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摘要:
农业综合开发是农业生产向深度和广度进军的一条重要途径,是国家为使我国农业登上新台阶所采取的一项战略措施。农业综合开发投资是为实现上述战略措施而设立的专项投资,是国家财政支援农业的一种形式。从1988年国家立项进行农业综合开发以来,农业综合开发在全国各地蓬蓬勃勃地展开,开发的范围越来越广,投资的规模越来越大,开发的效果越来越好,为我国农业的发展注入了新的生机和活力。
一、农业综合开发的投资规模和资金来源
我国的农业开发,在五、六十年代就开始了,而且取得了很大成绩。进入八十年代以后,特别是近几年来进入了更大规模的综合开发。从1983年开始,国家有计划地建设了254个商品粮基地县、74个优质棉基地县、113个优质农产品基地县、278个名优农产品基地、490多个出口农副产品生产基地,还有计划地建设了一批商品木材生产基地。这些基地的建设,开发了资源,增加了产量和社会有效供给,促进了商品生产发展,取得了显著成效。这是农业综合开发的第一步。从1988年国务院决定建立农业发展基金以来,开始了农业综合开发的第二步。第二步开发着重在五个方面:一是在开发项目区内,确保粮棉油稳定增长,同时充分利用各种农业资源,实现农林牧...
农业综合开发是农业生产向深度和广度进军的一条重要途径,是国家为使我国农业登上新台阶所采取的一项战略措施。农业综合开发投资是为实现上述战略措施而设立的专项投资,是国家财政支援农业的一种形式。从1988年国家立项进行农业综合开发以来,农业综合开发在全国各地蓬蓬勃勃地展开,开发的范围越来越广,投资的规模越来越大,开发的效果越来越好,为我国农业的发展注入了新的生机和活力。
一、农业综合开发的投资规模和资金来源
我国的农业开发,在五、六十年代就开始了,而且取得了很大成绩。进入八十年代以后,特别是近几年来进入了更大规模的综合开发。从1983年开始,国家有计划地建设了254个商品粮基地县、74个优质棉基地县、113个优质农产品基地县、278个名优农产品基地、490多个出口农副产品生产基地,还有计划地建设了一批商品木材生产基地。这些基地的建设,开发了资源,增加了产量和社会有效供给,促进了商品生产发展,取得了显著成效。这是农业综合开发的第一步。从1988年国务院决定建立农业发展基金以来,开始了农业综合开发的第二步。第二步开发着重在五个方面:一是在开发项目区内,确保粮棉油稳定增长,同时充分利用各种农业资源,实现农林牧副渔全面发展;二是采取综合措施,包括工程措施、生物措施和技术措施,配套使用;三是针对制约农业发展的因素,实行山水田林路综合治理;四是实行综合投入,包括资金、物资、劳力、科技的投入,在项目区内综合配套;五是取得综合效益,不仅要取得经济效益,还要取得社会效益和生态效益。
1988年,国家立项开发的只有11大片,包括冀、鲁、豫、苏、皖5省的黄淮海平原,东北的三江平原、松辽平原,浙江省杭嘉湖平原和金衢盆地以及新疆、广西两自治区的棉花、糖料基地。到1991年底,国家立项的开发项目区,已扩展到全国的29个省、自治区、直辖市和11个计划单列市的54大片,涉及900多个县市和300多个国营农场。1988—1991年国家批准立项开发的规模为:改造中低产田1.2亿亩,开垦宜农荒地1600余万亩,造林1200余万亩,改良草场550余万亩。截至1991年末,开发治理任务的70%已完成,30%的工程正在建设中。1988—1991年已批项目,计划投入的资金总额达190多亿元(农民投劳工在外)。其中1991年投资总额为60多亿元。
从投资结构看,体现了国家的产业政策和技术政策。上述190多亿的总投资额中,安排投入粮棉油糖建设的占75%,投入肉蛋水产品开发的占15%,投入林草建设的占10%。按开发治理措施划分,工程措施投入占80%,生物措施投入占10%,技术措施投入占10%。
农业综合开发的54大片,根据开发治理范围和投资规模大小,可以分为三种类型。一是重点开发区,改造中低产田面积占81%,投资额占投入资金总额的78%。二是一般开发区,改造中低产田面积占18%,投资额占21%。三是专项开发区,即对某一特定目标开发治理的项目和菜篮子工程项目。国家对专项开发区的投资一般是一次性的。
农业综合开发实行民办公助的原则,所需投资,采取多渠道、多层次、多种方式筹集。按现行政策规定,农业综合开发资金来源有四大块:一是中央财政投入的农业发展基金;二是地方财政的配套资金;三是农业银行安排的专项贷款;四是集体、农户、农场自筹的资金。1988—1991年国家批准立项开发的投资总额中,上述四大块筹集资金的比例分别为:30.1%、31.5%、25.8%、12.6%。1991年实际投资额中(农民投劳工在外),上述四大块投入的比例依次为31.8%、30.2%、27.5%、10.5%。
(一)中央财政投入的农业发展基金。这是国务院为增加农业投入、增强农业发展后劲,专门增辟的资金渠道。此项资金,统一筹集,纳入财政预算,列收列支,专款专用。农业发展基金的来源是:1.耕地占用税收入;2.从国家预算调节基金中提取10%的资金;3.乡镇企业税收(包括产品税、营业税、增值税和工商所得税)比上年实际增加的部分中的大部分;4.农林特产农业税的大部分;5.向农村个体工商户及农村私营企业征收的税款比上年增加部分中的主要部分;6.各地确定从粮食等农产品经营环节中提取的农业技术改进费和纳入基金管理的其他资金。以上各项,除从预算调节基金中提取的农业发展基金由中央财政支配的部分、耕地占用税收入的30%由中央安排外,其余均由地方安排。由中央财政安排的部分,构成中央投入的农业发展基金。中央级农业发展基金全部用于农业综合开发。其中,50%为无偿投入,50%为有偿投入。有偿投入的资金从借款之年算起,到第7年开始还款,第11年还清,每年还20%。回收后的资金滚动使用,继续用于农业综合开发。
(二)地方财政配套资金。地方配套资金的来源有二:一是地方支配的农业发展基金;二是地方机动财力安排的资金。
(三)银行专项贷款。其发放范围和用途分为两种。一种是开发治理配套贷款。由中国农业银行总行安排,与中央财政投入农业发展基金配套,用于国家批准立项的开发区,进行中低产田改造、土地资源开发和综合治理。贷款利率按一般农业开发性贷款利率执行。另一种是经营性项目专项贷款。贷款重点投放在有一定基础、开发潜力大的地区,用于增加粮、棉、油、肉、糖、蛋、奶、水果、水产等有效供给的种养业经营性项目。但是贷款的使用范围不受国家农业综合开发区的限制,不按地区分配指标,择优选择项目,重点投放。贷款利率按农业开发贷款利率执行,某些项目贷款,可由地方财政和有关部门给予适当贴息。
(四)集体、农户、农场自筹资金。在农业综合开发实施过程中,农村集体经济组织、广大农户和列入开发区的国营农场表现很大的投资热情。据1991年竣工验收的10省、自治区统计,三年来共集资24.4亿元,对项目建设起了相当重要的作用。
二、农业综合开发的投资管理
农业综合开发一律实行项目管理,开发任务、设计施工、资金物资、财务会计、竣工验收,均统一于项目之内。
农业综合开发项目分为总项目、分项目、子项目三个层次。自下而上申请立项,自上而下审批项目。总项目由省级人民政府提出项目建议书和设计任务书,由国家农业综合开发领导小组审批。
从1988年到1991年,各地在实施项目管理中主要做了以下几项工作:
(一)调查研究,择优选项。在进行深入调查研究、摸清资源和潜力的基础上,分析有利条件和制约因素,然后择优选项。选择那些水土资源丰富、开发潜力大、商品率高、投资少、见效快、效益好、领导重视、群众积极的项目先上。不搞照顾项目,不搞“感情投资”。
(二)改造中低产田、开垦宜农荒地和改良草场、垦殖滩涂等,划定明确的项目区并绘图定位。项目区划定以后,根据实际需要,确定应采取的农林水措施,再按这些措施所需的工作量计算投资额,让资金跟着项目走,不事先按部门或按田亩分钱,也不将开发资金用于项目区以外。
(三)做好项目评估论证。项目初步确定之后,包括设计任务书编制出来后,都要经过有关方面专家的评估论证。在论证中,从技术上、经济上作较详细的具体的分析评价,看技术上是否可行,经济上是否合算。
(四)加强检查监督,保证工程质量。各省、地、县农业综合开发办公室会同有关部门技术人员经常深入开发项目区,进行督促检查,看是否按批准的计划执行,工程质量是否符合标准,资金使用是否得当,发现问题,及时纠正。各地的一些具体作法有:1.抓目标管理责任制。有的地、县、乡层层签订责任合同书,实行定任务、定质量、定时间、定投资、定目标、定奖惩的“六定”目标管理办法,把每处工程都落实到工程负责人,严格履行职责。2.制定建设标准,按标准进行建设。有的省开发办公室会同有关部门及时制定农业综合开发技术工作要点或建设标准,下发各地执行。3.坚持高标准、严要求,确保工程质量。有的要求做到“五统一”,即统一规划设计、统一技术规范、统一质量标准、统一组织实施、统一检查验收。有的地方对投资较多的重点水利工程还成立由县开发办、水电局和项目区乡、镇领导组成的质量检查小组,实行分段负责检查监督,对质量差的工程,发现一处,返工一处,并追究施工人员和领导的责任。4.利用农闲季节组织大兵团突击作战和长年专业队承包施工相结合的办法。5.推行有奖有惩的激励政策。有的省在开发计划中留有一定数量的机动资金专项用于搞“以奖代补”。在年度开发任务完成后,省里统一组织巡回检查评比,对评出的先进县,奖励一定的投资增加开发任务;对工程进度慢、质量差的县,则提出批评或减少开发任务。
(五)对已竣工项目,按标准严格验收。验收按子项目、分项目和总项目的顺序分级进行。对验收中发现的问题,限期解决。1991年下半年,国家农业综合开发领导小组先后组织由国家农业开发办公室、农业部、水利部、林业部、农业银行总行等单位参加的验收组,对1988年首批立项的黑龙江省三江平原项目、吉林省松辽平原项目、辽宁省辽河三角洲项目、冀鲁豫皖苏5省黄淮海平原项目、新疆棉糖基地项目、浙江杭嘉湖地区及金衢盆地项目逐个进行了验收。验收的结果表明:10省(区)组织实施的首批农业综合开发项目,各项主要指标接近或超额完成计划,基本符合国家规定的验收标准,达到了预期的开发目的。
(六)加强项目建后管理,落实管护责任制。1.因地制宜地制订有关工程管护的地方法规或乡规民约,以加强管理。2.建立管护队伍。有的项目区的乡、村、社层层建立工程管理养护组织,由乡镇农技员、水利员兼任管护员。对较大的工程项目,建成后及时交业务主管部门进行管理。有的省的项目区普遍建立了“五护员”队伍,管护井、渠、路、林、桥等已建工程,以保证工程完好和及时维修。3.建立项目档案管理制度。对项目的地点及建设期,项目的规模及投资额度,项目建设的负责人、承包人等,逐个建立档案,以便于查找。对项目区的主要项目设立明显的标志,以便于检查、管护。4.建立自我积累、自我发展的机制。有的省采取“以工程养工程,以项目养项目,以水养水”等办法,通过征收水费、有偿服务、提取林木收入、收取新垦荒地承包费等途径,建立项目区农业综合开发基金,主要用于“五护员”报酬、维修工程和继续开发等。有的建立项目工程服务管理实体,既管建成项目,又搞多种经营,开展有偿服务,把提取的收入纳入乡镇财政所的农业发展基金中,专款专用,用于工程项目的维修和管护。有的建立维修折旧资金制度,按工程项目和机械设备的使用年限,计算分年应提取的折旧金额,分别纳入农田承包费或水费成本中,逐年统一提取使用。
(七)按照“谁开发、谁投资、谁受益”的原则,鼓励农民集资投劳搞开发。对开发投资,实行民办公助的办法,民不办,公不助。为了把农民集资落到实处,有的地方采取户筹集、村记帐、乡备案,层层上报,就地使用,严格管理的办法。具体作法有:1.在制定年度项目实施计划时,将集体和群众自筹资金列进去,做到抓有目标。2.在年度项目实施计划已经下达,但国家投资未到位的情况下,先用自筹资金,抓紧项目建设。3.以村为单位将自筹资金集中到乡(镇)财政所,由乡(镇)财政所将财政拨款与自筹资金捆在一起使用。4.对群众自筹资金,由村民委员会负责登记入帐,并定期张榜公布,接受群众监督。
(八)加强资金管理,提高投资效益。1.有的地方在开发资金的使用管理上,实行“三专五定”的制度,即专人负责、专户存储、专款专用,定开发任务、定投资额度、定还款时间、定奖惩条件、定审计制度。2.改革拨款办法,保证开发质量和进度。一是实行“报帐制”。即先由受援单位筹资施工,或先预付部分财政启动资金进行施工,项目完工后,由开发办公室、财政局等有关部门组成工程验收小组进行验收,合格的,财政部门按照核定的工程投资予以报帐;不合格的,限期达到合格后方能报帐。二是采取“分期拨款”方式。有的地方在工程资金拨付上,采取动工时先预付40%的资金,然后按进度拨款,但还要预留10-20%的资金作为“保证金”,待项目验收合格后才可付清。三是采取财政拨款指标与资金同时下达的办法。3.加强对资金使用情况的检查监督。各省、地、县开发办公室每年都要组织有关部门对农业开发资金的使用管理情况进行全面检查,有的还委托审计部门对农业开发资金进行审计。通过检查审计,摸清农业开发资金筹、管、用的情况,针对存在的问题,及时提出解决的办法和意见,进一步完善管理制度。
(九)落实有偿资金回收办法,保证按期归还。1.制定有偿资金的回收管理办法,对有偿资金的回收使用从制度上作出明确规定。2.层层签订借还款合同,谁借谁还,按期归还。3.确定还款的具体办法:一是“以资偿还”,即从开发项目的收入中偿还;二是“以粮偿还”,即从开发新增的粮食中拿出部分用于还款;三是“以承包费偿还”,即将开垦的荒地承包给农民,分年收取承包费用于还款;四是“以服务费偿还”,即利用农机、植保等各种服务收入偿还;五是“以林偿还”,即从新植的速生丰产林、薪炭林和经济林收入中偿还;六是“以统筹偿还”,即以乡为单位按项目受益面积,分年度统一提留或按亩集资用于还款。
(十)依靠科技力量,提高开发效益。1.提高决策的科学水平。省、地、县各级都成立了专家组或咨询组,负责对项目的规划设计、咨询和评估论证,提高农业综合开发项目决策的科学性。2.添置仪器设备,加强科技推广工作。各地在农业综合开发中,都扶持项目区乡镇农林水技术服务站购置一批仪器设备,以提高科技和社会化服务手段,在此基础上,大力推广农林水气、畜牧、农机等各类科技成果和适用技术。3.培育优良品种,提高农产品的数量和质量。一是扶持项目区搞好粮棉油作物优良品种基地建设,提高良种覆盖面,加快更新换代速度;二是支持立项开发的种畜、种禽和精养鱼池的基础性建设,为项目区提供更多畜、禽良种。4.制定优惠政策和奖励办法,鼓励科技人员到项目区帮助搞开发。5.抓好科技示范区建设。对不同类型的中低产田,组织科研单位对治理措施进行科技攻关和试验示范,为大面积治理中低产田和推广科研成果树立样板。6.开展技术培训,提高项目区干部、农民的技术素质和科学种田水平。7.建立“科物政”、“农科教”三结合的科技承包机制。即采取以行政领导为保证,以配套技术为核心,以物资供应为基础的办法,组成科技承包集团,对开发项目进行承包。由承包集团与项目区的农民签订合同,向农民提供技术和物资,其经济利益按合同规定分成。
三、农业综合开发投资所取得的效益
1991年,我国农业综合开发投资取得了新的成效。
(一)国家立项的农业综合开发项目区,1991年全国共改造中低产田3097万亩,开垦宜农荒地321万亩,造林456万亩(不含长江中上游防护林、长江上游水土保持林、河北省坝上地区生态林),改良草场76万亩。
(二)全面改善了农业综合开发项目区农业生产的基本条件,使项目区面貌焕然一新。1991年在农业综合开发中,通过农田水利建设,共修建小型水库736座,增加库容量27772万立方米,修建排灌沟渠14.44万公里,修建桥、涵、闸27.3万座,修建机电排灌站0.56万座,增加装机容量39.5万千瓦/时,新打机电井6.23万眼,增加灌溉面积1349万亩,改善灌溉面积1347万亩,增加排涝面积750万亩,改善排涝面积960万亩,项目区基本上做到了旱能浇、涝能排。盐碱地经过引水洗碱,挖沟排碱,以灌代排,减轻了盐碱程度;沙荒地经过引水压沙,植树种草,防风固沙,掺泥改沙,改变了沙荒面貌;涝渍田经过开沟排水、水旱轮作等措施的治理,改变了冷烂锈毒渍害的状况;通过搞秸杆还田、种植绿肥、深耕松土、增施有机肥等农业措施,使许多贫瘠的耕地地力得到了提高。许多农业综合开发项目区农业生产的基本条件得到根本改善。
(三)提高了农业抗御自然灾害的能力。农业综合开发项目区不仅在正常年景能较大幅度地增产,即使遇到严重的自然灾害,损失也要轻得多,有的还能保产甚至增产。1991年,我国许多地区遭受了严重的自然灾害,农业生产受到程度不同的影响,但立项开发的地方情况却大不一样。据安徽省蚌埠市反映,全市因洪涝灾害使小麦损失6成,项目区只损失2-3成;该市怀远县万福小区,7月20日前共降雨1490毫米,其中一昼夜降雨205毫米,但田间的水很快排干,区内小麦亩产比区外高1.5倍。江苏省金湖县农业综合开发项目区,在降暴雨136毫米的情况下,田间积水两天内全部排出,而非项目区农田则受淹7天以上,据估计,该项目区少减产粮食4200万公斤。湖南省的衡阳、郴州、零陵三地市,1991年遇到罕见的大旱,粮食减产6亿公斤,但三地市的农业综合开发项目区,由于修建农田水利工程5000多处,增加有效水量4亿多立方米,大旱之年仍比上年增产1.18亿公斤。
(四)增强了社会化服务功能,提高了农业的科技水平。1991年,在农业综合开发中,购买了农业机械81700台(件),扩大机耕面积1217万亩;为乡(镇)农技站添置各种仪器设备20316台(件),使项目区乡镇的农林水技术服务站得到健全和完善;共培训农民技术员629万人次,推广良种种植面积6899万亩。这些为大力推广农林水利、气象、畜牧、农机等各类科技成果和适用技术,推动农业机械化建设,提高农业的科技水平,提供了必要条件。河南省对农业综合开发项目实行产前、产中、产后系列化服务,如统一机械耕耙、统一播种、统一浇水、统一植保等,还搞起了农副产品的加工和销售,既提高了农业生产效率,又增加了效益。浙江省在1991年遭受特大暴雨袭击的情况下,由于提高了农业机械化水平,争取了农时,项目区避免了粮食损失2.7亿公斤。
(五)农、副产品的生产能力显著提高,农民收入大幅度增加。1991年同1988年前三年平均数相比,国家立项的农业综合开发项目区,主要农、副产品新增生产能力:粮食43.2亿公斤,棉花365万担,油料2.1亿公斤,糖料52.1亿公斤,肉类2.94亿公斤。在许多省的粮食增产数中,农业综合开发项目区的增产数占有相当大的比例,比如,山东为51%,黑龙江为60%,河北为20%,有的地区甚至达到80%以上。
通过农业综合开发,农民不仅增了产,而且增了收。如河南省的农业开发项目区1991年与1987年(即开发的前一年)相比,农民人均纯收入由327元增加到540元左右;新疆维吾尔自治区麦盖提县土曼塔拉乡,开发种植棉花,1991年农民人均收入达1700元,比开发前翻了一番多;沈阳市柳饶农业综合开发区人均纯收入由1989年的400元增加到1991年的730元。
(六)农业的生态环境得到了进一步的改善。1991年,在农业综合开发中,共营造农田防护林215万亩,许多项目区,初步形成了良好的农田生态小气候,为农作物的生长提供了有利的条件,同时,也美化了农村的景观。有的地方大面积推广“稻——萍——鱼(水产)”、“蚕桑——鱼”等优化的食物链模式,既充分利用了农业资源,又获得了较高的经济效益,更为可喜的是使农业生态系统趋于良性循环。还有的地方对山地和丘陵资源进行立体开发,在获取最佳经济效益的同时,也扼制了水土流失。在河北省坝上地区(承德、张家口一线)投资实施的生态农业工程,既解决了当地农民长期存在的温饱问题,又为改善该地区恶劣的自然环境乃至为建设京津塘地区的“绿色屏障”起到了增砖添瓦的作用。
(七)取得了显著的社会效益。首先,农业综合开发优化了农村产业结构,在一定程度上促进了农村经济的全面发展和农村经济体制的改革。其次,为农业的发展起到了示范作用,产生了辐射效益。第三,通过农业综合开发,提高了农村干部和农民的素质,密切了党群、干群关系,促进了农村社会主义精神文明的建设。
为了检阅三年多的农业综合开发成果,国家农业综合开发领导小组于1991年10月28日至11月7日在北京全国农业展览馆举办了第一次全国农业综合开发成果展览会。参展单位包括农业部、水利部、林业部及有关省(自治区)共23个。这次展览,比较全面、系统、生动地展示了三年来我国农业综合开发的主要做法、成功经验和丰硕的成果,展示了农业综合开发的巨大潜力和美好的前景。党和国家领导人参观了展览,江泽民、李鹏等分别为展览题词祝贺,赞誉农业综合开发取得丰硕成果。展览会期间,共接待国内外观众5万余人次。
(国家农业综合开发领导小组办公室供稿,汪雁题、赵晓静执笔)
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