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摘要:
一、国家预算完成情况
1991年,我国治理整顿和深化改革取得了明显成效,在经济发展的基础上,国家财政收入继续保持增长,财政支出基本上保证了经济建设和各项事业发展的需要。但是,由于一些基本经济关系还没有理顺,一些深层次的矛盾尚未完全缓解,加上自然灾害对财政的影响,财政赤字比预算增加较多,财政形势仍很严峻。
(一)国家预算收支情况。
1991年国家财政预算总收入为3443.1亿元,预算总支出为3566.56亿元,收支相抵,赤字为123.46亿元。执行结果,经过决算汇总,1991年国家决算总收入为3610.88亿元,完成预算104.9%;比上年增加298.33亿元,增长9.0%。决算总支出为3813.55亿元,完成预算106.9%;比上年增加361.35亿元,增长10.5%。收支相抵,财政赤字为202.67亿元,比预算增加79.21亿元。
1.国家预算收入完成情况。
1991年国家财政总收入中,国内财政收入为3430.75亿元,完成预算的104.6%,比上年增长9.5%;国外借款收入为180.13亿元,完成预算的110.9%,比上年增长1.1%。主要收入项目完成情况是:
(1)各项税收2990.17亿元,完成预算的98.6%,比上年增长6.0%。其中:
工商税收2084.65亿元,完成预算的95%,比上年...
一、国家预算完成情况
1991年,我国治理整顿和深化改革取得了明显成效,在经济发展的基础上,国家财政收入继续保持增长,财政支出基本上保证了经济建设和各项事业发展的需要。但是,由于一些基本经济关系还没有理顺,一些深层次的矛盾尚未完全缓解,加上自然灾害对财政的影响,财政赤字比预算增加较多,财政形势仍很严峻。
(一)国家预算收支情况。
1991年国家财政预算总收入为3443.1亿元,预算总支出为3566.56亿元,收支相抵,赤字为123.46亿元。执行结果,经过决算汇总,1991年国家决算总收入为3610.88亿元,完成预算104.9%;比上年增加298.33亿元,增长9.0%。决算总支出为3813.55亿元,完成预算106.9%;比上年增加361.35亿元,增长10.5%。收支相抵,财政赤字为202.67亿元,比预算增加79.21亿元。
1.国家预算收入完成情况。
1991年国家财政总收入中,国内财政收入为3430.75亿元,完成预算的104.6%,比上年增长9.5%;国外借款收入为180.13亿元,完成预算的110.9%,比上年增长1.1%。主要收入项目完成情况是:
(1)各项税收2990.17亿元,完成预算的98.6%,比上年增长6.0%。其中:
工商税收2084.65亿元,完成预算的95%,比上年增长5.7%。工商税收没有完成预算的主要原因:一是年初预算安排提高商业零售环节营业税税率的增收措施,在预算执行中没有出台,相应减少收入70亿元;二是由于外贸出口比年计划增加较多,相应增加了出口退税的数额。
国营企业所得税570.57亿元,完成预算的108.6%,比上年增长5.1%。超收的原因主要是清理国营企业和银行以前年度应缴未缴收入。
关税187.28亿元,完成预算的104.0%,比上年增长17.8%。主要是1991年对外贸易情况较好,进口商品总值比上年增长较多,相应增加了关税收入。
(2)企业收入(部分国营企业上缴的利润)74.69亿元,完成预算的98.9%,比上年下降4.6%。这项收入没有完成预算,主要是部分企业经济效益下降,上缴财政收入减少。
(3)征集能源交通重点建设资金收入188.22亿元,完成预算的91.8%,比上年增长1.7%。这项收入没有完成预算的主要原因是,部分地区遭受严重自然灾害,对工商企业的生产经营影响较大,企业实现利润下降,留利减少,加之国家出台的搞活国营大中型企业的一些措施,使这一收入受到影响。
(4)企业亏损补贴510.24亿元,完成预算的91.7%,比上年下降11.9%。减亏的主要原因:一是粮食企业亏损补贴减少,主要是有些地区财力紧张,对有些亏损未能及时拨补;二是商业企业亏损补贴减少,主要是部分地区放开猪肉销售价格,使经营猪肉价格倒挂的情况有所改变。
2.国家预算支出完成情况。
1991年国家财政总支出中,用国内资金安排的支出为3633.42亿元,完成预算的106.7%,比上年增长11.0%;用国外借款安排的支出为180.13亿元,完成预算的110.9%,比上年增长1.1%。主要支出的完成情况是:
(1)国内基本建设支出559.62亿元,完成预算的107.5%,比上年增长2.2%。这项支出超过预算,主要是地方自筹基建支出超过预算。
(2)挖潜改造资金和新产品试费支出180.81亿元,完成预算的107%。这项支出超过预算较多,主要是各级财政重视企业技术改造和新产品新技术的开发研制工作,在预算执行中多安排了这方面的支出。
(3)支援农村生产支出和各项农业事业费支出243.55亿元,完成预算的103.8%,比上年增长9.8%。这项支出超过预算,主要是增加了抗灾救灾资金。
(4)文教、科学、卫生事业费支出708亿元,完成预算的104.7%,比上年增长147%。这项支出超过预算的原因,是各级财政重视教育和科学工作,在预算执行中增加了这方面的支出。
(5)行政管理费支出343.6亿元,完成预算的108.3%,这项支出超过预算,主要是地方超支。超支的主要原因:一是在职人员和离退休人员比上年增加18万人;二是有些地方提高了奖金、洗理费、交通费发放标准,增发了对职工的补贴;三是办公自动化的发展,使得公用经费增加较多。此外,管理和控制不严也是原因之一。
(6)价格补贴支出373.77亿元,完成预算的113.5%。超过预算较多的主要原因是粮、棉、油价格补贴超支过多。
(二)中央预算收支情况。
1991年,中央财政总收入为1889.95亿元,完成预算的103.0%,比上年增长3.9%。其中,中央本级收入为1399.65亿元,完成预算的107.2%;地方上解收入490.30亿元,完成预算的92.5%。中央预算总支出为2072.49亿元,完成预算的105.4%,比上年增长5.8%。其中,中央本级支出1517.74亿元,完成预算101.2%;补助地方支出554.75亿元,完成预算的119.1%。收支相抵,中央财政赤字为182.54亿元,超过预算52.5亿元。
1.中央财政本级收入情况。
1991年,中央财政本级收入(国内部分)为1219.52亿元,完成预算的106.7%,超收76.25亿元。主要收入项目的完成情况是:
各项税收780.55亿元,完成预算的95.1%,短收40.57亿元。
企业收入(部分国营企业上缴的利润)38.93亿元,完成预算的91.5%,短收3.6亿元。
企业亏损补贴236.44亿元,完成预算的89.8%,减亏26.94亿元。
能源交通重点建设资金收入155.84亿元,完成预算的91.7%,短收14.16亿元。
国内债务收入281.27亿元,完成预算的148%,超收91.25亿元。
2.地方上解中央财政收入情况。
1991年,地方上解中央收入490.30亿元,完成预算的92.5%,短收39.55亿元。短收的主要原因:一是江苏、安徽等上解地区因自然灾害收入减少较多,经国务院批准,调减了这些地区应上解中央的收入数额;二是部分地区企业上划中央后,相应减少了有关地区财政上解中央的数额。
3.中央财政本级支出情况。
1991年,中央本级财政支出(国内部分)为1337.61亿元,完成预算的100%。主要支出项目的完成情况是:
用国内财政收入安排的基本建设支出365.4亿元,完成预算的96.5%。
挖潜改造和新产品试制费支出60.60亿元,完成预算的95%。
支援农村生产和各项农业事业费支出22.81亿元,完成预算的110.9%。
文教、科学、卫生事业费支出83.79亿元,完成预算的108%。
价格补贴支出50.22亿元,完成预算的103.8%。
4.补助地方支出情况。
1991年,中央财政补助地方支出554.75亿元,完成预算的119.1%,超过预算76.41亿元。超过预算的主要原因:一是江苏、安徽等地区受灾,中央财政追加了一部分救灾补助款;二是中央为支持部分老工业基地技术改造,补助了地方一部分技改资金;三是动用中央预备费追加了部分地区一些急需的开支。
1991年,中央财政赤字超过预算52.5亿元,主要原因是在预算执行中追加地方救灾补助支出较多,并对一些受灾较重的地区调减了上缴任务。同时,还根据经济发展的需要,追加了一些专项支出,如收购棉花增加,追加了棉花加价款支出;储备粮食增加,追加了粮食储备费用;动用国家储备粮食销售,增加了价格补贴支出。
二、积极组织财政收入,努力完成收入任务
1991年国家财政收入是在比较困难的情况下组织进行的。这一年我国局部地区发生了严重的自然灾害,使这些地区的财政收入减少较多;为搞活大中型企业采取的一些政策措施减少了一部分收入;为了稳定大局,原定的提高商业零售环节营业税税率的措施也没有出台。面对这种情况,各级财税部门振奋精神,团结奋斗,努力挖掘增收潜力,积极组织财政收入,超额完成了预算收入任务。在这方面采取的主要措施有:
(一)严格依法征税,加强税收征管。1991年,国务院和财政部多次要求各级人民政府和财税部门认真执行国家统一规定的财税法规,严禁越权减免应上缴国家的财政收入,依法强化税收征管,特别是加强了关税和海关代征工商税的征管,严格审批出口退税,堵塞收入漏洞。在经济发展、税源扩大的基础上,产品税、关税、国营企业所得税和国营企业调节税等主要收入项目都超额完成了预算收入任务。
(二)狠抓企业扭亏增盈工作,积极清理企业拖欠税款。1991年,各级财政部门结合开展“质量、品种、效益年”活动,狠抓了企业的扭亏增盈工作。通过建立层层扭亏增盈目标责任制,加强财政和财务会计的监督,降低各种物质消耗水平,严格成本核算等,使企业的扭亏增盈取得了一定成效。这一年,企业亏损补贴实际执行数比预算减少近70亿元。同时,各级财政部门积极清理企业拖欠税款,保证各项收入及时足额地入库。
(三)增发国库券100亿元,弥补收入缺口。1991年,由于我国部分地区遭受严重水灾,致使预算收入缺口很大。为了平衡预算,经国务院批准,增发100亿国库券。在各级财政、银行等部门的共同努力下,圆满完成了发行任务。
(四)加强预算管理,努力增收节支。在1991年预算执行中,出现了许多减收增支因素,为了确保国家预算任务的完成,国务院、财政部采取了一系列措施。11月份,国务院发出了《关于抓好第四季度增收节支工作,努力完成今年预算任务的紧急通知》,为完成预算任务起了重要作用。
三、积极筹措资金,支持改革开放
1991年,在国家财力比较紧张的情况下,国家财政从政策上和资金上支持了改革开放和各项建设事业的发展。
(一)积极支持外贸体制和价格体制改革。1991年是外贸企业出口实行自负盈亏的第一年,各级财政部门积极配合外贸部门转变经营思想,调整出口商品结构,努力降低生产成本,使外贸出口继续保持了较高的增长速度。同时,国家财政还积极支持粮、油销售价格的调整,保证了这项工作的顺利开展。
(二)努力保证重点经济建设和各项事业发展的资金需要。1991年,财政资金供求关系相当紧张。各级财政部门想方设法调度资金,一方面保证了重点建设、农业、国防、企业挖潜改造和新产品试制费以及教育、科学等重点支出,资金到位情况也比较好,基本上没有拖欠现象。同时,认真贯彻落实中共中央和国务院关于搞好国营大中型企业的措施,会同有关部门及时制定了增提企业折旧、提取技术开发费、补充企业流动资金等具体实施办法,并落实到重点企业,保证了这些政策措施的迅速到位。地方财政部门为促进企业技术进步,改善生产经营条件,也拿出了一定的财力。各地区、各部门还认真清理“三角债”,进一步治理“三乱”,对搞好国营大中型企业也起到了积极作用。
(三)积极筹措资金、支持抗灾救灾工作。1991年,我国各种自然灾害频繁,特别是局部地区发生了特大的洪涝灾害,造成了很大经济损失。为了支援灾区人民抗洪救灾,中央财政及时拨出专款,并安排粮食减购增销资金和减免因受灾影响的收入,共计82亿元,帮助灾区尽快恢复生产和重建家园。
四、加强法规制度建设,进一步强化预算管理
国家预算是国家的基本财政计划,在整个国家的政治经济生活中具有重要的地位和作用。建国初期,为了实现国家预算管理的统一,针对当时国家的财政经济情况,原中央人民政府政务院于1951年8月公布了《预算决算暂行条例》,对国家预算、决算制度作了明确的规定。四十年来,我国政治、经济形势发生了很大变化,预算管理工作也有了很大发展。《预算决算暂行条例》已经不能适应变化了的客观情况。多年来,国家虽然发布了一些预算管理方面的单行规章制度,但没有制定正式的预算管理条例。由于有关预算管理方面的规定不够健全、不够规范,因此在预算的编制、执行和监督管理上存在着一定的混乱现象。随着经济体制改革的不断深化,迫切需要制定一个预算管理条例,使国家预算更好地为社会主义现代化建设服务。1991年10月,国务院发布了《国家预算管理条例》(以下简称《条例》),从1992年1月1日起施行。这是我国预算管理工作中的一件大事,对于加强预算管理,强化国家预算职能有着重要的意义。《条例》是调整国家预算管理活动中发生的预算关系的法律规范,是国家编制、执行、调整预算和编制决算的基本法规。《条例》对预算管理原则、预算级次、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算执行和监督、预算调整、决算等内容作了明确的规定。
《条例》具有许多明显的特点,主要是:
(一)从我国国情出发,特别强调了“国家预算应当坚持收支平衡”的原则。坚持收支平衡的原则,是财政收支矛盾运动的客观要求,也是社会主义经济发展的客观需要。只有坚持收支平衡的原则,才能保证国民经济均衡、持久、高速地发展。《条例》在许多条款中都强调和体现了收支平衡的原则。
(二)充分体现了强化国家财政职能作用的客观要求。近几年来,我国财政分配职能被肢解,调节和监督职能弱化的问题比较突出。在社会主义市场经济条件下,充分发挥财政的分配、调节和监督职能,从经济发展中培育财源,提高资金的使用效益,是财政部门的重要任务。要完成这一任务,财政部门对国民经济中一切同财政收支有密切关系的活动,都应积极介入,主动参与。这在《条例》许多条款中得到了反映。
(三)突出了理顺中央财政与地方财政、国家与企业的分配关系。中央与地方、国家与企业是财政体制的两个重要方面。从《条例》中可以看出,财政体制改革的方向是实行“分税制”、“税利分流”,财政收支范围的划分,要“在保证中央宏观调控和监督的前提下,赋予地方相应的财政自主权”。
(四)明确规定按照复式预算编制国家预算。长期以来实行的单式预算没有将国家用于社会管理和经济建设方面的内容分开,因而不能充分体现国家的双重职能,也不利于强化国家预算管理。《条例》明确规定,“国家预算按照复式预算编制,分为经常性预算和建设性预算两部分”。
(五)明确了对预算执行要实施有效监督的任务。预算执行在整个预算管理工作中居于重要地位。为了保证预算执行的顺利实现,《条例》对各级人民政府、各部门、各单位预算执行的监督分别作了规定,发现有预算违法行为的,要视情节的轻重,根据处罚条款的规定,分别作出经济处罚和行政处罚。
此外,为了配合各项改革和加强预算管理,对国家预算收支科目、预算会计、决算等预算管理制度也要进行补充、修订。在这方面,1991年制发了若干规定和通知:如关于实行出口产品退税由中央财政和地方财政共同负担有关预算管理几个具体问题的规定;关于海上石油勘探开发企业发展陆上业务、进行石油制品生产缴纳工商统一税、所得税及矿区使用费的有关预算管理规定;关于开征固定资产投资方向调节税后有关预算科目和缴库问题规定;关于开征外商投资企业和外国企业所得税后有关预算管理问题规定;关于缉毒罚没收入列为禁毒专款的通知等。
五、1991年的预算管理体制
1991年,除对个别地区进行小调整外,预算管理体制仍然实行1988年国务院确定的六种包干办法。
(一)“收入递增包干”办法。这种办法以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数,参照各地近几年的收入增长情况,确定地方收入递增率(环比)和留成、上解比例,实行中央与地方分成;超过递增率的收入,全部留给地方;收入达不到递增率,影响上解中央的部分,由地方用自有财力补足。
(二)“总额分成”办法。这种办法是根据前两年的财政收支情况,核定收支基数,以地方支出占总收入的比重,确定地方的留成和上解中央的比例。
(三)“总额分成加增长分成”办法。这种办法是在上述“总额分成”的基础上;收入比上年增长的部分,另加分成比例,即每年以上年实际收入为基数,基数部分按总额分成比例分成,实际收入比上年增长的部分,除按总额分成比例分成外,另加增长分成比例。
(四)“上解额递增包干”办法。这种办法是以1987年上解中央的收入为基数,每年按一定比例递增上缴。
(五)“定额上解”办法。这种办法是按原来核定的收支基数,收大于支的部分,确定固定的上解数额,每年按定额上解中央,超收全部留给地方。
(六)“定额补助”办法。对收不抵支的地区,按核定的收入和支出基数,支出大于收入的部分,实行固定数额补助。
六、1991年国家预算执行中反映出的问题及原因
(一)财政赤字突破预算较多。1991年国家预算财政赤字为123.46亿元,而执行结果为202.67亿元,比预算增加79.21亿元。国家财政连年发生赤字是国民经济运行中多年积累的深层次矛盾和问题的综合反映,是社会总需求与总供给失衡的结果。
(二)一些收入项目没有完成预算,多数支出项目超预算较多。1991年增值税、营业税、企业收入等收入项目都没有完成预算。这里面既有经济变化等客观原因,也有征管不严、收入流失的因素。而基本建设支出、行政管理经费、价格补贴支出等支出项目都超预算较多。反映出当前预算管理削弱,预算法制观念不强,国家预算对支出控制不力,财经纪律比较松弛。
(三)财政补贴过大,超过了财政的承受能力。1991年国家财政负担的企业亏损补贴和价格补贴达884.01亿元。如果再加上出口退税等,将占去财政收入的三分之一。过多的财政补贴,不仅加剧了财政困难,而且削弱了财政对经济进行宏观调控的能力。
(四)债务负担沉重,偿债压力很大。由于近几年财政经常性收入增长幅度很小,而财政支出增长很猛,为了满足各方面的需要,国家财政不得不增发债务。1991年国家预算内债发行190亿元,外债发行162.37亿元;实际执行结果,内债发行了281.27亿元,外债180.13亿元,大大超过了预算数额。1991年国家财政偿还国内外债务本、息支出高达246.8亿元,占当年国内财政支出的6.8%。
(五)企业经济效益差的状况并没有大的改观。近几年,作为国家骨干财源的国营大中型企业,经济效益连续下降。1991年下半年以来,下降的趋势有所减缓,但总的看仍很不理想。1991年预算内工业企业的亏损面达29.7%,亏损额为310.5亿元,比上年增长10.6%;企业实现利润和百元销售利润率分别比去年下降14.2%和27%;上缴利润(含所得税和调节税)下降12.2%。企业亏损挂帐和企业潜亏数额也相当大。
(六)国家预算被肢解的情况仍然很严重。主要表现:一是在国家预算之外存在着名目繁多的基金,数额巨大。据不完全统计,仅国家或有关部门批准建立的基金就达60多项,1991年征收额约600亿元,这些基金大多在预算外管理,脱离了财政监督,也不能如实反映国家预算收支状况。二是有些资金在国家预算中列收列支,如烧油改烧煤专项资金、铁道包干收入、教育费附加收入和电力建设资金等等。这些资金只是形式上纳入预算,其资金的筹集、使用和管理都由主管部门自行掌握,脱离了财政部门的监督和管理。三是国家预算中有些资金规定只能用于指定的支出项目,如城市维护建设税、征收排污费和城市水资源费收入、耕地占用税、能源交通重点建设资金和建筑税属于中央财政的部分、铁道包干收入用于预算内基本建设的部分等等。这些资金由于有指定的用途,财政部门无法根据财力状况调剂使用。
(财政部预算司供稿,高强、刘小明、陈学安、陈新华执笔)
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