1992年，财政改革工作紧紧围绕贯彻邓小平同志南巡重要谈话的精神和党的十四大关于建立社会主义市场经济体制的目标，按照中央和国务院的部署和要求，以理顺中央与地方、国家与企业两个分配关系为重点，以落实全民所有制工业企业转换经营机制为契机，加快推进了财政在各个方面的改革。一年来，各级财税部门和广大财政干部在进一步加快改革开放的新形势下，解放思想，实事求是，积极探索，勇于实践，为适应社会主义市场经济的财政管理体制和运行机制的形成和建立，为促进社会主义市场经济的发育和完善，进行了大量的工作，使财政改革迈出了较大的步伐，并取得了阶段性的初步成果。

一、认真贯彻全民所有制工业企业转换经营机制条例

（一）继续落实对国有大中型企业下放财政财力的五项改革措施。1991年党中央、国务院决定的搞好国有大中型企业、增强企业活力的措施，有关增强企业财力的规定共有五条：一是对部分国有大中型骨干企业产品生产线上使用的机器设备实行加速折旧；二是允许部分国有大中型工业企业增提技术开发费；三是允许1109户国有工交企业实行按销售收入1%提取补充流动资金的办法；四是从1992年起，国家用三年时间分期分批免征国有大中型工交企业折旧基金缴纳的“两金”（能源交通重点建设基金和预算调节基金）；五是结合“税利分流”试点，将部分国有大中型工业企业的所得税税率从55%降至33%。前三条措施1991年已开始贯彻落实，后两条从1992年贯彻落实。落实上述措施，1992年约可为大中型国有企业增加财力171.27亿元，有力地支持了企业的发展。

（二）进一步完善企业工资制度和社会保障制度的改革。为了贯彻落实《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中的有关规定，逐步将工资总额以外的工资性支出项目纳入工资总额和成本，规范工资管理。一是着手清理各种单项奖，根据区别对待的原则，有的予以取消，必须保留的纳入工资总额；二是对现行的价格补贴管理办法进行改革，将1985年以来价格改革中国家规定的各项副食品价格补贴，全部改为在企业成本中列支；三是改革国有企业“工效挂钩”的工资总额基数核定办法，将1979年以来国家规定的各种物价补贴纳入企业挂钩工资总额范围，核入挂钩工资基数；四是为了解决国有企业职工福利基金不足、医疗经费超支的矛盾，配合我国社会保障制度的改革，制发了《关于提高国营企业职工福利基金提取比例、调整职工福利基金和职工教育经费计提基数的通知》。

二、进一步扩大税利分流改革试点

1992年3月，财政部在厦门市召开了第二次全国税利分流试点分析会，总结了1991年试点企业的运行状况，分析了税利分流改革面临的问题和困难，并提出了进一步完善试点办法和推进税利分流改革的建议。

1992年上半年和下半年分别进行了较大规模的税利分流方案测算工作，在此基础上，按照建立社会主义市场经济体制的基本要求和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的精神，提出了“关于统一企业所得税，实行税利分流的一揽子改革方案的建议”，作为财政改革新思路的一项主要内容。为了推进试点，完善方案，根据试点分析会所反映的试点情况及方案测算的量化分析，起草了《关于修订税利分流试点办法的意见》，并提交1992年全国财政工作会议讨论。

到目前为止，全国已有37个省、自治区、直辖市、计划单列市和24个中央部门进行了税利分流试点，试点企业4000多户（含大中型企业800多户）。税利分流试点的实践，较明显地反映出以下效果：第一，发挥了所得税合理负担的功能，初步实现了国家与企业利益共享、风险共担的原则，体现了企业利润分配格局基本合理与稳定的特点。1992年，试点企业实现的利润中，上缴占30.7%，还贷占31.9%，净留利占37.4%。第二，试点企业的贷款规模与生产发展及企业效益相适应，保持了合理的增长速度。1992年，试点企业贷款规模增长14%，高于预算内国有工业生产企业的贷款增长幅度，低于实现利润增长幅度。第三，企业还款速度加快。1992年，试点企业还款速度比1991年加快41.9%，高于非试点企业的还款增长速度。第四，企业的技术改造能力增强。由于对试点企业采取免征“两金”等措施，减轻了企业的负担，增强了企业的技改能力。

税利分流试点在取得成效的同时，也还存在一些问题和推进中的难点，有待进一步解决。一是由于企业效益低的状况尚未得到根本改变，亏损和微利企业较多，部分企业实行税利分流有一定困难。二是许多地方自行向非试点承包企业开了一些减税让利的口子，进一步扩大了非试点企业与试点企业的利益差，对试点造成不利影响。三是配套改革滞后，如投资体制、金融体制、财政体制、社会保障和企业经营机制等有关方面的改革未能及时跟上，也给税利分流的推行增加了难度。

三、积极进行分税制预算管理体制改革试点

（一）进行分税制改革试点。改革开放以来，预算管理体制先后进行了三次较大的改革，调动了地方增收节支的积极性，但也出现了过分强调地方利益的弊病。为了兴利除弊，财政部提出了分税制预算管理体制改革的方案。经国务院批准，1992年在辽宁、浙江、天津、沈阳、大连、重庆、武汉、新疆、青岛9个省、市、自治区进行改革试点。

分税制预算管理体制的主要内容是：按照“统一领导，分级管理”和调动两个积极性的原则，在合理划分中央和地方政府事权以及财政收支范围的前提下，实行分税制，理顺中央和地方的分配关系。在收入划分上，分为中央财政固定收入、地方财政固定收入和中央与地方财政共享收入。中央和地方财政共享收入的分享比例分为两档，对少数民族地区，实行中央和地方“二八”分享；对其他地区一律实行“五五”分享。在支出划分上，分为中央财政支出、地方财政支出和由中央掌管的专项支出。分税制试点地区的收支基数以1989年的决算为基础，进行必要的调整后确定。凡是地方固定收入加分享收入大于支出基数的部分，一律按5%的比例递增包干上解；凡是地方固定收入加分享收入小于支出基数的部分，由中央给予定额补助；对少数民族地区给予适当照顾。

（二）改革预算编制方法，试行复式预算。1992年，国家预算、中央预算及部分省级预算由单式预算改按复式预算编列。其基本内容是，将预算划分为经常性预算和建设性预算两部分，然后将各项财政收支按不同性质分解编入经常性预算和建设性预算的有关科目中。

经常性预算收入包括各项税收、国家预算调节基金收入、其他各项收入等；经常性预算支出包括非生产性基本建设支出、事业发展和社会保障支出、国家政权建设支出、价格补贴支出、其他各项支出、中央和地方预备费等。建设性预算收入包括经常性预算结余、专项建设性收入、其他收入等；建设性预算支出包括生产性基本建设支出、企业挖潜改造资金和新产品试制费、增拨企业流动资金、支援农业生产支出、城市维护建设支出、商业部门简易建筑支出、国内外债务还本付息支出等。

实行复式预算有利于体现国家的双重身份和双重职能，符合社会主义市场经济的客观要求，能比较全面地反映财政收支活动，增强财政分配的透明度，有利于强化预算约束机制，提高预算管理水平。

四、改革企业财务会计基本制度，制定发布《企业财务通则》和《企业会计准则》（以下简称“两则”）

经国务院批准，1992年11月30日以财政部部长令发布了“两则”，并定于1993年7月1日实施。制定发布“两则”，是中华人民共和国成立以来我国企业财务会计管理制度的一次具有历史意义的重大改革。与原有的制度相比，主要在以下几方面有所突破：

第一，统一规范境内所有企业的财务会计制度。一是统一全民、集体、私营和外商投资等不同所有制企业的财务会计制度；二是统一承包、租赁等不同经营形式企业的财务会计制度；三是尽可能使我国企业财务会计制度与国际惯例统一或衔接起来。

第二，实行资本保全原则，建立资本金制度，明确了产权关系。“两则”规定，办企业必须有法定的资本金。投入企业的资本只能依法转让而不得以任何方式抽回；提取折旧、资产盘盈及盘亏等均不再增减资本金。这将有助于解决目前我国企业存在的资本亏蚀问题，保障所有者权益，并与《民法通则》等法规取得了一致。

第三，取消专用基金专款专用、专户存储制度。企业的资金不再划分固定基金、流动基金和专用基金，全部由企业统一管理、统筹运用，保证企业自主理财的权力，提高资金的使用效益。

第四，改革固定资产折旧制度，促进企业技术进步。一是简化固定资产分类，由原来的29类433项简化归并为20多个大类。二是在原折旧年限基础上平均缩短20—30%，并允许一些技术密集型行业实行加速折旧方法，以利于加快企业投资回收。三是改进大修理费用管理办法。对发生的修理支出规定直接计入成本费用，对修理费用发生不均衡或者一次性支出数额较大的，采取预提或者分期摊销的办法。

第五，改革成本管理和核算制度，采取制造成本法。将当期发生的管理费用、财务费用和销售费用直接计入当期损益，简化了成本核算，真实地反映了当期经营状况。同时，根据市场经济条件下存在经营风险的情况，允许企业按应收帐款余额的一定比例计提坏帐准备金，允许企业存货采用后进先出法核算等，体现了国际通行的稳健原则，有助于增强企业的市场意识和风险意识。改进技术开发费列支办法，允许企业将实际发生额一次或者分期摊入成本费用，且不受比例限制，这比提取基本金的办法更有利于鼓励企业技术进步，加大了企业在技术开发方面的灵活性和自主权。

第六，采用国际通用财务报表体系，使财务信息成为国际通用的商业语言。按国际通行的做法改革财务会计报表，减少报表种类，并尽可能地统一不同所有制、不同行业的报表格式，以减轻财会人员的负担，有利于加速财务会计信息处理电算化。改革后，设置了资产负债表、损益表和财务状况变动表等主要报表，使企业所有者权益、负债情况和产权关系以及企业经营成果和资金增减变动情况在报表中能更清晰、更正确地反映出来。

第七，规范了利润的分配程序，促进了企业利润分配制度改革，理顺国家与企业的分配关系。

根据“两则”财政部又制定发布了各类行业的财务会计制度。

1992年，财政部在制定发布“两则”的同时，还对会计管理工作进行了改革和加强。首先是大力发展注册会计师事业。随着政企职责分开，转变政府职能、转换企业经营机制和社会主义市场经济的发展，大力发展我国的注册会计师事业已得到党和国家的高度重视和社会的广泛关注。财政部根据中央的指示精神，1992年发布了注册会计师职业道德守则、教育培训要求以及审计规则，共批准成立了约200家国内会计师事务所和5家中外合作会计师事务所。

其次是改革会计专业职称评聘制度，组织首次会计专业技术资格考试。根据国务院和人事部关于职称改革的有关规定和会计系列实行专业技术资格考试制度的要求，1992年，财政部、人事部联合制发了《会计专业技术资格考试暂行规定》及实施办法，联合召开了全国会计专业技术资格考试工作座谈会。同年4月，财政部和人事部成立了全国会计专业技术资格考试领导小组，对考试大纲、考试教材、培训、报名、考场设置、考试规则、组织巡视、监考、阅卷评分等工作都做了严密细致的规定。参加首届全国会计专业技术资格考试的会计员、助理会计师、会计师考试合格人数32.8万人，平均及格率20%。

五、规范和加强股份制试点企业中的财务、税收管理和国有资产管理

1992年，我国股份制试点工作进展较快，为了使它健康发展，国务院于1992年4月发出了通知，要求对股份制试点工作必须加强领导，既要大胆试验，又要稳步推进，严格按照规范化的要求进行；并责成国家体改委会同有关部门抓紧修订组建股份制企业的规范意见和试点办法；做好股份制基本知识的宣传普及工作，搞好培训，为股份制试点健康发展创造条件。

按照国务院的要求，财政部配合国家体改委等有关部门抓了以下几项工作：

（一）参与股份制试点基本法规的制定工作。财政部配合国家体改委等有关部门制定了《股份制企业试点办法》，这个办法是我国现阶段进行股份制试点的基本法规，它规定了股份制试点的目的，试点的范围，股份制企业的组织形式，股权设置，股份制企业的组建，政府对股份制企业的管理等重大原则问题。

（二）制定有关股份制试点企业财政管理的配套办法。财政部会同国家税务局、国家国有资产管理局制定了《股份制试点企业财务管理若干问题的暂行规定》、《股份制试点企业有关税收问题的规定》、《股份制国有资产管理暂行规定》、《注册会计师执行股份制试点企业有关业务的暂行规定》等一些配套文件，先后于1992年5—9月间与国家体改委联合下发执行。

（三）参与对部分股份制试点企业的审批工作。1992年，财政部、国家国有资产管理局参与了对四川天歌、金路、乐山电力、乐山金顶公司，北京天龙、天桥公司，珠海富华公司，沈阳物资开发公司，武汉商场，宁波中元公司等15家股份公司的审批工作。在审批过程中，认真审查了企业的章程，审核了企业的各项财务指标，切实保障了国有资产的权益。

（四）加强了对股份制试点工作的管理。1992年，财政部发出通知，要求各地财政部门指定负责股份制试点的牵头单位，统一负责有关股份制试点的对外联系和内部协调工作，布置了股份制试点企业的年度报表，明确了1992年股份制试点企业的年度会计报表须经注册会计师审查、验证后，直接报送财政部。与此同时，结合贯彻股份制试点的有关文件，对一些地区的试点情况进行了调查研究，及时反映和纠正了试点中的不规范做法。

六、研究提出工商税制改革的基本思路

针对现行税制结构不尽合理，不利于充分发挥税收组织收入和调节经济的职能作用等问题，国家税务局于1992年提出了《关于近期税制改革的基本思路》。改革的指导思想是：以现行复合税制为基础，统一税法、集中税权、公平税负、简化税制，规范分配方式，理顺分配关系。改革的主要内容是：合理调整税制结构，推行规范的增值税，建立以增值税为骨干，产品税、营业税相匹配的双层次调节的流转税体系，并逐步统一内外资企业两套流转税制。企业所得税改革方面，结合税利分流，建立统一的内资企业所得税制度，统一税率、统一税前扣除项目和费用列支标准，保护税基不受侵蚀，保证国家财政收入，促进企业公平竞争，并逐步使内资、外资企业所得税法统一起来。个人所得税方面，将个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商业户所得税合并，建立统一的个人所得税制度。健全地方税体系，开征某些地方性税种，研究建立地方税征管体系，为实行分税分级财政管理体制创造必要条件。进一步扩大资源税的征收范围。配合社会保障制度的建立，研究开征社会保险税。

七、加强国有资产管理

（一）在全国范围内开展国有资产产权登记工作。国有资产产权登记工作是国有资产管理的重要基础工作。1992年经国务院批准在全国范围内开展了国有资产产权登记工作。有关部门联合制发了《国有资产产权登记试行办法》，并在北京召开了全国产权登记工作会议。此后国家国有资产管理局制发了《国有资产产权登记试行办法实施细则》等文件，推动了全国产权登记工作的顺利进行。到1992年底，全国共对74183户国有企业进行了产权登记，初步摸清了占用国有资产的企业法人及其占有国有资产的帐面价值等情况，这对加强国有资产管理具有重要作用。

（二）清产核资第一期试点工作顺利完成。按照国务院批准的清产核资总体工作部署，于1992年对鞍山钢铁公司等6户中央企业和襄樊、牡丹江、佛山市的45户地方企业开展了小范围的清产核资试点工作。通过试点，基本查清了试点企业的“家底”；对试点企业的主要固定资产价值进行了重新估价；重新核实和核定了试点企业占用的国有资产价值总量和国有资本金总量；基本搞清了试点企业各种损失挂帐、资产闲置浪费、帐外资产、集体经济无偿占用或侵占国有资产等问题，为在全国范围内开展清产核资工作积累了经验。

（三）资产评估工作有较大发展。截至1992年上半年，全国累计完成资产评估项目8623项，被评估资产帐面原值为606.54亿元，帐面净值505.5亿元，评估后价值781.59亿元，平均升值率54%。到1992年底，全国已有608家资产评估公司、会计师事务所、审计事务所、咨询公司取得资产评估资格，为做好资产评估工作提供了组织保障。

八、改革国债管理工作

1992年上半年国内经济生活中出现了有利于国债发行的条件，国库券发行抓住有利时机，采取了一系列改革措施：

（一）增加国库券品种，改变发行时间，缩短发行期。以往，每年国家都是发行一种期限的国库券。1992年，发行了三年期和五年期两个品种的国库券。

（二）试行国库券无券发行。国债券无券发行是国际证券市场的通行做法。与实物券相比，由于免去了券面的印刷、保管和调运，因而具有简化发行，方便流通，降低成本，安全可靠等优点。1992年3月31日，财政部与以中国工商银行信托投资公司为代表的国库券承销团签订了“1992年国库券无券发行承销合同”，共计承销国库券36.45亿元。同时，财政部和有关部门共同制定了《1992年五年期国库券无券发行承销办法》、《1992年国库券无券发行承销结算办法》、《国债转帐结算中心交割结算规则》等文件，对无券发行起了规范和制约的作用，也为发行工作的顺利开展提供了保证。

九、改革行政事业单位财务管理办法

（一）改革事业单位财务管理办法。为进一步加强对事业单位的收入管理，根据1989年财政部发布的《关于事业单位财务管理的若干规定》的原则和实施情况，1992年7月财政部发布了《关于加强事业单位收入财务管理的规定》，明确事业单位取得的收入要全部纳入预算，并与预算拨款统一管理、统一核算、统一使用。11月，财政部又发布了社会文教事业全额预算管理、差额预算管理和自收自支管理等各类单位的财务管理暂行办法，使事业单位的财务管理有了比较规范的法规依据。

（二）公费医疗改革取得新进展。为进一步加强公费医疗经费管理，1992年1月，财政部发出了《关于加强公费医疗管理，严格控制公费医疗经费过快增长的通知》。其主要内容是：全面推行公费医疗经费由医疗单位管理的办法；积极稳妥地实行医药费与公费医疗享受者经济利益适当挂钩的办法；合理确定公费医疗经费定额；根据公费医疗经费管理的情况，对各地区和医疗单位实行必要的奖惩措施；加强医疗单位收费管理和医疗单位收入分配的管理；加强药品生产经营管理；进一步建立健全公费医疗管理机构。截至1992年底，实行公费医疗经费由医疗单位管理的省、自治区、直辖市和计划单列市已有30个。

（三）推进科技体制改革的进程，支持科技事业的发展。为适应深化科研机构改革，加快人才分流的新形势，1992年，财政部在进一步完善有关财税政策的同时，调整了对科技投入的分配结构，把财政支持的重点转移到国家重大基础研究项目和科技开发工作上来，较大幅度地增加了对自然科学基金和高科技研究专项经费的拨款，并对中国科学院设备更新改造给予了大力支持，为科研单位的技术开发工作提供了科技信贷贴息资金和财政周转金。与此同时，国家财政还加大了农业科技投入，设立了中央级农业科技成果转化奖励基金，重点支持农业科研单位的开发活动，并制定了有关推进农业科技成果转化的具体办法。

（四）改革行政经费管理办法。为控制行政经费的过快增长，促进地方财政部门加强经费管理，1992年财政部在黑龙江、河北等12个地区试行中央对省（市）级行政经费管理的定额考核办法。在试点基础上，财政部先后发出了《关于实行对省、自治区、直辖市和计划单列市本级行政费定额考核（试行）办法的通知》。根据办法规定，财政部又下达了人均综合定额、人员、车辆和会议费四项控制指标。经过一年的实践，控制行政费的工作确实取得了成效。

十、支持和配合其他各项经济改革

（一）积极参与粮食购销体制改革。国务院决定从1992年4月起，在全国范围内适当调整粮食购销价格，实行粮油购销同价。各地财政部门从政策、财力等方面积极支持了这次改革。一是配合物价、粮食部门，认真研究测算了调价方案和对财政收支的影响；二是研究制定了对职工的补偿方案及相关政策；三是参与起草国务院关于提高粮食购销价格的决定、粮价提高后给职工粮价补贴的通知、粮价提高后财务处理办法等5个文件。

（二）参与金融体制改革，搞好金融企业的财务配套改革。主要是参与修订了《关于国家专业银行建立贷款呆帐准备金的暂行规定》。

（三）支持能源、交通等基础产业的调价，缓解企业困难。为解决能源、交通等基础产业价格偏低，缓解企业困难，促进经济结构的合理调整，国务院决定从1992年7月1日起，提高铁路货运、煤炭、天然气价格。在上述产品价格提高后，京、津、沪等省市政府在充分考虑群众承受能力的前提下，适当提高本地区民用燃料价格，相应给职工发放燃料补贴。财政部积极参与了上述调价方案的研究、测算以及相关政策的制定工作，并按现行财政体制和隶属关系，分别负担发放补贴所需的经费。

（四）参与住房制度改革。1992年财政部门在参与住房制度改革方面迈出了较大的步伐。一是参与了《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》的研究制定工作，会同国务院房改办、建设部下发了《关于住房资金的筹集、使用和管理的通知》；二是组织研究、起草和下发了《关于住房制度改革中财政税收政策的若干规定》、《关于住房资金的财务管理试行办法》、《关于中央企业住房资金划转、核定有关财务问题的通知》、《关于房改金融业务有关财政税收政策问题的通知》等配套文件；三是根据住房制度改革进展情况和加强资金管理的需要，建立了住房资金财务收支报表制度。通过这些文件和制度，规范了住房制度改革中有关财政和财务管理办法，扩大了住房资金的来源，初步解决了一些房改中的财政和财务管理方面的问题。

（五）参与土地有偿出让使用制度改革。我国自1987年实行土地有偿出让使用制度以来，到1992年底，全国大多数省市都已开展了这项工作。特别是沿海城市，通过土地使用制度改革，促进了土地的优化配置，加速了旧城改造，推动了外向型城市的形成和经济的发展，效益是十分显著的。为了进一步加强土地收入的征管工作，1992年财政部参与了《国务院关于加强城镇国有土地地价管理的通知》的研究和起草工作，下发了《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理办法》、《关于国有土地使用权有偿使用收入若干财政问题的暂行规定》等文件。

（财政部财税改革司供稿，朱振民、王晓峰、史耀斌、杨援朝、王在清、余志华、谢春山、曾铁兵、方霞执笔）