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摘要:
内容提要:从1988年9月党的十三届三中全会提出“治理经济环境,整顿经济秩序,全面深化改革”方针至今已经整整三年了。三年来,随着国民经济治理整顿工作的不断深入,经济生活的许多方面都发生了显著的变化,取得了明显的成效,基本达到了预期的主要目标。实践证明,党中央作出的治理整顿方针是克服当时经济困难的根本措施。最近,国家统计局和上海、江苏、浙江、湖北、辽宁等省市统计局的同志一起进行了专题分析研究,力求在正确评价三年治理整顿工作的基础上,从治理整顿所取得的成效和当前经济生活尚存在的问题中发现一些有益的启示,以便对进一步做好今后的经济工作有所帮助。本报告共分四个部分:第一部分概括了治理整顿的经济背景和意义,第二部分通过对近三年经济运行情况的分析对比,评价治理整顿工作的成效;第三部分分析了当前经济生活中存在的问题、原因和结论;第四部分联系治理整顿给我们的启示阐述了对今后经济工作方针和政策取向的若干看法。
治理整顿实质上是一次大的经济调整,与建国后我国进行过多次的经济调整一样,引起了各方面的关注。由于这次经济大调整出现在改革开放取得明显进展的新时期,因此,正确认识三年前开始进行治理整顿时的经济背...
内容提要:从1988年9月党的十三届三中全会提出“治理经济环境,整顿经济秩序,全面深化改革”方针至今已经整整三年了。三年来,随着国民经济治理整顿工作的不断深入,经济生活的许多方面都发生了显著的变化,取得了明显的成效,基本达到了预期的主要目标。实践证明,党中央作出的治理整顿方针是克服当时经济困难的根本措施。最近,国家统计局和上海、江苏、浙江、湖北、辽宁等省市统计局的同志一起进行了专题分析研究,力求在正确评价三年治理整顿工作的基础上,从治理整顿所取得的成效和当前经济生活尚存在的问题中发现一些有益的启示,以便对进一步做好今后的经济工作有所帮助。本报告共分四个部分:第一部分概括了治理整顿的经济背景和意义,第二部分通过对近三年经济运行情况的分析对比,评价治理整顿工作的成效;第三部分分析了当前经济生活中存在的问题、原因和结论;第四部分联系治理整顿给我们的启示阐述了对今后经济工作方针和政策取向的若干看法。
治理整顿实质上是一次大的经济调整,与建国后我国进行过多次的经济调整一样,引起了各方面的关注。由于这次经济大调整出现在改革开放取得明显进展的新时期,因此,正确认识三年前开始进行治理整顿时的经济背景,是十分必要的。
党的十一届三中全会以来,经过一系列的拨乱反正,特别是在党的以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放的基本路线指引下,中国人民在建设有中国特色的社会主义进程中,取得了举世瞩目的成就,开创了新中国成立以来经济发展最旺盛、国力增强最快、人民得到实惠最多、对外开放取得最大进展的新时期。
在充分肯定80年代前期我国经济建设的巨大成就的同时,我们也应冷静地看到,由于指导思想上一度存在的经济建设和改革的急于求成,加上在复杂的建设与改革中经验不足以及对通货膨胀危害性认识不足和宏观调控的一些偏差,1984年第四季度以来,经济运行出现了过热的趋向,当时曾设想以“软着陆”方式缓解经济生活中日趋严重的供求失衡矛盾,但实际上财政、信贷“双紧”政策却几度夭折,使经济不断升温,通货膨胀矛盾逐步升级。经济环境和经济秩序方面的矛盾,概括起来,突出表现在“四过一乱”:
一、过旺的社会需求。从1985年到1988年,全社会固定资产投资由2543亿元急剧增加到4497亿元,平均每年增长26.6%(按累计法计算):当年社会商品购买力由4855亿元增加到10438亿元,平均每年增长22.2%;社会商品零售总额由4305亿元增加到7440亿元,平均每年增长21.8%。上述需求指标的增长均超过同期现价国民生产总值平均每年增长19.1%的速度。
二、过快的工业发展速度,特别是加工工业增长过快。在过旺的社会需求拉动下,1984年以来工业生产呈现明显的加速势头,形成经济过热的主导因素。1985年至1988年,全国工业总产值平均每年递增17.8%,其中1988年达到20.8%。在工业的高速增长中,又以加工工业增长最快。1985年至1988年,全国轻工业产值年均递增19.1%,重工业中制造业产值年均递增17.3%,其中1988年两者分别增长22.1%和21.6%,均高于全部工业的平均增长速度。由于工业增长过快,使工业与农业、能源、原材料和交通运输等基础产业之间的比例关系严重失衡。
三、过多的信贷和货币投放。改革开放以来,随着国民经济货币结算范围扩大,信贷和货币的适度超前增长是必要的。但是1984年以来,信贷和货币的投放大大超过了经济正常发展和改革的需要,成为推动需求过旺的直接原因之一。1985年到1988年,银行各项贷款平均每年增加1446亿元,增长22%;货币投放平均每年增加336亿元,增长28.1%,不仅明显高于同期经济增长速度,而且也明显高于1979年到1984年的平均增长速度。特别是1988年的货币投放量高达680亿元,是1979年到1984年平均投放量的7倍。
四、过高的物价涨幅。伴随着供求失衡矛盾的加剧,加之物价管理不完善,市场零售物价总水平与上年相比的涨幅由1984年的2.8%急剧上升到1988年的18.5%。在1988年的物价涨幅中,约有8个百分点是由于国家主动调价带来的,其余大都为自发性涨价和上年涨价的滞后影响。从月度来看,1988年1月涨幅为9.5%,2月上升到11.2%,到7月已提高到19.3%,从8月起,伴随全国更大范围的抢购风和挤兑风,当月零售物价总水平涨幅急剧跃升到23.2%,到12月已创纪录地达到26.7%,成为历史上少有的高物价涨幅,严重影响到经济和社会的稳定。
五、经济秩序特别是流通秩序混乱。在新旧体制更替过程中,由于宏观调控体系尚不健全,法制体系和市场体系也不健全,加上利益主体多元化伴生的追求局部利益倾向的强化,以及一些人利用国家经济政策不完善而导致的各种真空环境,想方设法甚至不惜以违法乱纪手段牟取个人私利,使经济生活中一度出现了严重无序状态。在极短的时间中,流通领域就冒出了十几万个各式各样的公司,倒买倒卖、乱收费、乱涨价现象日趋严重,仅1988年因价格管理混乱,就有上千亿元价差收入流失了。
正是由于经济生活中存在着上述矛盾和问题,并经多年积累,最终在1988年以剧烈的通货膨胀形式爆发出来,造成市场动荡、物价猛涨,整个经济处于严重的波动之中,到了非采取特殊的调整措施不可的关键时刻,这就是实行治理整顿的经济背景。
试想,如果不是党中央、国务院及时采取了紧缩社会需求、纠正混乱秩序的治理整顿措施,让上述矛盾和问题进一步发展下去,中国的经济建设和社会发展会出现一种什么局面?如果经济环境进一步恶化,在近两年国际风云变幻的条件下,就不可能保持我国经济、政治和社会的稳定。所以,充分看到治理整顿的必要性是我们评价治理整顿工作的首要问题,其意义不可小看。
1988年第四季度开始的治理整顿可以大致分为三个阶段,每一个阶段的政策侧重点和经济形势的变化不尽相同,各有特点。第一阶段,从1988年9月至1989年8月,政策的侧重点主要在于多管齐下压需求、整秩序,使经济降温,遏制通货膨胀,稳定经济形势。第二阶段,从1989年9月至1990年8月,政策的侧重点在于坚持总量控制,适当调整紧缩力度,解决市场疲软、工业速度下滑过猛问题,在稳定中求经济适度发展。第三阶段,从1990年9月至现在,政策的侧重点在于保持经济的正常增长,提高经济效益,促进经济结构优化。
在党中央和国务院正确领导下,经过全国各族人民三年来的共同努力,经济生活的许多方面都发生了显著的变化,治理整顿已取得了明显的成效,集中表现在以下八个方面。
治理整顿前的1985年至1988年,经济处在日趋过热状态,国民生产总值平均每年增长10.7%,工业总产值平均每年增长17.8%。经过治理整顿,已改变了经济过热的局面。1989年国民生产总值比上年增长4%,1990年比上年增长5.3%,1991年1—9月比上年同期增长6.8%,全年预计比上年增长6.5%左右,近三年平均增长5.4%左右。1989—1990年,工业总产值和上年相比的增长速度分别为8.5%、7.8%,1991年1—9月为13.9%,全年预计为14%左右,近三年平均为10%左右。经济增长速度已基本恢复到与现有经济条件相适应的正常增长水平,达到了治理整顿的目标。
1985年到1988年,社会总需求超过总供给(按上年价格计算)的平均差率为11.8%。治理整顿以来,由于采取了紧缩信贷、清理固定资产投资项目、压缩投资规模、控制集团消费、加强税收等多管齐下的强力紧缩需求政策,有效地控制了社会需求的过快增长,促进了供求关系的改善。1989年供需差率缩小到8.7%,1990年继续缩小到7.6%,1991年基本保持上年水平,近三年平均为8%左右,已处于基本正常范围。全国零售物价总水平比上年的涨幅,1989年回落到17.8%,1990年进一步回落到2.1%,1991年1—9月只有2.5%,全年预计为3.5%左右,已进入各方面可承受范围,实现了治理整顿的要求,并得到了国际上的一致好评。
随着供求关系的改善,国内市场出现了喜人的变化。一是市场商品供应充裕,花色品种增多,消费者选择余地扩大,部分商品出现了有限的买方市场。二是市场秩序明显好转,坑蒙拐骗、以次充好、以假代真、乱涨价等现象大为减少,服务态度改善。特别是清理公司取得了明显进展。到1991年6月底,全国共有公司24.8万户,比1988年的30万户减少5.2万户,大多数公司已和国家行政机关脱钩,实行企业化管理,一大批兼职的国家机关工作人员从公司中退出,各种违法乱纪现象得到一定程度的纠正。三是居民消费心态稳定,由于市场物价基本稳定,商品货源充足,居民的购买行为趋向理性化,市场销售逐渐从过热转入疲软,又从疲软趋向基本正常。近3年社会商品零售总额分别比上年增长8.9%、2.5%和12%左右(1—9月增长12.8%),其中1991年的增长幅度已进入基本正常范围。
在治理整顿期间,产业结构的调整逐渐起步,农业、能源、交通、原材料等产业部门均有不同程度的发展。与此同时,处于长线的加工业受到一定限制,基础产业与国民经济发展不相适应的状况有所改善。
一是农业生产连续两年获得丰收,粮、棉、油、糖等主要农产品产量有不同程度增产。1990年和1988年相比,粮食总产量增加5216万吨,棉花总产量增加36万吨,油料产量增加293万吨,糖料产量增加1027万吨,畜牧业、渔业生产稳定发展。1991年尽管遇到了严重的自然灾害,但经过各方面努力,农业生产仍将取得较好收成。农业的丰收,为改善市场供应、稳定物价起到了积极作用。
二是基础产业与国民经济增长之间的比例失调状况得到一定改善。1989年到1990年,工业与农业增长速度之比由1985年到1988年的4.34∶1改变为1.55∶1,工业与能源增长速度之比由3.36∶1改变为1.95∶1,工业与运输邮电业增长速度之比由1.32∶1改变为1.19∶1,经济发展的“瓶颈”制约有所松弛。
三是基础产业投资占固定资产投资比重上升,增量调整进展较大。1990年和1988年相比,全民所有制固定资产投资增长5.6%,而基础产业的投资增长均快于全部投资增长,所占比重提高。其中,农业投资增长26.8%,占全部投资比重由2.3%提高到2.8%;能源工业投资增长31.3%,所占比重由23.3%提高到29%;运输邮电业投资增长9.7%,所占比重由11.5%提高到11.9%。今年以来继续保持这种好的调整形势。
治理整顿以来,尽管我国受到西方主要国家的经济制裁和政治压力,但由于坚持独立自主的外交路线,继续贯彻对外开放的基本国策,使我国外经外贸工作取得了新的成绩。随着国内过大的社会需求得到有效压缩,国内市场供需状况发生了显著的变化,产品相对丰富,为发展出口提供了物质基础,加之连续调整汇率并进行外贸体制的改革,保证了出口的顺利发展。1989年到1990年,我国出口总额陆续登上525亿美元和621亿美元两个台阶,平均每年增长14.3%;1990年,我国对外贸易实现顺差,改变了1984年以来连续逆差的状况。1991年在进口明显回升的同时,由于出口保持了稳定增长,使进出口继续保持顺差格局。国家外汇结存不断增加。到1991年6月底止,国家外汇储备已上升到330亿美元,其中国家现汇结存已上升到183亿美元,比1988年底增加149亿美元,为历史同期最高水平。增强了宏观调控能力,扩大了我国在对外经济贸易中的回旋余地。与此同时,我国的对外开放迈开了新步伐,上海浦东的正式对外开放,标志着对外开放进入了一个新的时期。特别是近三年,我国顶住了西方主要国家的经济制裁,吸收利用外资取得新进展。1989年到1990年,我国实际利用外资203.5亿美元,1991年上半年,实际利用外资49亿美元,比上年同期增长3.1%。特别是这一时期吸收外商直接投资取得较大进展,从1989—1991年上半年,全国批准的外商投资企业达18083家,比前10年的总和还多,外商实际投资额达85.4亿美元,为前10年的76.5%。更重要的是,这两年外商投资在结构上也发生了明显变化,投资导向趋于合理,技术先进型和出口创汇型项目增多。
治理整顿虽然压缩了一些过快的消费需求增长,但城乡居民继续从经济发展中得到了实惠。1990年城镇居民实际人均生活费收入比1988年增长了5.2%(1991年1—9月比上年同期增长8%);农村居民实际人均纯收入增长0.2%(1991年1—9月农村居民人均现金收入比上年同期增长7%);城乡居民储蓄存款增加3233亿元(1991年9月末又比年初增加1619亿元),平均每年增长36%,手存现金和购买各种债券也有不同程度增加。
有效的宏观调控,是维持国民经济稳定发展的重要手段。长期以来,我国实行指令性计划体制,缺乏在商品经济中利用经济杠杆调控经济生活的经验。这次治理整顿,是在改革开放十年后商品经济已经长足发展的情况下进行的,形势的变化要求我们在治理整顿中更多地使用经济手段,相应地也使我们接受了在有计划的商品经济中利用经济手段进行宏观调控的锻炼。
在治理整顿期间,我国宏观调控经历了由行政手段为主向以价格、利率、汇率、税率等经济杠杆和必要的法律法规为主的转变,取得了良好的效果,较好地体现了计划经济与市场调节相结合的原则,积累了宝贵的经验。实践表明,随着宏观调控手段的多元化和不断完善,必将为进一步提高我国宏观调控的科学性、有效性创造更为有利的条件。
治理整顿期间,根据需要和可能,国家先后对能源、原材料、运输、农产品等基础产品价格和服务项目价格进行了较大幅度调整,特别是今年成功地调整了城镇居民的定量粮食、食用油的销售价格,对缓解购销倒挂矛盾、减轻财政负担起了积极作用。这几年价格改革步子大,效果好。外贸体制改革取得了突破性进展。大多数国营工业企业实行了第二轮承包。农村双层经营体制改革不断完善。与此同时,在金融、财税、社会保险、住房、医疗等方面积极进行改革试点工作,取得了一定成效,对我国今后改革和建设的继续发展,都有重大意义。
如果把这次治理整顿的难度与60年代初的经济大调整作一比较,治理整顿成效更是不可低估。
首先,从认识上看,60年代初期由于三年“大跃进”,给国民经济带来的破坏一清二白,人们在思想上认识较为一致,调整的阻力较小;这次调整之初,除了明显的通货膨胀外,经济持续过热的危害尚未充分暴露,许多人被过热带来的“虚假繁荣”的现象所迷惑,缺乏调整的紧迫感,甚至在一些人的心目中产生了一种调整与改革对立的不正确想法,治理整顿的阻力较大。
其次,从调整的内容看,一方面,60年代初是以钢铁为中心的重工业发展过度超前,轻工业、农业发展不足,调整主要是由“重”转“轻”。这次是轻工业和重工业中的加工工业过度超前发展,基础产业发展滞后,调整主要是由“轻”转“重”。而基础行业往往投资多、周期长、见效慢。另一方面,60年代初仅仅要治理投资膨胀;而这次要治理投资、消费双膨胀,难度更大。
第三,从调整方式看,60年代初,我国正处在传统的计划经济时期,行政命令是主要的调整手段,具有简便易行,立竿见影的特点,如用行政手段一次从城镇动员2000多万职工回农村。这次调整,处在新旧体制交替阶段,单纯依靠行政命令难以奏效,需要采用经济杠杆等间接调控和行政命令等直接调控相结合的手段,而以前我们在这方面的操作经验很少,且这些手段的操作本身难度就很大。
第四,从调整的环境看,当时受高度集中的经济体制的影响,尚未完全形成多元化的利益主体,各方面的全局利益观念较强,加上党风、社会风气较好,调整的难度较小。现在随着扩权让利为主的改革的推进,逐渐形成了经济利益主体的多元化,各方面的全局利益观念明显淡化,追求局部利益的倾向比较强烈,加上一段时间里物质文明与精神文明一手硬一手软的影响,党风、社会风气方面存在的问题较多,使调整的难度增大。
综合起来看,三年的国民经济治理整顿工作取得了举世公认的成就,已经基本实现了治理整顿的主要目标,创造了一个相对宽松的经济环境,基本的经济秩序正在改革中逐渐形成,为我们进一步解决经济生活中存在的矛盾和问题,推进改革开放,建设有中国特色的社会主义,奠定了一个比较好的基础。
三年的治理整顿工作,使国民经济摆脱了剧烈波动的困境,促进了政治和社会稳定,当前我国经济形势正进一步向好的方向发展。但是,经济生活中的一些深层次问题尚未根本解决,前进中还面临着一些困难,突出的是经济效益还不高,财政依然困难,存量结构不合理,这是制约经济根本好转的主要因素。
治理整顿以来,虽然各级政府十分注意解决经济效益不高问题,采取了许多有力措施,取得一些成效,但并未使经济效益明显提高,而且在相当长的一段时间里,还出现了经济效益持续下降的局面,引起各方面的关注。经济效益不高,集中表现在生产流通领域的盈利水平大幅度下降,成本超支,费用增加,亏损上升。1990年和1988年相比,全民所有制独立核算工业企业实现利税总额由1775亿元减少到1503亿元,下降15.3%(其中利润由892亿元减少到388亿元,下降56.5%);可比产品成本超支30.8%;亏损面由10.9%扩大到27.6%,亏损企业亏损额由81.9亿元增加到348.8亿元,增长3.3倍。国合商业实现利润由123亿元下降到6.7亿元,下降94.6%;销售百元商品费用由6.45元增加到7.66元,提高18.8%;亏损面由9.9%扩大到26.7%,亏损企业亏损额由48亿元上升到100亿元,增长1.08倍。1991年以来,虽然速度型效益有所显示,但经济效益不高的局面没有明显改观,1—9月预算内国营工业实现利税比上年同期增长10.4%(其中实现利润下降5.3%);亏损企业亏损额增长19.3%;亏损面还高达36%。1—6月国合商业实现利润下降2.6%;亏损企业亏损额还高达45亿元。
应该指出,经济效益不高,是我国经济发展中长期存在的一个痼疾。在治理整顿期间,经济效益依然不高,而且出现继续下降趋势,其原因除了固有的资源配置不合理、价格体系扭曲、技术水平不高、企业管理水平低等因素外,还有一些特殊的新的因素。一是治理整顿期间,我国经济运行中长期存在的商品短缺的矛盾有了明显变化,一些长期供不应求的商品出现了一定程度的宽松,特别是消费品市场,出现了较大范围的供大于求的态势。供求关系的改变,使不少企业习惯于产销两旺取得效益的局面难以维持,这必然导致企业经济效益出现下滑。二是前一时期经济过热的“后遗症”。大量重复建设,盲目建设,使加工工业生产能力增长超过了市场容量和基础产业的承受能力,形成不合理的存量结构。在治理整顿期间存量调整进展不快,也影响企业效益提高。三是治理整顿抑制了通货膨胀,初步扭转了流通秩序混乱的局面,乱涨价、乱收费现象明显减少,使一些靠通货膨胀获得的“虚假效益”消失了。四是由于宏观调控一度在力度上偏紧,造成积压增多,也对企业的效益有一定制约。
从根本上说,经济效益不高,是经济体制和企业机制还不合理的必然反映。企业缺乏必要的经营自主权和约束机制,优胜劣汰机制不健全,分配上过分向个人倾斜,加上各种乱摊派,使企业效益大量流失。因此,提高经济效益,必须综合治理,特别是必须深化改革,使企业具有提高效益的内在动力,堵住效益流失的漏斗。
治理整顿以来,针对国家财政困难局面,国务院和地方政府采取了不少增收节支措施,出台了一些必要的调整政策,整顿了财政纪律,使财政收入稳步提高,1989年和1990年分别比上年增长12.2%和12.4%,财政收入占国民收入比重不断下降的势头得到了遏制。但是,由于分配关系没有作大的调整,紧缩财政支出并没有到位,国家财政支出的摊子还比较大,1989年和1990年国家财政支出分别比上年增长12.2%和13.6%,与同期财政收入增长持平甚至超过财政收入增长,使财政困难不仅没有减轻,反而更加严重,财政赤字分别为92亿元和140亿元,1991年1—9月已出现财政赤字58亿元,如包括国内外债务收入及应拨未拨的补贴等,则这几年财政赤字还要大。
造成目前财政困难的原因主要是四个方面。一是财政债务负担加重。由于近几年我国进入债务还本付息的高峰,年支出额由1988年的76.8亿元激增到1990年的190.4亿元,增加113.6亿元,占当年赤字的81%。1991年1—9月债务支出又比上年同期增加66亿元,占同期赤字的113.8%。二是企业经济效益还不高,财政的亏损补贴负担重。1989年和1990年财政用于亏损企业的补贴高达599亿元和588亿元,分别比1988年增长34.1%和31.7%,占同期财政收入的20%左右。三是分配关系不合理,财力分散,特别是过于向个人及预算外倾斜,使一部分财政收入转移了。这次治理整顿,并没有使经济停滞,但由于既得利益格局没有触动,国家财政从经济发展中所得比重基本维持在治理整顿前的水平。据测算,在国内生产总值分配中,国家所得由1988年的2045亿元增加到1990年的2554亿元,增长24.9%,但所占比重基本维持1988年14.6%的水平:个人所得由8755亿元增加到10895亿元,增长24.4%,所占比重仍高达61.7%,仅比1988年下降0.9个百分点。四是财政支出结构不合理。一方面,经济搞活后,国家财政原先所承担的一些支出项目没有相应按照国家、集体、个人共同负担的原则而削减,使国家财政不堪重负。例如,为了保持市场物价的稳定,财政的物价补贴支出仍居高不下,1990年物价补贴高达379亿元,比1988年增加61亿元。另一方面,机构臃肿、人员膨胀,“皇粮”支出不堪重负。1990年末,国家机关、党政机关和社会团体人员达1079万人,比1988年增加200多万人。国家行政管理费支出达到333.5亿元,比1988年增加94亿元,增长39.3%。此外,财经纪律松弛,偷漏税、有意拖欠税利现象较为普遍,也使财政收入流失了一块。
由此可见,当前财政困难,并不完全是由于社会财富没有创造出来,而主要是现行的财力分配不尽合理,经济管理漏洞较多,财政支出结构不合理等因素造成的,它的背后也有一个经济体制问题。因此,仅靠现行的治理整顿措施也是难以根本扭转目前财政困难局面的,而必须依靠深化改革,努力发展经济。
经过三年的治理整顿工作,我们已初步扭转了产业结构严重失衡的状况,“瓶颈”矛盾有所缓解。但是,结构问题依然存在,主要表现为增量调整多,存量调整少,生产要素配置还很不合理,资源利用率不高。如彩电、冰箱、洗衣机、汽车、拖拉机、啤酒、卷烟、吸尘器、录音机等19种主要加工产品生产能力的利用率很低(1990年最高的电风扇为77.8%,最低的吸尘器只有17.7%),企业的经济效益不好,但是,大多数企业仅仅是“停产半停产”,被动闲置生产能力,并没有真正进行优化组合。这说明过长的加工工业调整进展相当缓慢,存量结构不合理的矛盾依然比较突出。
存量结构调整进展迟缓,结构不合理的主要原因是经济体制不合理。一是缺乏一个灵活有效的调整机制。结构调整是一个复杂的运动过程,需要相应的机制做保障。由于商品品种多不胜数,市场需求变化不定,很难由国家具体掌握,全面调整,即使可能,也会在实践中由于从了解情况到制定和实施政策的滞后而不能适应新的变化。在缺乏必要的市场调节机制、计划调节功能又有所弱化的条件下,必然增加调整的难度,延长调整的时间。二是中央宏观调控能力弱化,增量调整手段有限,难以及时校正失调的结构。三是社会保障制度未健全,企业难以优胜劣汰,使许多该关、停、并、转的企业不能调整;另外,承包制的实施也不利于现有企业结构的调整。这样,企业的存量调整也就难以顺利进行。
以上经济问题,归结起来,有以下三个共同特点:
1.这些问题既是当前经济生活中存在的主要困难,有其现实性,也是长期困扰我国经济健康发展的老问题,有其历史性;
2.虽说这些问题在某种程度上与治理整顿期间某些宏观政策的调控力度不当有关,但是,从根本上说不是治理整顿所带来的,而且也不可能靠治理整顿这一非常措施完全解决;
3.这些问题的背后都有一个体制问题和宏观调控政策取向问题,解决这些问题,既非常紧迫,也不可急于求成,需要综合治理。
因此,我们认为,根据治理整顿的基本目标及其完成情况,根据遗留下来尚未解决的问题的特点,治理整顿作为特殊时期的一种非常措施,基本上已完成了其历史使命,下一步应把经济工作的重点转到正常的改革与发展上来,并在改革与发展中逐步解决面临的这些难题。
回顾治理整顿以来我国经济改革与发展所发生的显著变化,以及我们所采取的各项行之有效的措施,它给我们进一步搞好今后的经济体制改革和促进国民经济健康发展提供了许多宝贵的经验和有益的启示。
首先,我国经济的商品化、货币化已达到了相当高的程度。经过10多年来的改革开放,高度集中的经济体制正在被有计划的商品经济模式所代替。由于经济利益主体多元化的格局已经形成,各种经济利益主体间的协调越来越多地依赖市场机制。传统计划管理手段需要更新和充实,财政、金融这两大经济杠杆对经济发展的调控作用越来越大。为此,我们应在继续做好计划管理改革的同时,积极推进以分税和复式预算为主要内容的财政体制改革,进一步理顺财政与金融的关系,强化中央银行的调控功能,逐步削弱各级政府对银行的行政干预。通过改革,逐步使专业银行与中央银行脱钩,实行自负盈亏,使银行确实把好货币和信贷的口子,在国民经济运行中发挥更积极的作用。
其次,经济发展的推动力发生了变化,需求对经济发展的制约作用开始显露。改革开放前,我国尚处在贫困向温饱发展的过渡时期,经济发展的推动力主要来自大规模的固定资产投资和工业化进程的迅速推进。当时人民生活和国家实力都处在一个较低的水准上,社会需求极旺,质量品种要求不高,只要高速度能够实现,产品的销路就不成问题。经过10多年来的改革开放,人民生活已达到温饱水平。治理整顿期间,较大规模、较长时间的市场疲软,已充分说明,社会需求对经济发展的制约作用已开始显露。仅仅靠量上的扩张——注入大量贷款和货币,简单地扩大投资规模等等,已难以像从前那样顺利地推动经济增长了。无论是居民消费,还是经济建设,对生产的技术水平、对产品的质量和结构都提出了新的要求,社会需求者已经开始用挑剔的眼光对待供给了,传统的供给结构已不能满足需要。对加工工业的投资必须加强管理,避免重复建设、盲目建设。特别是市场疲软暴露出来的我国居民消费结构的趋同化,以及其背后的收入平均化,提醒我们要改革分配制度,真正实行按劳分配,严肃法纪,纠正分配向个人过分倾斜的状况,合理拉开收入档次,形成需求的梯度结构,并通过这种需求梯度结构刺激供给结构的合理梯度化。此外,居民消费的心理因素对市场冷热变化的影响增大,因此我们在经济发展和制订宏观调控政策时对居民消费的心理因素应引起充分的重视。
再次,国民经济发展需要新的经济成长点。1990年在市场稳定、居民消费心理正常的条件下,增加需求形成的大量货币未进入消费领域就通过储蓄形式回流到银行,消费循环断路,市场回升与生产增长不同步。这主要是,过去十年,城市居民以家用电器为中心、农民以修建住房为中心,经历了一个消费水平迅速提高的过程。目前这一过程已接近尾声,而新的消费热点(如城市住房商品化、私人汽车、农村家用电器)还未形成。居民消费正处于“断层”阶段,城市消费领域难以拓展,农村消费难以升级,消费平稳增长可能形成今后一个阶段的消费特征。宏观调控应把握住这一变化,一方面,通过发展农业生产,解放农村生产力,加速城镇耐用消费品消费向农村的递推过程,减缓经济成长点变迁过程中,结构调整过猛带来的损失。另一方面选准以住房为重点的新的经济成长点,加速发展能源、交通等基础设施,形成新一代的经济发展链。
最后,我国经济对国际经济的依存程度和可借鉴程度提高。治理整顿期间,我国进出口总额连续登上1000亿,1100亿,1300亿美元三个台阶,其中特别是出口总额增长较快。1990年,进出口总额相当于国民生产总值的比重已达31.4%,其中出口已达16.9%,对外依存程度已相当高了。1989年和1990年,在国内需求较弱、库存积压的情况下,是出口需求的强劲增长,支撑了国民经济的复苏,成了经济适度增长的主要推动力。治理整顿期间,我们在两年多的时间内保持了顺差格局,外汇储备大幅度增加,从而提高了我们借助国际经济进行宏观调控的回旋余地。因此,我们今后应注意利用国际经济、国际市场来调节国内经济和市场。
治理整顿期间,经济波动较大,市场变化较快,对此,有许多企业经受住了考验,它们能够适应市场的变化,进行结构调整。但是也有相当一部分企业,特别是一些国营大中型企业,面对骤然变化的经济环境,应变能力严重不足,结构调整力不从心,陷入了困难境地,其中既有因体制原因形成的调整动力不足问题,也有因体制原因造成的企业调整能力不足的因素。一是企业的技术设备老化严重。二是企业盈利水平低,财力单薄。1990年,全部独立核算工业企业的销售利润率仅为3.33%,而且企业留利的大部分被用于福利和奖励支出,企业的发展主要靠负债进行,靠银行贷款支撑,企业的自有流动资金占全部流动资金的比重已不足20%。因此,推进企业改革,增强企业活力,特别是进一步搞活国营大中型企业,将企业培育成具有自我调整、自我约束、自我发展、自负盈亏的经济法人已经刻不容缓。搞活国营大中型企业应坚持区别对待原则,近期要着重把生产机械电子、能源、原材料和出口产品的骨干企业搞活。
治理整顿三年是我国居民结余购买力积聚最快的时期,1990年末结余购买力已高达9123亿元,比1988年扩大3628亿元,扩大66%。从趋势上看,这是经济发展的必然结果,是人民生活水平由温饱向小康过渡的标志之一,但从速度上看过快了,这是分配体制不合理及执法不严所造成的。宏观调控面临如何利用居民的金融资产为国民经济发展服务这一新的课题。现在,居民金融资产除少数用于购买国库券、金融债券和股票以外,80%以上是以储蓄存款的形式存在的,国家通过将储蓄贷出使居民金融资产发挥作用,但也加大了企业使用居民金融资产的成本,而且由于我国储蓄的灵活支用性,居民的金融资产极不稳定,成为引发市场波动的巨大压力。因此,我们除了继续稳住储蓄外,还应探索新的途径,有计划地发展金融债券、企业债券、股票,实行住房储蓄、保险储蓄、社会保障金、委托投资等多种金融形式,形成合理的金融资产结构,充分发挥居民个人金融资产在社会主义现代化建设中的作用。
治理整顿的实践证明,宏观调控政策要想取得最佳效益,就要保证调控的科学性。治理整顿期间,中央所采取的保值储蓄、清理整顿公司、1990年的扩大400亿元固定资产投资、灵活运用利率、汇率等决策就比较科学,成效显著,而1989年第四季度开始对中间需求注入大量贷款的措施,启动经济的效果就较差,造成了产成品的大量积压。
加强宏观调控的科学性,首先要建立一套比较灵活的宏观经济监测、预警和预测体系,掌握必要的数量界限,这是宏观调控科学有效的先决条件。通过对综合经济和分部门经济的监测、预测,使宏观调控及时掌握经济运行的现状,预测出经济发展的未来趋势,这样才能使宏观调控把握好时机与力度。
其次,要建立一个完善的宏观调控组织体系。需要做好计划、银行、财政调控的相互配套工作,在手段上应以间接调控和以经济手段调控为主,避免条块分割,减少调控的摩擦与错位,为宏观经济运行的有序和企业提高经济效益创造良好的外部环境,提高调控效应。
最后,要逐步完善科学的宏观调控程序。决策过程的咨询、决策、执行、监督等四个环节要有机地衔接,做好前期的对宏观经济的监测、预警工作,避免调控的主观随意性,增强有效性和灵活性,决策后的执行过程中要做好检查监督工作,以增强决策的严肃性。
近三年的治理整顿,我们虽然采取了许多宏观措施,但也花费了大量的精力来处理微观事务,诸如企业产品结构不合理带来的产成品积压问题、企业效益问题、企业产品质量问题等等。
这在经济发展中的特殊时期是难以避免的,但是如果长此以往,势必分散宏观决策的精力,影响宏观调控的质量,影响整个国民经济的健康发展。因此,宏观调控应尽快从微观事务中摆脱出来。所谓摆脱出来,并不是对微观问题不闻不问,而是通过建立正常的经济秩序,通过多种经济和法律杠杆对企业进行间接调控。
首先,必须明确宏观层次在计划经济与市场调节有机结合的国民经济运行体系中的地位和作用。我们认为,在这个运行体系中,宏观决策层应处在核心地位。为了发挥计划经济对全社会的指导作用,应明确宏观决策层的主要任务:(1)按照价值规律、有计划按比例发展的规律、社会主义按劳分配规律等客观经济规律,通过各项法规、法令的颁布和实施,建立起国民经济运行秩序、建立起统一的社会主义市场体系,使整个国民经济运行有序化、规范化。(2)制订正确的国民经济发展规划和产业政策,并利用税率、利率、汇率、价格、待业率等各种经济和法律手段,引导社会各种资源的合理配置,保证国民经济发展规划和产业政策的贯彻执行。(3)直接经营和管理少数标准化要求较高、对国民经济运行起重大作用、具有垄断性质的行业和产品,如:铁路干线、邮电、通讯、核电、粮食、石油等等。
微观经济单元,如企业、劳动者个人等,在新的经济运行机制中,必须成为具有自我约束机制、自我发展、自负盈亏能力的相对独立的经济法人,它们通过遵守国家的法律、法令和社会主义市场体系的秩序,接受国家计划的调节和约束,按照价值规律决定自己的生产经营活动,从而使微观经济单元的活力得以充分释放,宏观调控的目的得以实现。
其次,应通过不断改革,向这一目标过渡。当前,至少应进行两个方面的改革,一是建立社会保障体系。就业问题是90年代乃至今后相当长的一段时期内我国经济发展面临的一个突出难题,解决结构、效益问题也需要一套完整的社会保障体系。而建立社会保障体系的关键乃是社会保障金的筹集问题,建议通过减少国家财政对企业亏损的补贴、通过向企业、劳动者个人按一定比例征收保障金的办法筹集,其中尤以失业(待业)保险为主。不断提高其社会化程度,并随着改革的深化逐步过渡到由社会负责管理,由个人、企业负担为主。二是加快企业改革进程。我们认为承包制仅仅是权宜之计,要真正实现政企分开,两权分离还必须探求符合中国国情的其他途径。应继续进行以公有制为主,其他所有制形式为辅的企业股份制试点,以及国有资产管理方式改革的试点,结合企业法和破产法的实施,逐步建立起固定资产存量的调节机制。
这次治理整顿,我们不是像以前的经济调整那样,单纯“退够”,而是保持了经济的适度发展,使经济调整有了一个较宽松的环境;也没有就调整论调整,而是把调整和改革结合起来,把握有利时机,适时地推进了改革进程,取得了良好的效果,为我们今后更好地处理调整、改革与发展的关系积累了经验。鉴于调整和发展都属于长期性的问题,特别是经济结构调整是一个渐进和动态的过程,不宜采取剧烈的、破坏性的措施,否则,就成了经济危机,这就要求经济机制内部有这样一种自我调整机制,即调整的动力和积聚起来的调整能力。通过用经常不断的小调整避免伤筋动骨的大调整。为了形成这样的调整机制,就必须继续推进改革。只有这样,才能逐步消除现行体制中的弊端,为国民经济持续、稳定、协调发展创造坚实的体制基础。
(原载《新华月报》1991年第11期)
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