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摘要:
综合财政是社会主义国家对全社会财力总量及其结构进行综合平衡和宏观管理。1991年的综合财政计划工作主要包括以下几个方面。
一、开展对社会财力的研究工作
1991年测算和分析了1989年和1990年社会财力收支情况。同时,又测算和分析了“七五”时期的社会财力收支情况。根据测算,1985年至1990年,我国社会财力平均每年增长15.8%,其中银行信贷资金增长最快,平均每年增长26.2%;其次是集体所有制单位资金,平均每年增长19.7%;居民货币收入平均每年增长16%;预算外资金平均每年增长12.1%;预算内资金增长幅度最低,平均每年增长9.6%;利用国外资金除1989年下降外,其余年份都是增加的,平均每年增长30.9%。1985年以来社会财力收入结构变化情况如下(单位:%)
从上表可以看出,近年来社会财力收入结构变化的显著特点是,预算内财力大量向国内其他财力转移。按社会财力总额计算,“七五”期间,预算内收入占社会财力的比重已由1985年的19.8%下降到1990年的14.9%,五年间下降了4.9个百分点。其比重下降的主要原因是分配关系不合理,财权分...
综合财政是社会主义国家对全社会财力总量及其结构进行综合平衡和宏观管理。1991年的综合财政计划工作主要包括以下几个方面。
一、开展对社会财力的研究工作
1991年测算和分析了1989年和1990年社会财力收支情况。同时,又测算和分析了“七五”时期的社会财力收支情况。根据测算,1985年至1990年,我国社会财力平均每年增长15.8%,其中银行信贷资金增长最快,平均每年增长26.2%;其次是集体所有制单位资金,平均每年增长19.7%;居民货币收入平均每年增长16%;预算外资金平均每年增长12.1%;预算内资金增长幅度最低,平均每年增长9.6%;利用国外资金除1989年下降外,其余年份都是增加的,平均每年增长30.9%。1985年以来社会财力收入结构变化情况如下(单位:%)
从上表可以看出,近年来社会财力收入结构变化的显著特点是,预算内财力大量向国内其他财力转移。按社会财力总额计算,“七五”期间,预算内收入占社会财力的比重已由1985年的19.8%下降到1990年的14.9%,五年间下降了4.9个百分点。其比重下降的主要原因是分配关系不合理,财权分散,财力过分向个人倾斜。因此,要解决“八五”期间及今后十年的财力保证问题,必须在发展经济,提高效益的同时,合理调整社会资金分配格局,尽快提高国家财力的集中度,以适应改革开放及国民经济发展的需要。
二、编制财政十年规划和“八五”计划
财政部从1990年初,开始研究和编制1991年至2000年国家财政十年规划和“八五”计划。在对今后十年特别是“八五”期间一些重大财政经济问题进行深入研究的基础上,于1991年7月编制完成了《国家财政十年规划和“八五”计划》(纲要),上报国务院。
90年代是我国经济改革与发展承上启下的关键时期。针对90年代财政将面临的形势和任务,以及“七五”时期的经验教训,确定“八五”和今后十年财政改革与发展的基本目标和方针是:与整个经济体制改革的发展进程相配套,按照发展社会主义商品经济的要求,建立适应社会主义商品经济的财政运行机制。促进经济发展,提高经济效益,理顺分配关系,实现国家财政收入的较大增长,适当提高国家财政收入占国民收入的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。合理安排支出,改变国家财政入不敷出的状况。完善国家财政、税收职能,加强宏观调控能力。坚持艰苦奋斗和勤俭建国,加强财政法制建设,强化预算约束。通过财政改革和发展,逐步建立稳定、平衡的财政。
财政改革的核心是调整利益分配关系。分配关系涉及社会各个方面,具有敏感性和刚性的特点,而且其中的问题又是多年积累形成的,解决起来难度很大。但财政问题不能久拖不决,必须通过深化改革来解决。在方法上采取整体配套,逐步推进的策略,在时间上可在90年代结合改革和发展进程中的具体情况,采取分步实施,逐步到位。这样可以做到“震动”小,又不延误解决问题的时间,以较小的代价获得较大的效益。
根据上述基本目标和方针,确定了十年规划和“八五”时期财政发展的主要任务:
——发挥财政对生产建设和社会发展的调控职能,大力提高经济效益,保持经济稳定适度增长。不断培植新的财源,扭转财政收入增长缺乏后劲的局面。努力将经济效益的潜力变成国家经济实力和可支配的财力,促进国家财政收入稳定增长。
——实行适度紧缩和紧中有活的政策,努力实现社会总需求与总供给的基本平衡。合理调整支出结构,继续大力支持国家重点建设和农业、国防、科学教育事业的发展。同时,切实加强债务管理,采取多方面的措施渡过偿债高峰。
——继续改革和完善国家与企业的分配关系,积极推进和扩大税利分流试点,在不断完善试点办法的基础上,使其成为90年代处理国家与企业分配关系的主要形式。改革企业财务会计管理制度,增强企业活力,健全企业约束机制。
——进一步改革和完善财税体制,“八五”期间在稳定和完善财政包干体制的同时,积极进行分税制改革试点,“九五”期间在全国普遍实行。积极推行复式预算制度。按照统一税政,公平税负的原则,进一步完善税制结构和税收制度。
——积极参与价格、外贸、工资、住房和社会保障等改革,控制和减少财政负担的价格补贴和企业亏损补贴。搞好财政体制和计划体制、金融体制的配套改革。
——推进国有资产管理体制改革,开展清产核资工作,逐步建立起适应社会主义商品经济发展要求的国有资产经营管理体制和管理方法。
——加强财政法制建设,健全必要的财政、税收、财务法规,抓好财政、税收和会计队伍的建设。
还将从计划编制方法和计划手段的运用方面不断完善中长期计划。一是在“八五”期间将开始试编滚动计划,通过滚动式计划来提高财政中长期计划的科学性,加强中长期计划对年度预算的指导,使两者更好地衔接起来。二是不断研究和完善财政税收宏观模型,通过定量分析和模拟,更准确地把握未来财政经济形势的发展趋势,预计各项政策措施的具体结果。
三、加强预算外资金管理
(一)1991年全国预算外资金收支概况。
1991年全国预算外资金收入总额为3243.3亿元,比上年增长19.7%,相当于当年财政收入(国内部分)的94.5%;预算外资金支出3092.26亿元,比上年增长14.2%,收支相抵,当年结余为151.04亿元。
1.收入情况:
(1)地方财政部门的预算外资金收入为68.77亿元,比上年增长13.5%,占总收入的2.1%。同以往几年比较,增长比例是较快的。主要是部分城市提高用水、用电价格和汽车票价等因素,使城市公用事业附加收入大幅度增长。
(2)行政事业单位的预算外资金收入为697.00亿元,比上年增长20.8%,占总收入的21.5%。行政事业单位的预算外资金收入主要来源于各种行政事业性收费和各项经营服务纯收入。这部分资金的增长,除了一些单位在政策允许下努力创收的原因外,行政事业性收费增长较多是主要原因。1991年行政事业性收费占行政事业单位预算外资金的比重达60%左右,仅交通部门的养路费、车辆购置附加费、运输管理费和航养费收入,教育部门的中小学杂费收入、教育事业费附加收入,工商行政管理部门的市场管理费、企业登记管理收入和个体工商业管理收入以及土地管理部门的土地管理费这十项收入就达347.95亿元,占行政事业单位总收入的一半,比上年增长22.6%。
(3)国营企业及其主管部门的预算外资金收入为2477.53亿元,比上年增长19.6%,占总收入的76.4%。分项目看,更新改造资金增长25.2%,各种留利增长12.8%,大修理基金增长25.7%。为搞活国营大中型企业,增强企业活力,各级政府相应采取了一些政策措施,如规定实行加速折旧和扩大提取技术开发费的行业,增加了企业收入;由于新增固定资产以及实行加速折旧,相应增提折旧和大修理基金,使这两项资金增长较多,占国营企业及其主管部门预算外资金收入增长部分的65%。
2.支出情况:
全国预算外资金支出,从收支对应的三大部分看,地方财政部门支出57.76亿元,比上年增长12.5%;行政事业单位支出668.18亿元,比上年增长18.9%;国营企业及其主管部门支出2366.32亿元,比上年增长13%。
从支出的用途看,用于生产建设、事业发展、福利奖励的实际支出为2735.52亿元,比上年增长15.9%;用于上缴财政的支出(包括“两金”、奖金税、建筑税和弥补包干不足等)356.74亿元,比上年增长3%。各项支出的具体情况是:
(1)基本建设投资320.18亿元,比上年增长19.7%。增长的主要原因是国家连续两年实行双紧政策后,1991年在基建投资方面有所松动,缓建项目开始动工,加上房改方案的出台,集资建房有所增加。
(2)更新改造支出734.29亿元,比上年增长11.5%。增长的原因是国家采取了一系列搞活大中型企业的措施,使国民经济有所回升,围绕“质量、品种、效益”年活动,企业积极调整产品结构和更新改造设备,使用于更新改造的投资不断增加。
(3)福利支出283.44亿元,比上年增长18.1%。增长的原因主要是各种开支标准提高,对职工的补贴名目繁多,而医药费猛增则是造成福利支出居高不下的基本原因。
(4)奖励支出116.67亿元,比上年增长7.5%。增长的原因主要是企业实行工效挂钩以后,奖金随效益回升而增加。
(5)行政事业支出221.28亿元,比上年增长18.3%。
3.收支特点。
(1)收入构成有所变化,支出结构渐趋合理。1991年财政部门和行政事业单位预算外资金收入占总收入的比重有所提高,国营企业及其主管部门预算外资金收入占总收入的比重继续下降。在预算外资金支出中,用于发展生产事业的实际支出增加,上缴国家财政的支出下降,这说明随着国家采取的搞活大中型企业的措施进一步实施,使更多的资金留给部门、企业单位支配使用。
(2)行政事业性收费已成为行政事业单位预算外资金的重要来源。其主要原因是:通过治理“三乱”,废止了一批不合理的收费项目,保留了合理的收费项目,加强了收费管理,同时,根据需要批准设立了部分新的收费项目,提高了部分收费的标准,使行政事业性收费呈增长趋势。
(3)国营企业及其主管部门的预算外资金仍然是预算外资金收入的最主要部分。尽管财政部门和行政事业单位管理的预算外资金增长速度较快,且占总额的比重有所上升,企业预算外资金仍然是整个预算外资金的主要组成部分,随着今后改革开放步伐的加快,企业经营机制的转换,企业预算外资金占预算外资金收入总额的比重会迅速回升。
(4)预算外资金结余中可动用的资金不多。1991年预算外资金年终滚存结余达2143.56亿元。其中,有价证券占用为256.56亿元,占预算外资金滚存结余总额的12%;未完工程占用519.29亿元,占滚存结余总额的24.2%;专项物资占用107.92亿元,占滚存结余总额的5%;银行存款563.19亿元,占滚存结余总额的26.3%。从以上情况看,预算外资金帐面结余很大,但大部分是有价证券、未完工程及专项物资占用款,可动用的银行存款却只占四分之一。
(二)加强预算外资金管理采取的措施。
根据改革开放的新情况和财政工作的新要求,财政部对财政综合计划工作提出了“巩固、开拓、加强、提高”的方针,在预算外资金管理方面,采取有效措施,以把预算外资金管理以及收费、集资和基金管理纳入规范化、法制化的轨道。
1.积极探索预算外资金管理的有效方式。各级财政部门在巩固和完善对行政事业单位预算外资金的财政专户储存管理、自筹基本建设资金来源审查等行之有效的管理方式的基础上,又积极探索预算外资金管理的新办法。如一些地区推行综合财政预算办法,通过编制综合财政预算,将预算内资金和预算外资金结合起来,统筹安排,既缓解了预算内资金紧张的矛盾,又充分发挥了预算外资金的作用。还有的地区针对资金管理分散、使用效益低下的问题,实行预算内外资金、专项发展基金、事业周转金的统一管理。各地区还逐步加强了对乡镇预算外资金的管理,使预算外资金管理落实到基层。
2.加强行政事业性收费的管理。各级财政部门与物价部门积极配合,根据党中央、国务院《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》和治理“三乱”的工作部署,对各种收费进行了认真的清理整顿,取消了一些不合理的、违法的收费项目,降低了一些过高的收费标准,对合理合法的收费重新审定,公布了项目和标准,以便加强社会监督。同时,国家物价局、财政部发布了《行政事业性收费管理暂行条例》。财政部还发出《关于进一步加强行政事业性收费管理工作的函》,要求各地财政部门作为收费的综合管理部门,要切实履行职责,进一步加强收费管理工作,建立健全收费项目审批管理制度和收费票据管理制度。
3.加快预算外资金管理法制建设。从1989年开始研究草拟《预算外资金管理条例》,这个条例1991年正在审议修改中。贵州、河南、浙江、四川等省已根据本地区的特点,制定发布了有关预算外资金管理法规。
四、参与价格、工资、住房和社会保障制度的改革
(一)价格改革。
1.积极参与粮油销价改革,对职工进行适当补偿。为了逐步理顺粮油价格,搞活粮油流通,促进节约用粮,减轻财政负担,国务院决定从1991年5月1日起,调整粮油统销价格。提高定量粮油统销价后,为使广大城镇居民实际生活不受大的影响,按照国家、企业、个人共同分担的原则,给城镇居民以适当补偿。财政部积极参与了这次改革,做了大量的工作。一是配合物价、粮食部门,认真研究和测算了价格方案,并测算了调整价格对财政收支的影响;二是参与了《国务院关于调整粮油统销价格的决定》的起草、修改工作;三是负责研究和制定对职工的补偿方案及其相关政策,为此,财政部会同劳动部、人事部、国家教委联合下发了《关于提高粮油统销价格和适当增加职工工资等问题的通知》,以及贯彻《关于提高粮油统销价格和适当增加职工工资等问题的通知》的若干问题的解释,对有关问题做出了具体规定;四是负责研究和制定提高粮油销价后的有关财务处理办法,下发了《关于粮油销售价格提高后有关财务处理和成本核算等问题的通知》等。
2.提高原油、统配煤等基础工业产品出厂价格。统配煤和原油的计划价格偏低,为了缓解统配煤炭生产困难,经国务院批准,自1991年12月10日起,计划内统配矿综合商品煤售价平均每吨提高5元,其中3元用于弥补亏损,2元作为专项维简费。市场生活用煤的价格暂不提高。为了保持原油的稳产和增产,并促进社会节油,经国务院批准,自1991年1月1日起,提高原油出厂价格,平价原油全国平均出厂价格每吨提高34元,其中10元用作石油勘探开发基金,20元用于弥补新增亏损,4元缴纳新增产品税。高价原油出厂价格也相应提高。财政部积极参与了原油、统配煤调价方案的研究、测算工作,并着重对提价收入的分配去向提出了意见。
(二)工资改革。
1991年各级财政部门积极配合有关部门,参与工资分配制度的改革工作,并根据国民经济发展规划和财政十年规划及“八五”计划,研究了“八五”时期工资改革的总体设想。
1.在企业工资制度的改革方面,积极参与了以下的工作。一是各地区财政部门会同劳动部门审批了所属地、市已经实行工效挂钩企业的工资总额和经济效益基数,及早将工资分配方案落实到企业,使企业经营者心中有数,促进了生产的发展。财政部1991年共审批46个中央部门所属的约3500户企业的工资总额基数和经济效益基数,其中有十几个部门实行了以部门为单位的总挂钩。二是根据国务院有关领导同志关于完善和总结工资总额同经济效益挂钩办法的指示精神,与劳动部门共同组成调研组,深入基层企业调查研究,各地区也相应结合本地区的情况,认真进行调查研究和完善工作,为1992年进一步深化企业工资制度改革,打下了良好的基础。三是研究制定企业内部分配制度的改革方案,积极参与对岗位技能工资制的设计、方案的测算和企业试点等项工作。
2.贯彻落实党中央、国务院关于给部分专家、学者、技术人员发放政府特殊津贴的决定。经过各地区、各部门的共同努力,共选拔9083名专家、学者、技术人员享受政府特殊津贴。
3.开展对国民收入分配政策的研究工作。为了逐步解决财政困难和搞好分配制度改革,建立适应计划经济与市场调节相结合的综合财政体系,充分发挥财政在国民收入分配中的调节作用,1991年各级财政部门开展了对国民收入分配政策的研究工作,分析了国民收入与消费基金的比例关系问题,提出和撰写了如何通过工资分配制度来促进国民收入和财政收入的同步增长,保证工资增长与国民收入、劳动生产率等经济指标合理增长比例关系等问题的政策性意见和研究性报告。
(三)住房制度改革。
1.积极参与房改方案的研究、制定和实施工作。各级财政部门发挥熟悉财务状况的优势,认真做好调查研究和方案的测算工作,为政府提供决策依据,既保证了房改方案的制定和实施工作的顺利进行,又考虑了财政、企业和个人的经济承受能力,使住房制度改革得以积极稳妥地开展起来。
2.搞好住房资金的划转和筹集工作。各级财政部门贯彻国家房改文件的精神,积极担负起住房资金的核定、划转和筹集工作,积极开辟财源,为既有利于推动房改,又有利于减轻财政负担提出了可行的政策措施。
3.搞好住房资金的管理工作。各级财政部门发挥资金管理职能,提出了建立各级财政住房专项资金、城市住房基金、企业住房基金和行政事业住房基金的基本设想,对财政住房专项资金和城市住房基金,按预算内资金管理办法进行管理,对企业住房基金、行政事业单位住房基金和公积金,按预算外资金管理办法进行管理。
4.搞好住房改革的财政税收政策和财务制度的制定和实施工作。为了支持住房制度改革,各级财政部门与各级税务部门、房改部门密切配合,研究制定了房改中的财政税收政策,区别不同情况,征收或减免“两金”和有关税收。同时,为了严格财务管理制度,各级财政部门已开始研究制定房改的财务管理办法和预(决)算制度。
(四)社会保障制度改革。
1986年国务院颁发了《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》,按文件规定,我国逐步建立了国营企业劳动合同制工人的养老保险和待业保险制度,并实行了国营企业职工养老保险基金和待业保险基金(以下简称“两项基金”)统筹。根据“八五”计划要求,国务院又于1991年下发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》对深化养老保险制度改革工作作了具体的安排和部署,并规定养老保险基金和管理机构服务费在政府预算中列收列支。
截至1991年底,全国已有2300多个市县在国营企业范围内实行了养老保险基金社会统筹,1300多个市县在城镇集体企业范围内实行了养老保险基金社会统筹。参加统筹的在职职工有7400多万人,参加统筹的离退休人员有1530万人;截至1991年底,全国绝大多数国营企业都已参加了待业保险,累计约20万人享受到待业救济金等项待遇。1991年“两项基金”总收入303.3亿元,比上年增长44.1%;总支出249.88亿元,比上年增长43.2%;当年结余53.42亿元,比上年增长48.1%;年终滚存结余189.53亿元,比上年增长54.3%。
在社会保障制度改革过程中,财政部曾下发了“两项基金”财务管理规定和《关于财政部门支持、参与社会保险制度改革有关问题的通知》,对各级财政部门如何支持参与社会保险制度改革提出具体要求,并规定“两项基金”均在各级政府预算中列收列支。1991年,各级财政部门已按国务院和财政部要求,将“两项基金”在各级政府预算中列收列支。
与此同时,各级财政部门积极配合有关部门进行社会保险改革方案的研究制定工作,如参与养老保险基金省级统筹的测算和论证工作;开展调查研究工作,掌握基金的收支管理情况。一些省市根据本地实际情况,结合“两项基金”收支特点,制定具体的管理措施和办法;开展对“两项基金”的财务检查工作,并配合审计部门对“两项基金”管理情况进行专题审计。
五、国家能源交通重点建设基金和预算调节基金(以下简称“两金”)及国有土地有偿出让收入的征管工作
(一)“两金”收入的征管工作。
1991年9月,根据前两年“两金”收入不够理想,收入出现下降的现象,财政部发出了《关于加强国家能源交通重点建设基金和国家预算调节基金征集管理工作的通知》,主要提出了以下三点要求:1.坚持“全国一盘棋”的思想,正确处理全局与局部的关系,认真做好“两金”的组织收入工作,为保证“八五”计划和十年规划的实现做出贡献;2.认真执行“两金”征集政策,严格控制减免。对违反规定,超越权限减免“两金”和扩大减免范围的,要坚决纠正。管理权限以内的减免也要进行清理,不当的减免,要停止执行;3.加强征管措施,确保“两金”及时足额入库。
为支持搞活国营大中型企业,对“两金”采取了以下免征措施:第一,贯彻落实1991年9月中央工作会议精神,从1992年开始,对部分国营大中型企业提取的折旧基金免征“两金”;第二,国营部分大中型企业按规定增提的折旧基金从1991年1月起至1995年12月31日止,免征“两金”;第三,对部分国营大中型企业按规定提取的新技术开发费除原规定免征能源交通基金外,从1991年7月1日起免征国家预算调节基金。
1991年我国自然灾害严重,很多地方受灾程度高,受灾面积大,给工农业生产、人民生活和生命财产带来了极大损失。尽管财源相应减少,但各地仍能顾全大局,尽力完成“两金”的征收任务。1991年能源交通重点建设基金完成188.22亿元,预算调节基金完成138.53亿元,分别完成年度预算的91.89%和102.6%。按可比口径计算,比1990年略有增长。
(二)国有土地使用权有偿出让收入的管理工作。
1991年财政部门征收的国有土地使用权有偿出让收入总计4.09亿元,其中,中央财政收入为1.49亿元。为了促进土地使用制度的改革,财政部从中央财政当年收入中拿出1.39亿元支持地方,中央财政实际只获得0.1亿元,约占全部收入的2.4%。
目前对国有土地使用权有偿出让收入的管理主要依据三个政策文件,一是1989年5月国务院发布的《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》;二是1989年11月财政部发布的《关于颁发<国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法>的通知》;三是1990年9月财政部发布的《关于国有土地使用权有偿出让收入上交中央部分有关问题的通知》。
考虑到地方的实际情况,为了进一步支持土地使用制度改革,1991年11月财政部发布了《关于国有土地使用权有偿出让收入上交中央部分继续返还地方的通知》,其主要内容是1992年国有土地使用权有偿出让收入上交中央部分仍按财政部1990年所发文件执行。
从当前实际情况看,现行政策不完全适应形势发展的需要,主要是现行政策只是对国有土地使用权有偿出让收入作了规定,但对国有土地使用权有偿转让、出租、抵押等方面的收入均未作任何规定。因此,亟待解决的问题是对上述几方面的收入作进一步的规定。
(财政部综合计划司供稿,张西兰、邱江涛、吴利华、常诚、孙燕、朱光纬、杨晋明、娄曲果、王涛、胡华庭、陈智刚执笔)
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