数篇财政经济形势的分析预测报告,提出了财政部对国民经济运行中一些重大问题的意见和看法。
(二)关于财税体制改革的研究。1993年,财政部积极进行了财税体制改革的研究和方案设计等工作,重点研究了税制、分税制和国有企业利润分配制度等三项重要改革;完成了中央财经领导小组下达财政部承担的“建立社会主义市场经济财税体制”课题的主报告,并在调查研究、分析当前财政状况和存在问题的前提下,起草了向中央财经领导小组汇报的“关于当前财政形势和财税改革问题”的报告。在此基础上,代国务院草拟了“关于实行分税制财政体制改革的决定”。同时,还与国务院政策研究室合作完成了“中国财税改革问题研究”的课题报告,并上报国务院领导审批。
(三)关于国民收入分配问题的系列研究。国民收入分配问题与国家财政有着密切的联系,1993年财政部继续对这一问题进行了深入研究。第一,进行了“重塑社会财富分配格局”课题的研究,并写出研究报告。报告比较准确地描述了改革开放以来我国社会财富分配的基本结构,分析了决定这些基本结构变动的因素,阐述了特定的分配体制下各收入主体的行为及其效应,提出了社会财富分配格局合理化的目标以及实现这些目标的对策措施。第二,开展对国民收入分配情况的动态跟踪研究,撰写了“1993年上半年职工工资和居民收入增长动向”、“1993年城乡居民收入分配与消费情况及对1994年的发展趋势预测”等专题研究报告。第三,开展对国民收入分配格局的国际比较研究,写出了“我国财政规模的国际比较”、“个人收入占GDP比重的国际比较”等专题研究材料,为确立国民收入分配格局合理化的数量标准打下了基础。
(四)关于财政补贴制度改革的研究。财政补贴是国家调节经济活动的重要杠杆,适度运用这一杠杆,对支持生产、稳定物价、保障人民生活安定有其独特的作用。财政部针对现行财政补贴中存在的一些主要问题,经过调查研究,提出了改革的具体设想,如控制对商业粮食企业的亏损补贴和现有的各种农产品价格补贴,改进和完善补贴办法,把减下来的补贴用于建立相应的基金制度;取消绝大部分工业企业的亏损补贴;改革公用事业补贴;把对个人的明补并入工资等。由于财政补贴制度改革涉及到多方面利益分配关系的调整,因此,改革财政补贴制度要积极稳妥、配套进行。
(五)对编制财政五年滚动计划的研究。为了更好地、动态地把握未来五年国家财政收支变动情况,并为研究编制“九五”计划作准备,按照党的十四大精神,在分析“八五”前三年财政收支执行情况和预测未来几年发展趋势的基础上,对“八五”财政计划执行情况作了初步预计,并预测分析了国家财政中期(1993—1997)计划发展前景。
1.“八五”后两年和“九五”前两年财政发展趋势预测分析。从我国今后五年国民经济和各项改革发展趋势来看,有利于财政发展的基本条件是:(1)改革开放和国民经济的进一步发展都为财政发展创造了良好的基础。据经济数学模型预测,90年代我国GNP年均增长将达到10%左右,高于80年代实际平均增长率,这为财政收入的增长扩大了财源。(2)财政体制改革步伐的加快和分配关系的逐步理顺,都将有利于财政收入的合理增长。(3)随着国家宏观调控能力的加强和调控经验的积累,90年代国民经济发展将会比80年代更加稳定和协调,从而因经济运行波动过大给财政收支活动带来的不良影响将可减少或者避免。制约财政发展的主要因素有:(1)国家债务负担越来越重。根据现有债务规模和结构测算,今后几年中,多数年份偿债数额的增长都将超过当年财政经常性收入的增长,这意味着新债将不断增加。(2)经济效益不高、国有企业亏损等问题仍将存在,并将在不同程度上影响财政收入的稳定增长。(3)社会分配体制的改革和政策的合理调整,不可能一蹴而就,在一定时间内仍将制约着财政发展。(4)财政支出的需求压力将不断增大。综合以上因素,可以认为经济发展中一些深层次问题和各种矛盾只能逐步解决,短期内经济发展与财政困难并存、财政发展滞后于经济发展的状况很难完全改变。据此预测了1994—1997年间,国内财政收入和财政支出平均每年将递增的速度。
2.实现财政稳定发展的中长期政策建议。一是发展经济,提高效益,壮大财源;二是改革完善分配体制,逐步理顺分配关系;三是改革完善税制,加强税收征管;四是结合价格等方面的改革,减轻财政补贴负担;五是改革支出管理制度,严格控制支出增长,优化财政支出结构;六是加强国家内外债管理,充分发挥国家债务的经济调节作用;七是转变和强化财政职能,加强财经法制建设。
此外,为了借鉴和吸取国外经验,交流国内研究成果,更好地推进我国财税体制改革,1993年11月,财政部在昆明市召开了“市场经济条件下财政职能和财政政策”国际研讨会。外方专家较为详细地介绍了他们的做法和经验,并对我国财税体制改革提出了政策性建议。通过互相切磋,较为深入地探讨了在社会主义市场经济条件下,我国财政职能和财政政策问题。
二、参与价格、工资、住房、社会保障制度的改革
(一)价格改革。1993年,在邓小平同志南巡重要谈话和党的十四大精神指导下,我国的价格改革继续深入进行,转换价格形成机制迈出了新的步伐,价格结构性调整也取得重大进展。为保证价格改革的顺利进行,国家财政从政策上和财力上继续给予积极地支持,并参与研究解决了一些实际问题。
1.参与调整和放开粮食、原油、统配煤等价格改革主要措施出台工作,测算了价格改革对国家财政及物价总水平的影响,为价格改革的顺利出台做好有关前期准备工作。
2.参与放开粮价后建立粮食收购保护价制度和粮食风险基金实施办法的研究工作。
3.提出北京市放开粮油价格后对驻京中央行政、事业单位的补贴办法,完成了财政补贴指标的测算及其他有关工作,支持了北京市粮油价格改革措施的顺利出台。
4.解决中央各部所属院校价格补贴资金问题。在与有关部门和单位联合调查研究的基础上,经国务院同意,以国务院办公厅名义发文明确了补贴办法,使问题得以妥善解决,缓和了各地价格改革中出现的利益矛盾。
5.参与国家计委牵头的“社会主义市场经济中价格机制问题”课题报告的研究工作,对市场价格机制的基本框架、建立新价格机制的任务、原则、步骤及措施等进行了探讨。同时及时跟踪市场物价的变动情况,加强对物价变动趋势的分析和预测,提出了控制物价总水平过快上涨的政策建议。
(二)工资改革。1993年为了改善人民生活,调整工资分配关系,各级财政部门积极配合有关部门,支持、参与、研究企业、机关和事业单位工资分配制度的改革工作,并从财力上给予统筹安排。
1.积极支持和参与企业工资制度的改革。一是为了贯彻落实《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,研究改进和完善了现行企业工资总额同经济效益挂钩办法。经国务院同意,财政部与劳动部、国家计委、国家体改委、国家经贸委联合发布《国有企业工资总额同经济效益挂钩规定》,明确提出了工效挂钩是向社会主义市场经济体制转换过程中,确定和调控企业工资总量的主要形式。企业实行工效挂钩办法,必须坚持工资总额增长幅度低于本企业经济效益增长幅度,职工实际平均工资增长幅度低于本企业劳动生产率增长幅度的原则。二是为了配合新财务和会计制度的实行,在调查研究的基础上,针对1993年企业工效挂钩涉及的具体问题,如原实行“总挂分提”办法改为“总挂总提”办法、逐步将企业职工的全部工资性收入纳入成本管理、清理整顿地方1992年底前出台的津贴补贴项目进基数等问题,财政部与劳动部联合下发《关于1993年审核企业工资总额同经济效益挂钩方案有关问题的通知》。三是根据国务院批转国务院机电产品出口办公室《关于进一步推动机电产品出口的意见》精神,为鼓励机电产品出口生产企业开拓国际机电产品市场,扩大出口,积极创汇,财政部与国务院机电办公室和劳动部研究后做出有关规定,即在企业现行工效挂钩浮动比例的基础上,采取增加出口创汇分档浮动比例,作为计提新增效益工资比例的一部分。四是各地财政部门会同劳动部门审批了所属工效挂钩企业的工资总额基数和经济效益指标基数,及时将工资分配方案落实到企业。1993年,财政部负责审批了中央部门所属企业、集团企业和单一企业的工资总额基数和经济效益指标基数。企业工效挂钩人数达到1154万人左右,按1993年工资总额基数的口径计算,人均年工资为4623元,其中:最高工资10130元,最低工资2859元,最高工资是最低工资的3.54倍。五是根据财政部和劳动部《关于提高企业一线艰苦岗位津贴标准的意见的通知》规定,为稳定企业生产一线苦脏累险岗位的职工队伍,1993年继续对符合艰苦条件的企业,建立了企业艰苦岗位的津贴措施。六是根据《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的有关规定,清理整顿1992年以前经国家有关部门批准出台的原材料、燃料节约奖和单项奖,将属于工资总额构成项目的部分调整进入工资总额基数。七是为了配合企业劳动用工制度的改革,推行企业岗位技能工资制度,国家财政从政策上和增资额度上支持企业进行内部岗位工资标准的调整。八是考虑到市场物价上涨及汇率变动的影响,现行船员伙食津贴标准偏低的状况,调整了海江船员、潜水员、航标人员的伙食津贴标准;调整了远洋船员的伙食津贴标准,并由外汇人民币结算改为以美元结算。
2.积极参与机关、事业单位工资制度的改革。一是根据党中央、国务院的决定,从1993年10月1日起,对机关和事业单位工作人员现行工资制度进行改革。国家在财力十分紧张的情况下,尽最大努力,统一制定了工资政策、工资制度和工资标准。各级财政部门积极进行测算,合理安排财力,保证了这次工资制度改革的顺利进行。二是根据有关文件规定和中央领导同志的批示,为使政府特殊津贴工作逐步规范化、法制化,决定1993年在各地区、各部门继续开展享受政府特殊津贴人员的选拔工作,在原有人员基础上再增加5万人。三是为保证教师生活和队伍的稳定,财政部积极配合国家教委、人事部联合发出紧急通知,要求各地在春节之前对教师工资待遇情况作一次认真的调查,并采取切实可行措施解决工资拖欠问题。四是为进一步做好特级教师工作,财政部与国家教委、人事部联合发出《关于颁发<特级教师评选规定>的通知》,规定特级教师享受特级教师津贴,每人每月80元,退休后继续享受,数额不减。五是调整了国家海洋局所属的海洋观测监测台站的艰苦类别,由一类调整到特类。六是为配合事业单位管理体制的改革,使部分有条件的自收自支事业单位向企业管理方式转换,走向市场,根据国务院办公厅的批示精神,积极、稳妥地在几个事业单位进行试点。七是为了提高国家机关工人队伍的素质,调动机关工人学习专业技术知识的积极性,作出可享受相应等级技术补贴的规定。
(三)住房制度改革。1993年各级财政部门在当地人民政府的领导下,积极配合有关部门,认真贯彻执行国务院关于住房制度改革的有关文件精神,在财政政策、财务会计制度建设、财政监督和财力等方面,积极支持住房制度改革。
1.加强领导、组织落实。各级财政部门加强了对房改工作的领导,增加了主管房改业务的工作人员,不少地方还依托财政部门成立了专门的住房资金管理机构,发挥财政部门掌握和熟悉财政经济和企业财务状况的优势,配合房改部门制定政策,搞好方案的设计、测算,为领导决策提供参考。
2.加强房改业务中有关财政、财务与会计制度建设,使房改中涉及财政的问题有章可循。财政部根据房改的精神,先后制定了一系列有关房改的财政、税收、财务与会计制度。为了与《企业财务通则》和《企业会计准则》相衔接,制定了《企业住房基金财务管理补充规定》和《企业住房基金会计处理规定》,较好地解决了新制度运转中有关房改方面的问题。地方各级财政部门也根据财政部有关文件,制定了一系列有关房改的财务、会计处理办法。
3.从财力上支持房改。各级财政部门在财力比较困难的情况下,都能挤出一部分资金支持房改。中央预算安排5000万元资金用于解决中央驻地方行政事业单位发放住房补贴和缴纳公积金,保证了房改属地原则的贯彻执行,支持了地方房改方案的全面实施。地方各级财政部门也拿出了相当的资金支持房改。
4.加强对各项住房资金的管理与监督。各级财政部门根据房改文件精神,在当地人民政府和房改领导小组的领导下,认真做好各项住房资金的核定、划转工作;加强了对城市住房基金的管理,积极协助各单位做好住房基金的管理工作;逐步建立起财务报表体系和预(决)算制度,加强各级住房基金的监督管理,保证各项住房资金专项用于住房制度改革和住房建设。
5.各地财政部门参加了第三次全国住房制度改革工作会议,参与讨论《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定(草案)》以及有关配套文件。财政部为这次会议提供了《公有住房出售收入财务管理办法》、《住房公积金财务管理办法》和《国有商业银行房地产信贷部政策性住房信贷业务财务管理办法》三个配套文件。另外,还参与了世界银行“中国住房与社会保障体制改革项目”的预评估与评估工作,并起草了该项目有关的财政、税收政策。
(四)社会保障制度改革。1993年是我国社会保障制度改革深入进行的一年,各级财政部门继续支持和配合各项社会保障制度改革,进一步加强了对养老保险、待业保险“两项基金”的监督和管理。
1.配合“两项基金”管理部门,认真落实《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》和《国有企业职工待业保险规定》,制定了具体的实施方案,推进养老保险制度和待业保险制度改革的深入进行。
2.审查编制地方“两项基金”以及实行系统统筹中央单位养老保险基金的收支决算,认真做好“两项基金”在各级政府预算中列收列支工作,同时由财政部负责将1992年全国“两项基金”收支管理情况向国务院做专题报告。
3.根据国务院领导指示,财政部制发了《关于进一步加强对养老保险基金、待业保险基金管理的通知》,要求各级财政部门进一步加强对“两项基金”的财务和预决算管理,并紧密配合全国税收、财务、物价大检查工作,对“两项基金”的管理使用情况进行一次认真细致的检查和清理。各级财政部门按要求认真组织了这项工作。
4.各级财政部门继续加强对地方“两项基金”管理机构提取、使用管理费的审核管理工作。财政部制定并下发了《实行系统统筹中央单位提取、使用管理费审核暂行办法的通知》。
1993年,全国“两项基金”总收入516.99亿元,比上年增长33.5%;总支出463.15亿元,比上年增长40.0%;当年结余53.84亿元,比上年减少2.49亿元,年终滚存结余309.47亿元,比上年增长21.9%。
三、加强预算外资金和行政事业收费管理
(一)预算外资金管理情况。《企业财务通则》和《企业会计准则》实施后,企业税后利润属所有者权益范畴,不再划分为各项专用基金,因此,1993年的预算外资金收支决算只汇编地方财政部门和行政事业单位预算外资金决算两部分,不再汇编国有企业及其主管部门的预算外资金决算。所以,1993年预算外资金收支决算与以往年度不可比。据统计,1993年全国预算外资金收入总额为1432.54亿元,与上年同口径相比增长46.7%,相当于当年财政收入(国内部分)的30.3%;预算外资金支出总额为1314.30亿元;与上年同口径相比增长42.2%,收支相抵,结余118.24亿元。
1.预算外资金收支情况。
(1)地方财政部门预算外资金收入为114.70亿元,比上年增长26.2%。收入增长的主要原因:一是大部分地区农业丰收,部分城市提高用水、用电价格等因素,使农牧业税附加和城市公用事业附加收入大幅度增长。二是各级财政部门加强了对预算外企业和事业单位的管理,使集中的企事业单位收入增加。
(2)行政事业单位预算外资金收入为1317.83亿元,比上年增长48.8%。行政事业单位预算外资金来源于各种行政事业性收费和各项经营服务性收入。这部分收入的增长除了一些事业单位在政策允许的范围内努力创收外,其主要原因还有两点:一是行政事业性收费增长过快。据统计,仅交通部门的养路费、车辆购置附加费、运输管理费,教育部门的教育事业附加收入,工商管理部门的市场管理费、企业登记管理费和个体工商户管理收入以及土地管理部门的土地管理费等项收入就达545.82亿元,占行政事业单位预算外资金总收入的41.4%。二是由于编报口径的调整,将抵支收入纳入预算外资金决算,使行政事业单位的预算外资金收入增加。
(3)地方财政部门预算外资金支出90.44亿元,比上年增长17.1%。行政事业单位预算外资金支出1223.86亿元。比上年增长44.5%。从支出的用途看,用于建设投资、事业发展、福利奖励的支出为1252.71亿元,比上年增长42.6%;用于上缴国家财政的支出为61.59亿元,比上年增长34.2%。从支出的分类看,用于固定资产投资的支出为290.07亿元,比上年同口径增长31.8%;用于福利奖励的支出为78.41亿元,比上年增长21.1%;用于行政事业的支出为369.86亿元,增长34.2%;用于上缴能源交通重点建设基金和预算调节基金的支出为57.85亿元,比上年增长29.1%。
2.预算外资金收支特点。
(1)随着预算外资金收支决算汇编范围的调整,预算外资金收支相当于预算内财政收支的比重有很大的下降。收支结构也发生了很大变化,其中地方财政部门预算外资金收入占总收入的比重上升较多。
(2)从预算外资金收入来源看,政策性收入继续上升,经济性收入增幅较大。地方财政部门的各项附加收入随着工农业生产的增长也有所增长,1993年比上年增长14.9%。随着各种收费范围的扩大和加强收费管理,行政事业收费收入迅速增长。由于政策的正确引导,调动了各部门、各单位的创收积极性,经营服务收入也大幅度增长。
(3)支出结构基本合理。为了弥补行政事业经费不足,行政事业支出的比例增长较大。为了加强和引导预算外资金流向,增强宏观调控能力,各级财政部门先后制定了一系列规范管理的政策、规定,加强财政监督,保证了专款专用,支持和促进了各项事业的发展。
3.存在的主要问题。
(1)行政事业单位预算外资金收入中仍以行政事业性收费收入为主。这部分收入虽然增加了单位的收入,缓解了预算内经费的不足,但从另一角度来看,也相应加重了社会负担和减少了财政收入。
(2)行政事业性收费项目多、规模大,使用权归单位,同时,各种收费与部门利益挂钩,乱收费、变相提高标准、乱支乱用等违纪现象时有发生,在一定程度上形成了乱收费年年治、年年有的状况。
(3)预算外资金管理法制不健全。虽然在预算外资金管理和收费管理方面陆续制定了一些管理办法,但是这些办法缺乏强有力的约束机制和处罚手段,有些问题不能得到根本的解决,财政的监督职能不能得到很好的发挥。
(二)行政事业性收费管理情况。1993年,各级财政部门贯彻中央和国务院的有关文件精神,对行政事业性收费在实施日常管理的基础上,主要围绕减轻农民负担和治理乱收费方面,加强了管理。
1.积极配合农业主管部门,做好减轻农民负担工作。根据中央办公厅、国务院办公厅《关于切实减轻农民负担的紧急通知》精神,各级财政部门积极配合农业主管部门,在全国开展减轻农民负担工作。在农业部的组织牵头下,财政部参与了对农业部、建设部、地矿部、交通部、卫生部、林业部、水利部等25个中央主管部门涉及农民负担的行政事业性收费的清理审核工作,并将清理和审核意见上报中央、国务院。之后,中央办公厅、国务院办公厅发出《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》。在清理审核中央部门涉及农民负担的行政事业性收费项目的基础上,财政部还参加了由农业部牵头组成的国务院减轻农民负担执法检查组,分赴四川、新疆、山东、湖北等18个省(区),深入54个县市、107个乡(镇)、215个村和2000多个农户,检查各地落实减轻农民负担的情况。地方各级财政部门积极贯彻落实中央、国务院的有关规定,按照国家统一要求,配合本级农业主管部门,就本地区涉及农民负担的行政事业性收费进行认真清理,公布取消了一些未按规定程序报批的收费项目。如,山东省17个地县废止了1993份不合理收费文件;湖南省取消省级部门36个涉及农民的收费项目,减轻农民负担近7亿元。通过清理减轻农民负担,有效地保护了农民的合法权益,受到广大农民的普遍欢迎。
2.按照中央、国务院关于反腐败斗争的总体部署,开展治理乱收费工作。财政部会同有关部门建立了治理乱收费联席会议制度并组成专门工作班子,研究起草了《关于治理乱收费的规定》,经报请中央、国务院批准转发各地执行。《规定》明确治理乱收费工作由财政部门会同计划等部门负责安排部署,层层落实;重点治理各级政府、司法机关、行政执法部门和经济管理部门及其所属单位的行政性收费、凭借行政职权的事业性收费及垄断行业的经营服务性收费;确定公安、司法、民政、工商、城建、土地、劳动、人事、铁路、交通、电力、邮电、金融、保险等14个部门为重点治理部门。按照《规定》要求,各地区、各部门迅速组织部署了本地区、本部门的治理乱收费工作,对行政事业性收费分类排队,认真进行自查自纠和重点检查,取消了一些乱收费的项目,清退了一些乱收费收取的资金,降低了一些收费标准。在各地区、各部门自查自纠的基础上,财政部、国家计委经请示国务院同意,先后分两批公布取消了143项乱收费项目。中央22个部门自行公布取消和停止了450项收费项目。地方30个省、自治区、直辖市也分期分批公布取消了5227项乱收费项目。经匡算,可减轻人民群众和企事业单位的经济负担70多亿元。有效地制止了一些乱收费行为,使人民群众直接感受到党中央、国务院反腐败斗争的决心,看到了治理乱收费的实际效果,增强了搞好治理乱收费工作的信心。
3.加强行政事业性收费的资金管理工作。根据《关于治理乱收费的规定》和《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》,行政事业性收费资金原则上实行“收支两条线”管理,行政性收费要逐步纳入各级财政预算内管理;未纳入预算内管理的行政性收费、专项收费及事业性收费,要执行预算外资金管理办法,实行财政专户储存管理。为了便于各地操作和执行,财政部根据各地的要求,就行政性收费纳入预算管理的有关问题作出了具体规定,明确从1994年起先将属于全国性的资源性收费、证照性收费以及数额较大的管理性收费等83项涉及公安、司法、工商行政管理等26个部门的行政性收费第一批纳入预算管理,即收入按规定上缴同级财政,执收单位所需正常经费,由财政部门根据单位原有经费拨款数额、收费缴库情况及其开支状况等,核定支出预算予以核拨。宁夏、辽宁、湖南、广西等地按照国家统一规定,就本省(区)行政性收费纳入预算管理作出了具体规定。与此同时,大多数地方财政部门进一步加强了行政事业性收费的财政专户储存工作,对未纳入财政预算管理的行政事业性收费实行了预算外“收支两条线”管理,即收入上缴财政部门在银行开设的专户,支出由用款单位编制计划,经财政部门审批后按计划拨付。这对于规范收费行为,防止乱收费,树立收费单位的廉政形象,加强收费的资金管理,理顺财政分配关系,强化财政职能等,都起到了积极作用。
4.建立健全规章制度,加强法制建设。1993年,各地区,各部门在治理乱收费的基础上,针对出现的问题,进一步加强行政事业性收费管理的制度建设。据了解,黑龙江、河北、安徽、广西、湖南、广东、山西、内蒙古、吉林等大部分地区经省(区)人大或省(区)级人民政府批准,制定了有关行政事业性收费的管理法规,使行政事业性收费管理工作有法可依。黑龙江等地还着手组建收费票据稽查队伍,以进一步加强行政事业性收费的日常监督和检查。各地还普遍建立了行政事业性收费项目审批、许可证管理、票据发放、资金管理、年度审验的“一条龙”管理制度,并实行公开收费项目、公开收费标准,接受社会监督的“两公开一监督”制度。为加强对全国行政事业性收费票据的宏观管理,财政部研究起草了《行政事业性收费票据管理办法》,拟统一全国行政事业性收费票据种类,规范票据的印制、发放、缴销和管理。
四、加强“两金”和国有土地有偿出让收入的征管工作
(一)加强“两金”收入的征管工作。1993年,各级财政、税务部门在认真贯彻对国有大中型企业提取的折旧减免能源交通重点建设基金和预算调节基金(简称“两金”)的同时,加强了对“两金”的征管,积极清理拖欠,尽量做到少减收入,不少地方还超额完成了征收任务。1993年全国“两金”收入为220.18亿元,完成年度预算的80.1%,其中能源交通重点建设基金为117.72亿元,完成年度预算的75%;预算调节基金为102.46亿元,完成年度预算的86.8%。
1993年“两金”收入预算的执行情况,经历了一个从上半年大幅度下降到下半年逐月有所回升的过程。上半年“两金”下降的原因,主要是政策性减免因素影响,也有征管不严,跑、冒、滴、漏较多等因素的影响。从政策性因素来看,对国有大中型企业的折旧免征“两金”,以及对经批准实行税利分流的企业免征“两金”等,这对搞活国有大中型企业、促进国有企业转换经营机制是必要的。但是,在贯彻有关政策的过程中,也出现了一些问题。主要是一些地区放松了“两金”的征管工作,督促检查不力,越权减免、欠缴问题比较严重,个别地方甚至未经国务院或财政部批准,自行规定对所有的国有企业免征“两金”。由于上述原因,导致上半年“两金”收入大幅度下降,据统计,1—6月比上年同期下降34.8%。中央关于加强宏观调控的文件下发以后,财政部与国家税务总局根据文件要求,相继就“两金”征管问题下发了文件,并及时召开会议。地方财税部门也加强了“两金”征管工作,落实了一些征管措施。1993年下半年,逐步扭转了“两金”收入大幅度下降的状况。
(二)加强国有土地有偿出让收入的征管工作。1993年改变了国有土地有偿出让收入分配办法,上缴中央的比例由原来的32%调整为5%。这种分配方式,体现了中央对地方城市建设和土地开发的支持,进一步调动了地方政府“以地生财”的积极性。但是,由于地方城市建设资金缺口过大,地方获得的土地收入大部分没有纳入财政管理,不少地方是委托土地管理部门直接管理土地资金收支,造成了土地收益的体外循环。1993年下半年,财政部根据加强宏观调控的精神,向国务院报送了《关于进一步加强国有土地使用权有偿使用收入征收管理》的报告,要求土地收入一律纳入财政预算管理,并按有关文件规定,对以前年度的土地收入全面进行清理,按规定比例上缴中央财政。这个报告不久即由国务院转发。与此同时,财政部还同国家审计署一起,研究布置了土地收入的专项审计工作,对全国10个省、42个大中城市的土地收入进行了重点审计。根据地方举报,会同湖北省财政厅调查处理了沙市违反国家财政政策、截留中央财政土地收入的问题。通过以上工作,全国纳入财政管理的土地收入有了很大增长。据统计,1993年国有土地使用权有偿收入为15.79亿元,其中上缴中央财政1.43亿元。1993年,财政部还同国家土地局、解放军总后勤部联合制发了《关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》,为规范军用空余土地有偿使用收入的管理,起到了一定的作用。此外,财政部还同国家海洋局联合制发了《国家海域使用管理暂行规定》,对海域有偿使用中有关财政、财务管理问题作了规定。
按照新的财税体制规定,国有土地使用权有偿转让收入,从1994年1月1日起划为地方收入,中央财政不再参与分成。随着改革的深化和制度的完善,预计今后土地有偿转让收入将会有较大幅度的增长。
(财政部综合与改革司供稿,张西兰、杨晋明、孙燕、崔俊生、戴柏华、李方旺、杨伟国、谭春林、常城、王涛、陈怡芳、黄晓彦、胡定荣执笔)
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