随着经济体制改革的深入展开和商品经济的发展，县财政的研究已成为我国财政改革的一项重要课题。我们通过最近对青海省海东地区、黄南州、海北州、海西州、海南州及西宁市所属11个县的调查，更深切地感受到，作为国家财政基础的县财政，具有重要的地位，担负着重要的使命，而目前的形势比较严峻，改善县财政状况已经成为摆在各级政府和财政部门面前的一项重要任务。

一、青海省县财政概况

（一）基本情况

青海省共有37个县，面积50万平方公里，占全省总面积的70%；人口355万，占全省总人口的80%。1990年，全省37个县财政收入合计24824万元，占全省财政总收入的34%，财政支出56581万元，占全省财政总支出的33%。1990年，全省财政收不抵支需上级财政定额补助的县有33个，占37个县的89.2%，补贴额14077万元；已实现财政自给但上级财政根据协议仍予定额补助的县有2个（祁连县、大通县），占5.4%，补贴额178万元；财政自给并上解部分收入的县有2个（乌兰县、共和县），占5.4%，上解额为2291.7万元。

从财政收入看，全省37个县平均县财政收入670.9万元。其中，收入在200万元以下的县有13个，占37个县的35.1%；201—400万元的有7个县，占18.9%；401—800万元的有9个县，占24.3%；801—1200万元的有3个县，占8.1%；1201—2000万元的有3个县，占8.1%；2001万元以上的有2个县，占5.4%。

从支出规模看，1990年全省县财政平均支出1 529万元。其中支出在500万元以下的县有2个，占5.4%；501—1000万元的有12个县，占32.4%；1001—1500万元的有9个县，占24.3%；1501—2000万元的有7个县，占18.9%；2001—2500万元的有2个县，占5.4%；3001—4000万元的有3个县，占8.1%；4001万元以上的县有2个，占5.4%。

从定额补贴看，1990年全省33个补贴县平均每县定额补贴426.6万元，其中定额补贴在200万元以下的有6个县，占补贴县的18.1%；201—400万元的有16个县，占48.5%；401—700万元的有5个县，占15.1%；701—1000万元的有3个县，占9%；1001—1400万元的有3个县，占9%。

从自给水平看，全省37个县平均自给水平为62.8%，而33个补贴县的平均自给水平为49.7%。在33个补贴县中，自给率在20%以下的有1个县，占补贴县的3%；21—40%的有12个县，占36.4%；41—60%的有13个县，占39.4%；61—80%的有7个县，占21.2%。

分地区看，从县平均财政收支水平、平均自给水平分析，经济基础好、收支规模大的是西宁市的大通县，已经实现财政自给。经济基础较好、收支规模较大的是海东地区所属县，但这一地区的“两化”例外。经济基础和收支规模处于中等水平的是海北、海南、海西三州所属县，其中海西的乌兰县、海南的共和县是上解县，海北的祁连县已经实现财政自给。经济基础比较差、财政收支规模较小的是黄南、玉树、果洛三州所属县。详见右表：

从财政体制看，我省各州、地、市对县财政的体制大体可分为三种类型：第一种是“定额上解，超收分成”，海西州对乌兰县、海南州对共和县实行这一体制；第二种是“定额补贴，超收全留”，海东地区和海北州对所属县、海南州和海西州对所属的大部分县实行这种体制；第三种是“定额补贴，每年递增77%”，享受这种体制的是玉树、果洛、黄南三州所属县。西宁市的大通县和海北州的祁连县已实现财政自给，根据自给协议，这两个县目前仍继续享受定额补贴，以后逐年递减。

（二）我省改善县财政状况的主要工作。

县财政补贴面广，补贴额大，是一个长期困扰全省经济发展的重大问题。为扭转这一局面，我省财政部门近几年一直把逐步改善县财政状况作为一项重要工作来抓，在调查研究的基础上，制定了一些优惠的扶持措施：从1986年起，省财政预算内每年安排1000万元的扶持补贴县发展基金，有偿用于扶持在短期内有条件实现财政自给的县发展经济，培植财源；对签订了财政自给协议的县，提前预拨定额补贴款；对实现了财政自给的县，3至5年内增加的收入，上级财政不参与分成，留县用于增加农牧业投入和开发新项目，自给后2年内仍享受原补贴照顾，从第3年起，按一定比例逐年递减，递减到50%时，实行专项补贴的办法用于建立发展生产基金，周转使用。

1987年以后，省财政厅及有关州、地、市政府陆续与祁连、大通、海晏、民和、天峻5县签订了财政自给协议，并经常深入签订自给协议的县，检查督促，帮助解决规划实施过程中出现的问题和困难。在对这些县预拨定额补贴款1200万元的基础上，发放财政借款3280万元，重点抓骨干财源的建设，共扶持生产性财源项目35个，其中一部分已建成投产，有些已经成为当地的支柱财源。提前预拨补贴款的办法，在工作上采取帮扶的措施，适应补贴县振兴经济的需要，极大地调动了这些县党政领导当家理财、加速经济发展的积极性和主动性，增强了他们自力更生，发展经济，尽快实现财政自给的紧迫感和责任感，使这几个县的经济有了长足的发展。祁连、大通两县分别提前、按期达到了协议要求，实现了财政自给，其余三县也正在积极实施自给规划。

省内其它由于多种原因短期内无力实现财政自给的县，也都根据本县的条件，克服重重困难，努力增收节支，积极主动地改善自身的财政状况。首先，各县转变了指导思想，由过去单纯重视农牧业变为农牧业、工业并重，由单纯重视节流到开源节流并举，由单纯重视工业产值的增长变为更重视经济效益的提高，由一般化的抓工业生产转变为重视骨干财源的建设。其次，在发展工业生产方面采取了一些具体措施，如组织工业生产领导班子，由县党政领导牵头，分包企业，定期研究解决企业在生产经营中存在的问题；抽调县直机关单位懂经营、会管理的干部到企业挂职工作，推动企业提高经营管理水平，开展企业升级达标活动，对厂长、经理和企业财务人员进行培训，提高企业干部素质；动员和组织力量开展多种多样的促销活动，帮助企业销售积压产品，等等。第三，控制财政支出规模，调整财政支出结构，提高资金使用效益。一是严格按编制内实有人数核定经费，清理超编、借调人员和临时工；二是大力压缩设备购置费，除教学、科研、医疗单位急需的设备外，其余设备一般不购或少购，对一些重复和闲置设备实行有偿调拨，调剂余缺；三是严格控制会议费；四是在保证个人部分前提下，制定了不同项目的支出定额；五是扶持有条件的文教科卫及行政机关所属单位开展经济效益显著的服务项目，以弥补经费不足，减轻财政负担，六是严格控制社会集团购买力，坚持购买专控商品事前审计制度；七是加强公费医疗的管理；八是检查有关部门的着装范围、专项补贴发放范围，及时纠正违纪行为。

（三）我省县财政面临的主要困难。

我省各县在实现财政自给和改善县财政状况方面所作的努力，对缓解当前财政资金紧张局面起到了一定作用，但是，由于我省县级经济普遍比较薄弱，特别是作为主要财源的工业生产基础普遍比较差，财政收入年增长绝对额小，中央财政又从1987年起取消对民族地区财政定额补贴年递增10%的照顾，将中央财政向地方财政借款进基数，加之近几年新出台的减收增支措施很多，所以目前我省县财政仍存在较大困难：一是无力扶持工业企业发展生产、进行技术改造，无力弥补企业亏损，致使企业缺乏活力和后劲，后继财源不丰。二是公用经费包干额逐年降低，不能满足正常的工作需要，如尖扎县1991年预算安排行政事业单位人员全年人均差旅费为40元；贵德县公检法部门全年人均差旅费80元，县五大班子及所属行政单位人均60元，事业单位人均40元，教育系统人均20元。由于差旅费包干额低，各县出差补助标准普遍降低，有的县甚至减半执行。三是一些县乡的办公用房、职工住房及乡卫生院条件差，有些是五十年代的土木结构建筑，现在已经成为危房，仍在使用，一些无房户还需借住民房。四是欠帐越积越多。近几年，由于资金紧张，一些县不得不把一些本该在当年解决的问题推到了以后年度，有的县里干部办了离退休手续后不能及时领到离退休费和安家补助费，一些干部长期或不能如数报销差旅费和医药费。

上述情况表明，我省一些县虽然没有发生财政赤字，但实际已经到了财政赤字的境地，一些赤字县的实际情况也要比赤字所反映的严重。

二、对我省县财政的评价和分析

（一）财政收入增长速度较快，但因经济基础薄弱，收入增长的绝对额小，一大批县收不抵支。

我省对县实行“分灶吃饭”的包干体制以来，由于财权与事权相结合，调动了各级政府生财和理财的积极性，各地均在发展经济、增加财政收入上下功夫，相应地使财政收入水平在一个时期得到较大提高。1986—1990年，全省37个县财政收入增加了9256万元，平均每年递增12.3%，但低于全省同期年均递增22.7%的水平。

经济发展水平低，是财政收入增长的主要制约因素。我省绝大多数县地处青藏高原腹地，自然条件恶劣，生产力水平低下，经济十分落后。工业企业普遍存在生产规模小、设备陈旧简陋、工艺粗糙、加工程度低、产品增值率低、竞争能力弱等不足之处。近几年，为了发展县级经济，部分县利用银行贷款、社会集资、引进外地资金等形式上了一些项目。新项目投产后，由于债务沉重、流动资金缺乏，以及部分项目上马缺乏可行性研究，原料、能源不配套，管理和技术跟不上等原因，很难在短期内形成效益，能够为财政提供较多积累的企业为数不多。1989年，我省工业产值不足500万元的县有17个，占全省总县数的近一半，其中不足百万元的县有5个，最少的县仅5万元。37个县的工业产值仅占全省工业总产值的15.6%。目前我省各县的经济主体是积累水平较低的农牧业，而作为县财政收入主要来源之一的流通领域，近几年也不会有大的改观。主要因为：一方面是各县人口数额小（牧业县人口总数大多在5万以下，最少的仅1万多人），市场潜力小。另一方面受运输距离、就业压力等影响，费用较大，加之目前普遍的销售不旺，效益较差，前景不容乐观。

脆弱的经济，必然导致县财政收入的低水平。1990年，我省财政收入超过千万元的县仅有6个，而不足200万元的县就有13个，占37个县的35%。收不抵支，需要上级财政补贴的县尚有33个，占37个县的89%。当年全省有9个县发生财政赤字，占37个县的24%，赤字额达871万元，平均每个赤字县发生赤字97万元。有的县财政连年打赤字，而且逐年加大数额，近两年甚至出现了赤字预算。

（二）县财政支出水平提高较快，但支出结构不合理，非生产性支出过大。

1986年，全省37个县财政支出为40161万元，而到1990年则达到56581万元。平均每年递增8.95%，略高于同期全省财政总支出年均增长8.81%的速度；县财政支出占全省财政总支出的比重，也由1986年的32.86%上升到1990年的33.02%。但是财政支出中非生产性开支增长过猛，制约着县级经济的发展。长期以来，我省县财政的紧张状况主要体现在县财政收入与财政支出之间的差距大上面。1986—1990年，全省县财政收入增加了9256万元，而支出增加了16421万元，为收入增加额的1.77倍。近几年，县财政收入的增长速度虽然超过了支出的增长速度，但是用于发展经济的资金却越来越少（多数县不到总支出的10%），甚至一部分县连上级财政专项用于发展生产和事业的补贴也挪作“吃饭”了。究其原因：第一，财政支出范围逐渐扩大，主要表现在新增支出因素多。几年来，上级财政为支持配合各项改革，促进事业发展，相继增开了一些支出口子，增支额由各级财政自行消化，使财政的压力增大；另外，为了提高专项资金的使用效益，调动各方面的积极性，近几年，上级各主管部门在项目资金的投放和使用上，普遍采取“拼盘”办法，要求受益县拿出一定数额的配套资金，而现行财政包干范围中县财政无此项支出安排，从而又增加了县财政的支出压力。第二，吃饭钱增长过猛。主要表现为：一是吃饭的人员增加。近几年，县财政因接受大中专毕业生分配、复转军人安置、公检法司、工商、税务等扩编、民办教师转正、机构增加等原因，财政供给人员增加很快，如在我省东部地区经济相对落后、财政收入水平较低的循化县，1986—1990年人员增加了488人，平均每年增加122人，由于人员增加而增加的支出为222万元，比同期县财政收入增长额108.7万元高一倍以上。而同一地区经济相对发达、财政收入水平较高的民和县，1990年由财政供给的人员达6400人，人员经费占总支出的90%以上。位居黄河沿岸的贵德县1991年财政预算中人员经费占到总财力的99.2%。二是吃饭的标准提高，一方面，随着物价的不断上涨，各种补贴增加，如调整工资、、职称与工资挂钩、差旅费标准提高，尤其是小汽车大量增加，加大了财政的负担，我省一般小县都有几十辆小汽车，大县超过一百辆。

（三）资源比较丰富，但开发利用程度较低，骨干财源不足。

我省自然资源比较丰富，被国家列为资源开发型经济区。多年来，各县认真贯彻省委制定的“改革开放，治穷致富，开发资源，振兴青海”发展战略，开始重视资源的开发，初步建成了一批以小煤矿、小水电为主的能源资源开发项目，以镍、铅锌为主的有色金属矿产资源开发项目，以黄金为主的贵金属矿资源开发项目，以硅铁为主的非金属矿资源开发项目，以酿酒、食品加工、制革、洗毛为主的农牧产品资源开发项目，以养鹿、虫草采集为主的野生动植物资源开发项目。但是，从整体上看，对资源的开发利用很不够，已经上了的项目，除少数县的少数项目管理较好外，大部分项目效益较差，不能给财政提供较多的收入，有一些企业长期亏损，成为县财政的负担。这是因为：（1）思想认识跟不上，认为开发资源搞建设就要承担很多风险，花很大力气，吃补贴过日子虽不宽裕，却很“稳当”。（2）有的县因资金紧缺等原因，地质工作跟不上，资源不清，因而说起来几乎遍地是宝，开起来却无从下手。（3）对要上的项目，缺乏对资金、技术、市场、价格等情况的详细了解和科学论证，项目上去了，亏损就开始了。前几年小水泥、小砖瓦的一轰而上又一轰而下，就是一个深刻的教训。（4）资金短缺，技术不高，信息闭塞，管理水平低，尤其缺乏很有事业心和责任感的开发型干部。（5）项目小，产量少，形不成规模效益。（6）国际、国内政治、经济大气候的影响，使一些开发产品陷入困境，硅铁和虫草的滞销、跌价最为典型。

（四）财政补贴资金的使用对县财政的支持明显但效益差。

我省现行财政体制中对县财政的补贴主要通过定额补贴和专项补贴的形式来体现。一种是根据现行包干体制对本级财政收入不能满足本级财政支出的县给予一定数额的定额补贴；另一种是上级财政（中央、省、州）在体制包干中预留了一部分发展生产和各项事业的资金，其中很大一部分用于发展县级经济和各项事业，这部分资金是用专项补贴的形式来体现的。

1980年到1987年，我省对各县的定额补贴每年递增10%，1988年以后除对青南三州所属县实行补贴每年递增7%以外，其他地区实行定额补贴不递增的办法。到1990年，全省各县定额补贴数额达14255.7万元，占当年全省财政收入的19.7%；这部分资金的支配权在获得资金的各县，每年打入本县的预算盘子。近几年，由于支出迅速膨胀，使县财政预算成了名符其实的“吃饭”财政预算，各县财力除满足每年人头经费和保证正常工作秩序的少量办公经费外所剩无几，许多县甚至连“吃饭”都维持不了，更谈不上发展和建设了。因此，定额补贴的使用基本限于保“吃饭”，基本未产生经济效益。

上级财政给各县的财政专项补贴，对经济落后、发展缓慢的各县生产和事业的发展起到了积极的、不可忽视的作用，是我省各县发展经济的主要资金来源之一。1990年，上级财政给县级的专项补贴为16805.2万元，相当于当年全省财政收入的23.2%。然而，近几年这部分资金的使用也存在着许多问题，归纳起来，主要表现在：第一，由于专项资金的使用缺乏科学的评估咨询措施，存在着很大的盲目性，使资金未能充分发挥其应有的效益，即在大多数情况下“钢未用在刀刃上”，这对资金本就十分困难的各级财政不能不说是一个失误；第二，由于缺乏科学、系统的管理手段，资金使用中造成很大浪费；第三，由于近几年财政困难程度加剧，各县财力十分紧张，加之专项资金管理仍存在一定的漏洞，许多县在自身财力不能满足其支出需求而出现资金短缺时，就挪用专项资金来弥补。海南州所属共和县1990年财政正常支出出现赤字250多万元，而同期结转的专项资金却超出正常水平，达610多万元，其中一部分资金被用来弥补财政赤字而非用于专项项目的建设。目前，用专项资金来弥补县财政支出缺口已成为县财政普遍采取的办法。

三、改善我省县财政状况的途径

振兴县级经济，增强县级财力，对于改变我省财政经济状况具有重大的现实意义和战略意义，必须引起各级政府和财政部门的高度重视，继续抓紧抓好，争取“八五”期间有一个大的进步。

（一）提高对县财政地位和作用的再认识，加强对改善县财政工作的领导。

首先，随着有计划商品经济的发展和经济体制改革的深入展开，要求处于城乡结合部的县逐步转化为城乡联结型的经济实体。这一新的发展趋势，必然要求县财政进一步发挥它的分配、调节、监督职能，扩大参与国民收入分配的领域，更好地为本县的经济建设和科学文教事业服务。其次，县财政是国家财政的一个重要层次，是县级政权的经济支柱。县财政的状况如何，不仅对于县级经济的发展和县级政权职能的发挥具有直接影响，而且对于整个国家财政状况的改善具有重要意义。全国2348个县（市）1989年完成财政收入占全国财政收入的26%，占地方财政收入的39%，县级财政支出占全国财政支出的28%。我省37个县1990年财政收支均占全省财政收支的1/3，全省近90%的县需要上级财政补贴，定额补贴金额占全省财政收入的19.7%，成为我省经济建设和各项事业发展的重要制约因素，改善县财政状况已成为客观形势的要求。再次，县级财政具有支持农村、牧区经济发展，实现脱贫致富以及协调城乡经济发展的特殊职能。因此，我们一定要把改善县级财政状况当作一项战略任务，坚持不懈地长期抓下去。

当前，我省应重点抓好对各级干部面对近期经济困难而产生的“青海落后”、“无力改变”及“等、靠、要”等悲观、畏难情绪，通过大力推广祁连、大通两县实现财政自给的经验，鼓舞他们知难而进、遇难而上的志气和决心，克服和纠正“吃补贴应该”、“不吃补贴吃亏”等错误思想，坚定地树立改善财政困难状况的紧迫感和责任感，把这项工作真正摆到重要位置，看准本地优势条件，抓住重点财源，自力更生，艰苦奋斗，坚持数年，定见成效。建议省、州（地、市）、县三级均由政府一位领导同志亲自负责改善县财政工作，成立有计经、财政、税务、金融、体改等部门参加的办事机构，实行“部门负责，配套联动，综合扶持，同步倾斜”，形成一个改善县财政工作的“大合唱”。当然，我们也必须看到，由于青海的地理环境、自然条件及薄弱的经济文化基础，决定了我省发展县级经济、改善县级财政的长期性和艰巨性，在指导思想上不能急于求成，提出过急过高的要求。

（二）区别对待，分类指导。

改善县财政面貌是一项复杂的系统工程，必须统筹安排，全面规划，深入调查研究，具体分类排队，扎实细致地进行工作。鉴于我省地区类型复杂，地理位置、自然资源、气候和交通条件差异很大，经济发展水平极不平衡，我们要区别不同情况进行分类指导。

第一种类型：祁连、大通、乌兰和共和4个财政自给县，其中乌兰、共和两县靠州属企业的税收，每年可上解一定数量的财政收入，但去年均有较大数量的赤字；祁连和大通两县是最近几年发展本县经济实现财政自给的。目前这4个县仅是一种保“吃饭”的低水平自给，财政经济能力仍较脆弱。上级有关部门不能因其实现了财政自给而放松扶持，相反，应在资金等方面继续给予大力帮助，巩固和发展其财政自给的成果。祁连、大通两县除继续享受有关补贴照顾外，上级在财政借款及专项资金分配方面仍应给予支持，用于现有项目的竣工投产、填平补齐和必要的技术改造，帮助他们为建设贡献型财政打好坚实基础。

第二种类型：第二批签订了财政自给协议的3个县以及其他财政经济水平较高，或选准并着手开发优势资源，目前仍需国家财政补贴的县。这是我省几个最有希望较快实现财政自给的县，应该是我们改善县财政工作的重点。前几年经济环境比较宽松，这些县都根据自己的资源情况和市场行情上了一些新项目，但后来市场情况发生了很大变化，企业的生产和销售遇到了很多困难。各级政府应从帮助企业抓质量、抓销货开始，尽快打开产品销路，盘活资金，启动生产。对其它各县，可视条件成熟程度，选择几个县签订自给协议，提前拨付定额补贴款，促其在一定时间内实现自给。对于有条件经过努力可以自给但怕担风险不去努力的县，可以考虑逐年递减其财政补助款，并以扣减的补助款建立扶持财政自给资金，用来重点帮扶签订自给协议的县。

第三种类型：我省有相当一部分县经济发展水平较低，财源基础十分薄弱，但同时却拥有某些特殊资源，地理位置和交通条件比较优越，对这类县可采用“对口帮扶”的方式，由州地市级党政部门同这些县建立明确的帮扶关系，为其经济发展创造有利条件。

第四种类型：青南一部分县自然条件很差，资源贫乏，交通闭塞，经济发展水平很低，没有财力支持生产，有的连“吃饭”钱也保不住，属于我省财政经济特困地区。这类地区需要在较长的时间里依靠自身的艰苦努力及国家的大力支持，积极创造条件，改善投资环境，逐步改变面貌。

（三）发展县级经济，培养壮大财源。

财政是经济的综合反映，改善县财政必须从发展经济入手。目前，我省绝大部分县以农牧业经济为主体，工业和其它产业的产值所占比重较小，而现有的县办工业，工艺设备陈旧，加之管理水平较低，因而经济效益很差，为财政提供的收入不多；县属商业因市场疲软，许多企业由盈变亏；乡镇企业起步较晚，目前还不能为财政提供更多的积累。

第一，强化农牧业基础。农牧业是占各县总人口90%以上各族农牧民赖以生存和发展的经济基础，发展农牧业生产不仅是社会政治安定的重要保证，而且还可以减少对农牧业的补贴，增加农牧业税收入，为工业生产提供原料。因此，任何时候都不能放松农牧业生产。应该强调的一点是，在重点抓好粮食生产和牲畜总增的同时，重视农村牧区商品生产的发展，注意发展以农牧土特产品为原料的食品、饲料、皮毛、木材、服装、藏毯、牲畜头蹄下水及野生动植物资源的多层次加工，以实现多层次增值。黄河和湟水沿岸各县可以大力发展水产、水果生产，建立淡水养殖、果品生产和加工基地。这样，就能在农村牧区不断开辟新的财源。在农牧业生产发展、农牧民生活改善的基础上，对农牧业的投入主体应变国家为主为农牧民个人为主，逐步减轻财政支出的压力。

第二，重视现有企业的挖潜改造，不要盲目铺新摊子。要加强各县现有企业的经营管理，提高其技术构成。我省前述一、二类及部分第三类县，都有一些工业企业，近年来由于各种原因，没有充分发挥出应有的经济效益。这类地区，要集中用较少的资金盘活企业，或扩大生产规模，增加新产品，而不要花很多精力和资金再铺新摊子、上新项目。大通县1988年以来，先后给老企业挖潜改造投资496.2万元，财政借款324.4万元。通过对县煤矿矿山设备的改造扩建，扩大了生产能力，1990年实现税利69万元；对县电瓷厂投资100万元，建成一条汽车活塞毛坯生产线，预计今年可实现税利253万元。祁连县肉联厂近几年通过开发加工牛羊副产品，到1989年底各类产品已增加到41种，效益成倍增长，实现利润69.8万元。大通、祁连的做法，为我们提供了一个帮助企业挖潜改造，不断扩大财源的成功经验。

第三，立足本县优势，培养骨干财源。我省大部分县储有一定数量的煤、硅石、有色金属、石灰石等矿，砂金的分布也很广泛。无矿产资源的县，又有较丰富的水力、土地、草原及野生动植物资源。这是我们发展县级经济的有利条件。关键在于要选准项目，讲求效益，办一项成一项。祁连县抓住一白（石棉）、一黑（煤炭）、一黄（砂金），借款750万元，建成三个骨干项目，其中最大的石棉矿改造扩建工程建成后增加产量3000吨，销售收入增到820万元，上缴利税129.2万元，比改扩前增长185.8%，成为该县财政的支柱企业。天峻县重点抓住本县煤矿和县洗毛厂的扩建和新建项目，随着经济大环境的改善，将形成煤炭、洗毛、外贸、冷库各缴百万元以上的四大财政支柱。两县经验，很值得其它地区借鉴。果洛州班玛县，地处偏远，高寒缺氧，经济落后，1990年该县瞄准砂金资源丰富这一优势，建成我省第一艘100立升采金船，每年可生产黄金3300多两，产值559万元，可望在近两年还完借贷款后实现财政自给。班玛的经验为青南各县带来了鼓舞和希望：在人口少及财政支出数额不大的牧区小县，只要选准一两个重点优势项目，经过几年艰苦奋斗，使财政翻身并非不可企及。当然，必须尊重青海特有的经济布局规律，不可无视我们在气候、运距、技术、人才、资金、市场等方面的不利因素，盲目仿效沿海模式，上所谓“两头在外”的项目。

第四，大力发展乡镇企业、私营企业和个体经济。发展乡镇企业是发展农村牧区商品经济、调整农村牧区产业结构的重要手段，也是振兴县级经济、改善县级财政状况的重要途径。1990年，我省乡镇企业已达4.1万户，从业人员14.6万人，产值5.54亿元（其中产值超过1000万元的乡有11个），上缴国家税金2827万元，占37个县财政收入的11.38%。其中，民和、湟中、平安县财政收入的30%左右来自乡镇企业。当前要抓好乡镇企业产业结构的调整，同时推进科技进步，提高产品质量，强化经营手段，提高经济效益。个体、私营经济是社会主义初级阶段不可缺少的一种所有制形式。在远离我国经济发达地区的青海，决定了我们在发展社会主义公有制经济的同时，必须大力发展个体和私营经济。现在的工作是要提高个体、私营经济的发展层次，引导他们开矿办厂，使之成为各县的重要财源。

第五，鼓励城乡经济联营，建立稳定的城市企业与县乡企业的联合关系。我省各县一般远离工业发达的中心城市，工业基础薄弱，资金紧张，人才匮乏，而以西宁为主的城市，集中了较多的中央和省级大中型企业，经济技术水平较高，为此，要鼓励和组织省、市大中型企业、大专院校、科研单位同省内县乡企业进行横向经济联合，借助县乡得天独厚的资源优势和大中型企业的人才优势、技术优势和资金优势发展县级经济。这需要一方面通过行政手段进行组织，使双方都当作一项任务认真落实；另一方面，也需要在政策上予以必要的鼓励和支持，如财力上的支持和税收政策上的照顾，县乡资源以优惠价供应大中型企业，县乡企业收到效益的时候向帮扶单位适当交付一点“学费”，等等。

（四）多方筹集建设资金，努力提高使用效益。

我省各县在发展生产、壮大财源工作中，首先遇到的就是资金不足问题。目前各级财政都比较困难，并且在短期内难以改变这种状况。因此，不能把希望全部寄托在上级财政的扶持上，应采取上扶、下挖、内引、外联等办法，广泛筹集发展经济所需资金。要尽可能地充分利用各级银行支持生产发展的专项贷款，财政部门的间歇资金，世界银行对不发达地区的开发基金，老少边穷地区扶持发展生产资金，以及预算外资金等。还可以采用集资办厂、集股办厂、吸引外资等办法筹集社会闲散资金和外来资金。凡签订了实现财政自给协议的县，还可以提前使用定额补贴款。

如何提高资金的使用效益，也是解决资金不足的关键问题。多年来，各地用于发展生产的资金不少，但是由于对资金的使用管理、监督等方面的工作跟不上，经济效益不够高，有的县所上项目基础工作不扎实，几乎是办一项“垮”一项，有的甚至成为县财政的包袱。因此，一定要把筹集起来的资金集中起来，变过去的分散使用、多头管理为突出重点、统筹管理，把有限的资金捆在一起使用；要分别轻重缓急，有主有次，把钢用在刀刃上，以达到支持一个，成功一个，兴办一个，带动一片的效果。同时，要对资金的投入和使用实行目标管理和岗位责任制，加强监督，制定和落实奖罚责任制度，切实管好用好，使来之不易的资金充分发挥效益。

（五）严格预算管理，控制财政支出。

加强预算管理，严格控制财政支出，是缓解各县资金供求矛盾，实现收支平衡的主要手段之一。目前，我省各县财政资金普遍紧张，许多县的日子几乎到了难以为继的地步，但有的县却存在着争买高档小汽车、大吃大喝等铺张浪费的不良现象。因此，强化预算管理，严格控制各项支出，特别是非生产性支出，尤其显得重要。

首先，要严格控制编制，大力压缩行政事业机构和人员。目前我省各县不分人口多少（大县40多万人，小县只有1万人），经济发展水平高低，几乎都存在着机构一应俱全、行政事业人员急剧膨胀的严重问题。玉树、果洛两州12个县中有8个县的人头费支出超过了其总财力，其中玛多县人头费占其总财力高达118.4%。这种局面需要下决心扭转。对此，一是上级政府及主管部门对各县机构设置和人员编制，不应不顾实际需要和财力情况，一律强调齐备、对口，应当允许各县根据实际情况予以变通执行。二是根据行政事业单位干部素质相对较高、企业严重缺乏经济管理和工程技术人才的情况，采取保留行政事业编制及工资、福利待遇，奖励帮助扭转企业局面有功人员等措施，鼓励和引导一部分懂经济、有技术的行政事业单位干部到企业工作。三是各级政府及组织、人事、劳动、计划、教育等部门在人员调配时，对一般牧区小县应坚持“少进多出”的原则，逐步使财政负担人员数量与全县总人口的比例趋于合理，与该县生产力发展水平相适应。此外，要广开就业门路，把就业的主流引导到生产和流通部门，以减轻财政负担。

其次，要大力压缩会议经费和招待费。据了解，我省各县仅行政文教事业单位每年会议费的开支多达七八百万元，要下决心精简各种会议，严格会议审批制度，压缩会议规模，坚持少开会，开小会，开短会。同时，要反对讲排场摆阔气的作风，减少名目繁多的礼仪应酬，煞住用公款吃喝之风。

（六）进一步稳定和完善现行的财政管理体制。

我省现行的“分灶吃饭”的财政体制，在调动各级政府当家理财和促产增收积极性方面取得了可喜成果，应继续实行并进一步完善。今后进行财政体制改革时，要根据不同地区的不同情况，在综合分析、分类排队的基础上，对各县的包干基数力求定得科学合理，避免出现苦乐不均。同时，适当下放财权，省和州、地、市对县各种比较稳定的专项补助，应改变目前指定项目、带帽下达、条条管理的办法，切块下放到县，这样既能发挥县级政府使用资金的主动性，又可避免省上鞭长莫及、监督不严可能造成的资金浪费。中央和省、州、地、市政府的减收增支政策出台时，应考虑县财政的承受能力，按体制逐级分别负担，对一些财政特困县，给予一定的经常性补助。

此外，在发展县级经济、改善县级财政工作中，要注意纠正一部分县级领导同志的临时思想和短期行为。在这方面，关键措施是制定一个切合本县实际的经济发展战略和长远规划，并切实按步骤实施，以防止突击上领导个人的“拍脑袋”项目，新干部的“政绩项目”，老干部的“纪念项目”，为平衡各种关系的“关系项目”等等，在干部不断变动的情况下，保证政策和工作的连续性，使改善县财政工作得以健康顺利地进行。

注：县财政自给率按下述方法计算：地方财政当年收入÷（地方财政当年支出-上级财政当年专项补贴-上年结余收入+当年滚存结余）×100%

（青海省财政厅供稿）