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摘要:
1991年的财政法制工作,认真执行党和国家的各项方针、政策,紧紧围绕财政工作的中心任务,积极为财政改革和发展服务,在财政立法、财政法规的执行宣传和监督检查、财政行政复议和应诉以及财政法制理论研究等方面都取得了一定的成绩。
一、认真开展财政立法工作
(一)制定了一批财政法规。
制定财政法规是财政法制工作的一项主要任务。1991年制定和发布的财政法规和规范性文件共约340件。其中比较重要的有:
《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》,于1991年4月9日七届全国人大四次会议通过,同日以中华人民共和国主席令第45号公布,7月1日起实施。6月30日,国务院发布了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》。该法及实施细则从总则、应纳税所得额、资产的税务处理、源泉扣缴、税收优惠、税额扣除、税收征管等几个方面对外商投资企业和外国企业所得税的征收作了规定。
《国家预算管理条例》,这是财政管理的基本法规。该条例经过深入调查研究,广泛征求意见并反复修改后,国务院常务会议于1991年9月6日审议通过,10月21日以国务院令第90号发布,1992年1月1日起正式实施。条例共九章七十八条,对国家预算...
1991年的财政法制工作,认真执行党和国家的各项方针、政策,紧紧围绕财政工作的中心任务,积极为财政改革和发展服务,在财政立法、财政法规的执行宣传和监督检查、财政行政复议和应诉以及财政法制理论研究等方面都取得了一定的成绩。
一、认真开展财政立法工作
(一)制定了一批财政法规。
制定财政法规是财政法制工作的一项主要任务。1991年制定和发布的财政法规和规范性文件共约340件。其中比较重要的有:
《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》,于1991年4月9日七届全国人大四次会议通过,同日以中华人民共和国主席令第45号公布,7月1日起实施。6月30日,国务院发布了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》。该法及实施细则从总则、应纳税所得额、资产的税务处理、源泉扣缴、税收优惠、税额扣除、税收征管等几个方面对外商投资企业和外国企业所得税的征收作了规定。
《国家预算管理条例》,这是财政管理的基本法规。该条例经过深入调查研究,广泛征求意见并反复修改后,国务院常务会议于1991年9月6日审议通过,10月21日以国务院令第90号发布,1992年1月1日起正式实施。条例共九章七十八条,对国家预算管理原则、预算管理职权、预算收支范围、预算执行和监督、预算调整、决算、法律责任等进行了全面、具体的规定。
《国有资产评估管理办法》,于1991年11月16日以国务院令第91号发布实施。它是为了正确体现国有资产的价值量,保护国有资产所有者和经营者、使用者的合法权益而制定的,分总则、组织管理、评估程序、评估方法、法律责任、附则等几方面,对国家国有资产评估进行了全面、系统地规定,是国家国有资产管理的一个基本法规。
《固定资产投资方向调节税暂行条例》,于1991年4月16日以国务院令第82号发布。6月18日,国家税务局又发布了《固定资产投资方向调节税暂行条例实施细则》。这个法规是为了贯彻国家产业政策,控制投资规模,引导投资方向,调整投资结构,加强重点建设,促进国民经济持续、稳定、协调发展而制定的。《暂行条例》及实施细则具体规定了固定资产投资方向调节税的征税对象、征税范围、税率、减免优惠、征收管理等。
《乡(镇)财政管理办法》,于1991年12月26日由财政部发布。这个法规是根据中共中央、国务院关于建立乡(镇)财政的决定和有关财政法规,在1985年发布的《乡(镇)财政管理试行办法》基础上制定的。目的是为了加强农村基层政权建设,进一步发挥乡(镇)财政的职能作用,促进农村经济和各项事业的发展。这个法规具体规定了乡(镇)财政的地位和职能、主要职责和任务、收支范围、机构建制等等。
《企业国有资产所有权界定的暂行规定》,于1991年3月26日由财政部、国家国有资产管理局、国家工商局联合发布。这个法规具体规定了企业国有资产的范围和界定方法。
《企业集团财务公司管理试行办法》,于1991年1月26日由财政部发布。这个办法具体规定了企业集团财务公司的性质,财务管理的任务和范围,财务计划、成本、收益的管理等等。
《国营文教企业财务管理规定》,于1991年11月9日由财政部发布。这是为适应文教企业管理体制改革的需要,加强财务管理,促进增产节约,增收节支,降低成本,加强经济核算,提高社会效益和经济效益,支持和促进文教企业的发展而制定的。《规定》共十三章五十五条,具体规定了文教企业的财务管理形式、财务计划管理、固定资产管理、流动资金管理、专用资金管理、成本(费用)管理、利润管理和分配、企业决算管理、财务活动分析和财务监督、财务机构和财务人员等等。
《村合作经济组织财务制度(试行)》,于1991年5月10日由财政部、农业部联合发布。这个法规共十一章六十二条,具体规定了村合作经济组织的性质、财务管理的任务、财务计划管理、货币资金和结算资金管理、固定资产和有价证券管理、产品物资管理、资金筹集管理、收益分配管理、专用基金管理、财务管理方式和财会人员等等。
《财政部门贯彻实施<行政复议条例>的若干规定》,这是财政部根据国务院令第70号发布的《行政复议条例》制定,于1991年3月14日下达实施的。其目的是为了维护和监督财政机关依法行使职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益。这是《行政复议条例》在财政行政复议中的具体贯彻实施,它对公民、法人和其他经济组织可以申请复议的财政机关不当的具体行政行为的范围、财政行政复议机构的设置以及管辖范围、复议程序等问题作出了具体规定。
(二)审核、协调大量其他法规草案中涉及财政的条款。
审核、协调有关部门制定的法规草案中涉及财政问题的条款,是财政法制建设的一项经常性工作。通过审查这些条款的内容是否符合现行财政政策和财政法规的规定,提出修改意见,目的是为了把矛盾解决在法规正式发布之前,减少执行中的扯皮现象。1991年,财政部共审核、协调有关部门制定的各类法规草案170多件,其中包括教师法、工会法、劳动法、产品质量法、水土保持法、农民负担条例等等。通过认真细致的审查和协调,做到了该支持的支持,该制止的制止,既保证了经济发展的需要,又可避免乱开减收增支口子现象的发生。
(三)编制“八五”财政立法规划。
改革开放十年来,财政立法工作取得了很大成就。但是,从总体上看,财政法规不完备、不健全、不规范的问题仍然没有解决,这在一定程度上影响和制约了财政改革和财政工作的发展。为此,在“八五”期间,必须进一步加快财政立法的步伐,尽快建立社会主义财政法规体系,以便把财政活动纳入法制管理的轨道。为了提高立法工作的科学性和计划性,根据国务院的统一部署,在充分听取各方面意见的基础上,编制了《“八五”财政立法规划》。对“八五”期间准备制定的财政法规分综合性财政法规、预算管理法规、税收法规、国有资产管理法规、财务法规、国家信用法规、会计管理法规和其他财政法规等八个方面进行了规划。共有47个财政法律和财政行政法规列入了规划,报送给国务院法制局。计划在“八五”末期,初步形成有中国特色的社会主义财政法规体系,真正实现以法治财,依法理财的要求。
(四)清理和汇编财政法规。
根据国务院清理法规的要求,财政部从1983年起,对建国以来发布的财政法规进行了全面的清理、鉴定,并汇编成册。1991年继续开展了这项工作。对1990年发布的财政法规进行了清理,其中,预算管理法规13个,税收管理法规32个,国有资产管理法规10个,企业财务管理法规20个,行政事业财务管理法规3个,基本建设财务法规3个,会计管理法规8个,财政法制建设法规6个,在清理的基础上,出版了《中华人民共和国财政法规汇编(1990年1月-12月)》。同时,清理了1990年前发布的财政法规,公布了第四批废止、失效的18个财政规章目录。
此外,为了维护社会主义法制的统一,加强对财政法规、规章和规范性文件的监督和管理,促进财政部门更好地依法理财,以法治财,根据国务院的要求,建立了财政法规的备案制度。
二、初步开展了财政行政复议和应诉工作
1991年,随着《行政诉讼法》和《行政复议条例》的颁布实施,全国财政系统行政复议、应诉工作已经初步开展起来:
——《行政诉讼法》颁布以后,各地财政部门的领导对财政行政复议和应诉工作都十分重视,纷纷建立财政行政复议机构。截至1991年底,各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅(局)已基本成立了行政复议委员会,确定了日常的办事机构。
——为了在财政部门更好地贯彻实施《行政复议条例》,促进行政复议、应诉工作的开展,财政部1991年3月14日发布了《财政部贯彻实施<行政复议条例>的若干规定》,各地都转发了这个规定,有的还作了补充,有的还结合本地实际情况,制发了本地贯彻实施《行政复议条例》的具体规定。有些地区还印制了财政行政复议文书的格式。所有这些,都为财政部门行政复议、应诉工作的开展打下了良好的基础。
——搞好宣传培训工作,提高财政干部依法行政和广大群众依法办事的自觉性。1991年,各级财政部门配合《行政诉讼法》和《行政复议条例》的贯彻实施,积极开展了《行政诉讼法》和《行政复议条例》的宣传教育工作,利用报纸、杂志、广播、电视等新闻媒介,向广大群众宣传财政行政复议、应诉的重要意义和有关知识;举办财政行政复议与应诉培训班,讲授有关财政行政复议、应诉的基本知识,有效地提高了财政干部的法律意识和业务素质。
——随着《行政诉讼法》的贯彻实施,财政部门受理了一些复议、应诉案件。据不完全统计,1991年全国各级财政部门(不含国有资产管理部门和税务部门)共受理财政行政复议案件60多起。复议案主要发生在财政行政处罚、农业税征收等方面。
三、积极开展财政“二五”普法工作
根据《中共中央、国务院关于批转<中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第二个五个规划>的通知》要求和七届全国人大常委会第18次会议通过的决议精神,财政系统要以宪法为核心,以财政法规为重点,坚持理论联系实际、学法用法相结合的原则,从1991年开始,用五年左右的时间,有计划、有步骤、有针对性地宣传、学习国家基本法律常识和财政法规知识。
1991年是财政“二五”普法的第一年,主要任务就是为普法的全面展开做好准备工作。在这方面,主要抓了以下几项工作:
(一)层层制订规划。根据中共中央、国务院通知要求和全国人大常委会第18次会议决议精神,结合财政部门的实际情况,财政部于1991年10月制定并下发了《关于财政法制宣传教育的五年规划》,对全国财政“二五”普法的实施作了具体规定。《规划》要求,县团级以上分管财政工作的领导干部和财政部门的领导干部、财政专业干部、企事业单位的财会人员和分管财会工作的单位领导、经济司法人员,都要熟悉和掌握与自己工作相关的各项财政法规的规定,大中专财经专业的在校学生,要系统学习和掌握主要财政法规的基本内容和立法精神,要使广大人民群众了解同自己密切相关的财政法规。普法的重点对象是各级领导干部和执法干部;普法的主要内容包括预算管理、税收管理、财务管理、国有资产管理、会计管理和其他等六个方面共60个财政法规。规划中要求各地区、各部门在学习时要区别不同对象,从实际出发,有侧重地选学其中若干个法规,务必讲求实效。财政“二五”普法从1991年开始到1995年结束,大体分三个阶段进行,即准备工作阶段、组织实施阶段和考核验收阶段。《规划》还对普法的工作方法、组织领导等内容作出了具体规定。财政部《关于财政法制宣传教育的五年规划》发布以后,各地财政厅(局)都进行了转发,要求认真贯彻执行。大部分地区还根据财政部的统一要求,结合本地实际情况制订了本地区财政“二五”普法规划,提出更加明确具体和切实可行的要求。
(二)进行思想发动。1991年财政部召开了全国财政法制工作会议,会上认真学习了中宣部和司法部制定的全国“二五”普法规划和财政部制定的全国财政“二五”普法规划;对在全国范围内搞好财政“二五”普法进行了动员和部署,提高了认识,明确了重点,掌握了具体方法和步骤。各级财政部门也根据中央要求和财政部的具体部署,积极利用报纸、杂志等宣传工具广泛宣传财政“二五”普法的重要意义、作用和要求,通过宣传教育,广大财政干部和人民群众的法制观念有所增强。
(三)成立普法领导机构。各地财政部门的领导同志对财政“二五”普法工作都很重视,许多地区成立了以厅长或主管副厅长挂帅的普法领导小组,具体负责本地区的财政普法工作。有的还建立了普法联络员制度,及时沟通情况,加强上下之间和与当地普法主管部门的联系,为财政“二五”普法的顺利开展提供了组织、人员保障。
(四)编写普法教材。根据中宣部、司法部的要求,财政部于1991年会同国家国有资产管理局着手编写了《财政法规知识讲座》,对50多个重要的财政法律、法规和规章进行了系统的讲解。该书是全国财政“二五”普法的统编教材,同时也是广大财政、税务、国有资产管理、财务会计工作者以及公民个人学习财政法规知识必备的工具书。
四、加强了财政法制理论研究工作
随着改革开放的不断深入和经济建设的不断发展,加强财政法制建设越来越重要。我国财政法制建设基础比较薄弱,迫切需要科学理论的指导。1991年财政法制理论研究取得了一定进展。部级重大科研项目《中国社会主义财政法规体系研究》和《财政法学研究》已经基本完成。《<中华人民共和国财政法>立法研究》和《比较财政法》的研究工作正在进行之中。《财政法学研究》主要探索了财政法制建设的若干基本原理,包括财政法与财政、财政法与财政政策、财政法制与财政管理的关系,财政法的地位和作用,财政法的原则,财政法律关系,财政法规体系,财政立法体制,财政法的实施等等。《中国社会主义财政法规体系研究》在研究了我国财政基本关系的基础上对如何建立上下有序、左右协调、分工明确、配合适当的社会主义财政法规体系进行了探讨,并初步设计了我国财政法规体系的基本框架,对推动财政法制工作有一定的现实意义。
五、进一步开展地方财政法制工作
地方财政法制建设是我国财政法制建设的重要组成部分。在省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅、局领导的重视支持下,1991年地方财政法制机构的建设得到了进一步发展,截至1991年底,全国已有北京、天津、上海、沈阳、陕西、西安、宁夏、浙江、宁波、福建、厦门、安徽、湖北、武汉、广东、广州、广西、贵州、四川、成都等20个省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅、局成立了处级法制机构。有的厅、局成立了法制科。没有成立机构的厅、局也明确了兼管部门,或者指定了专职法制干部,并积极创造条件,准备成立财政法制机构。有些财政法制工作开展比较好的地区,地市一级财政局的法制机构也逐步建立起来。由于建立了机构,配备了干部,就为财政法制工作的开展提供了组织保证。在抓紧建立法制机构的同时,各地还加强了法制人员的培训工作,有效地提高了干部的政治业务素质。地方财政法规的制定、执行和宣传教育工作以及财政行政复议、应诉和侵权损害赔偿工作也在逐步展开。此外,1991年,地方财政法规数据库建设也有很大发展。一些地区为财政法制机构配备了专用微机;国家财政法规数据库已在全国大部分地区得到推广应用,而且追加了1990年的财政法规数据;吉林、江苏、浙江、湖南、广东、沈阳、大连等地建成了地方财政法规数据库,其他地区正在积极进行地方财政法规的清理、标引和输入工作。
综上所述,1991年的财政法制建设取得了很大成就,但也存在不少问题。主要有:一是财政法规不完备、不健全、不规范的情况依然存在。二是财政法规层次低。在现行2000多个财政法规中,绝大多数是财政部发布的规章和规范性文件,一部分是国务院发布的行政法规,由全国人民代表大会及其常务委员会发布的法律很少。这种状况,在一定程度上影响了财政法规的权威性。三是法人和公民的财政法制观念淡薄,财政经济领域内违法乱纪现象相当严重。四是财政立法、执法和守法的监督检查还没有经常化、制度化。五是财政法制理论研究尚十分薄弱。针对以上问题,今后的财政法制工作,必须下大力气加快财政立法的步伐,建立健全财政立法预测和财政立法规划制度,加强对财政立法项目的审查、调整和编排,改进财政立法程序,提高财政立法的质量和速度,逐步建立起完善的社会主义财政法规体系;加强财政法制宣传教育,扎扎实实地开展财政“二五”普法教育,努力提高全体公民的财政法制观念;积极开展财政法制建设的理论研究,着重研究和探讨财政法制建设中遇到的重大理论问题;认真进行财政执法和守法的监督检查,从根本上解决有法不依、违法不究的问题;切实加强地方财政法制建设,建立健全财政法制机构,充实财政法制干部,推动地方各项财政法制工作的开展。总之,要通过加强财政法制建设,逐步实现以法治财、依法理财,更好地为财政改革和财政发展服务。
(财政部条法司供稿,居昊、祝向文执笔)
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