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摘要:
农村税费改革是党中央、国务院为加强农业基础地位、保护农民利益、维护农村稳定作出的重大决策。从2000年率先在安徽全省试点,到2006年全面取消农业税,历经7年的改革探索,取得了重大历史性成效。
一、农村税费改革的背景
党的十一届三中全会以后,我国农村普遍实行了家庭承包经营责任制。农民的身份相应发生了变化,不再是单纯的集体经济组织内的生产者,而是相对独立于集体经济组织的农业生产经营者。同时,还形成了新的分配原则,即“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”。农民作为独立经营者,其经营成果首先直接由自己掌握,然后才按照政策规定进行分配。
1983—1985年“社改乡”后,为维持日益庞大的机构运转,在本级财政不能保证全部开支、而上级财政又没有补充缺口的情况下,一些基层政府便借各种名义向农民收取费用,农民负担开始快速增长,甚至超过了其收入的增长。在随后的10余年时间里,农民除缴纳税费之外,还要承受乱集资、乱收费、乱摊派及各种名目的社会负担,“三乱”问题也成了农民反映最强烈的问题。
20世纪90年代以来,党中央、国务院先后出台了一系列重大方针政策,着力改善农村分配关系,保障农民利益,减轻农民负...
农村税费改革是党中央、国务院为加强农业基础地位、保护农民利益、维护农村稳定作出的重大决策。从2000年率先在安徽全省试点,到2006年全面取消农业税,历经7年的改革探索,取得了重大历史性成效。
一、农村税费改革的背景
党的十一届三中全会以后,我国农村普遍实行了家庭承包经营责任制。农民的身份相应发生了变化,不再是单纯的集体经济组织内的生产者,而是相对独立于集体经济组织的农业生产经营者。同时,还形成了新的分配原则,即“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”。农民作为独立经营者,其经营成果首先直接由自己掌握,然后才按照政策规定进行分配。
1983—1985年“社改乡”后,为维持日益庞大的机构运转,在本级财政不能保证全部开支、而上级财政又没有补充缺口的情况下,一些基层政府便借各种名义向农民收取费用,农民负担开始快速增长,甚至超过了其收入的增长。在随后的10余年时间里,农民除缴纳税费之外,还要承受乱集资、乱收费、乱摊派及各种名目的社会负担,“三乱”问题也成了农民反映最强烈的问题。
20世纪90年代以来,党中央、国务院先后出台了一系列重大方针政策,着力改善农村分配关系,保障农民利益,减轻农民负担,调动了农民的生产积极性,保持和发展了农村好的形势。但是,农民负担重的问题并没有从根本上得到解决。为探索减轻农民负担的治本之策,党中央、国务院决定通过农村税费改革和相关配套改革,规范农村分配制度,遏制面向农民的“三乱”问题,促进基层政府职能转变,保护和发展农村生产力。
二、农村税费改革的主要历程
(一)研究制定农村税费改革试点方案。按照中央统一部署,1998年9月,由财政部牵头农业部和中央农村工作领导小组办公室参加,组成国务院农村税费改革工作小组(以下简称工作小组)及其办公室。经过半年多的调研,工作小组形成了《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》,就乡镇政府职能定位和机构设置、农村税费改革的范围、调整农业税和特产税政策、建立根治农村乱收费的制约机制等问题提出了改革的基本思路,并于1999年3月将该调研报告上报国务院审定。
2000年2月18日,中央政治局会议讨论通过了《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》,确定了以“减轻、规范、稳定”六字方针为指导思想和指导原则,“三取消、两调整、一改革”为主要内容,并进行配套改革的总体改革思路。3月2日,党中央、国务院发布《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,至此,中国农村税费改革正式启动。改革的主要内容是取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资,取消屠宰税,取消统一规定的劳动积累工和义务工(以下简称“两工”);调整农业税和农业特产税政策;改革村提留征收使用办法。同时,推进相关配套改革,规范农村收费管理,精简乡镇机构和压缩人员,改革和完善县、乡财政管理体制,建立健全农民负担监督管理机制等。为慎重起见,中央决定2000年先在安徽以省为单位进行试点,其他省份选择部分县(市)进行局部试点,在总结经验、完善政策的基础上逐步推开。
(二)农村税费改革试点范围逐步扩大直至全面铺开。
1.2000年率先在安徽以省为单位进行试点。党中央、国务院对安徽率先进行农村税费改革试点高度重视。2000年4月,时任国务院副总理温家宝在安徽全省改革动员大会上作了重要讲话,殷切期望安徽积极稳妥搞好试点工作,为在全国顺利推行农村税费改革作出新贡献。工作小组及办公室帮助安徽省认真修改完善改革方案,并就改革中出现的问题及时进行指导和协调。2000年,除安徽全省试点外,河北、内蒙古、吉林、黑龙江、河南、湖南、甘肃和陕西8省区选择了34个县(市)进行了局部试点。
2.2001年继续抓好以安徽省为重点的试点工作。国务院办公厅发布了《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》,决定2001年改革工作的重点是,继续抓好安徽等地试点,暂不扩大以省为单位的试点范围,注意研究解决改革中出现的新情况新问题。按照国务院要求,工作小组及办公室就确定农民的计税要素、平衡农民负担、保证农村义务教育和乡村两级基本经费需要、防止农民负担反弹等问题,探索解决办法。2001年,除安徽省继续进行全省试点外,江苏省依靠自身财力自主实施了全省试点,其他省份共选择了102个县(市)进行局部试点。
3.2002年改革试点范围扩大到全国20个省份。2002年4月,国务院办公厅发布《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》,决定2002年新增河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川、重庆、贵州、陕西、甘肃、青海和宁夏16个省(区、市)进行改革试点,并同意浙江、上海两个沿海经济发达省市进行自费改革。同时,对扩大试点工作中试点范围、农村税费改革转移支付资金、“三个确保”、配套措施等提出了明确要求。工作小组及办公室及时对新增18个试点省(区、市)的试点方案进行审核修改,报经国务院批复。截至2002年底,农村税费改革试点工作在全国20个省(区、市)展开,11个省份继续在53个县(市)进行局部试点。
4.2003年改革试点工作在全国范围内全面铺开。国务院于2003年3月27日发布了《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》,并于4月3日召开了全国农村税费改革试点工作电视电话会议,国务院总理温家宝、副总理回良玉出席会议,对全面推进农村税费改革试点工作做出部署,明确提出了农村税费改革实现确保农民负担得到明显减轻、不反弹,确保乡镇机构和村级组织正常运转,确保农村义务教育经费正常需要(以下简称“三个确保”)的改革要求。当年新增试点的有北京、天津、山西、辽宁、福建、广东、广西、海南、云南、西藏和新疆11个省(区、市),至此,农村税费改革在全国范围内全面铺开。为应对突如其来的“非典”影响,切实加强改革工作的督促指导,2003年9月中旬,国务院召开了新增改革试点省份农村税费改革工作座谈会,会后下发了《国务院办公厅关于进一步加强农村税费改革试点工作的通知》,要求各地适当加快试点工作进度,加大工作力度,确保圆满完成当年的改革任务。截至2003年底,全国全面取消了屠宰税,以及乡统筹费、农村教育集资、“两工”等专门面向农民的负担项目;通过调整农业税和农业特产税政策,全国农民除缴纳不超过7%的农业税和1.4%的农业税附加外,不再承担其他任何费用;村内生产公益事业投入实行村民会议“一事一议”,上限控制。
(三)不断完善改革政策,确保农村税费改革健康有序推进。
1.不断完善核定农业税计税要素政策。针对基层存在的问题,进一步明确规定,农业税计税面积坚持以二轮承包土地面积为依据合理确定,按照实际情况进行局部调整;村与村之间自然条件有明显差异的,核定的常年产量应有所区别;农业税计税价格由省级人民政府确定,并保持相对稳定。
2.采取有效措施均衡农村不同从业人员的税费负担。原由集体经济组织负担的有关税费,改革后原则上继续实行以工补农;通过减免税等措施,把因种地多出现农业税收负担高于改革前的负担部分切实减下来;按照权利义务对等的原则对不承包土地并从事工商业活动的农民收取一定数额的村内集体公益事业资金。由于执行中存在加重农民负担问题,《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》明确规定暂停执行此项政策;国有农场、林场应纳入农村税费改革范围,由省级人民政府核定其农业税税率和税额。结合深化粮食流通体制改革和农村税费改革试点工作,逐步建立和完善直接补贴农民的办法。
3.调整完善农业特产税政策,减轻生产环节税负水平。按照税率略高于农业税税率的原则,进一步降低茶叶、水果、原木和原竹等农业特产税率。并明确对某些适宜在收购环节征收农业特产税的应税产品,可从生产环节改在收购环节征收,以减轻农民负担。
4.在不增加农民总体负担的前提下,妥善解决村级三项费用。明确了两种附加计提方式由省级政府根据本地实际选择,可按照《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》规定,征收农业税附加用于村级“三项费用”(村干部报酬、村办公经费、五保户供养经费),经费缺口由乡镇财政部门适当补助;也可在农业税及附加总体负担水平不超过8.4%的前提下,通过适当降低农业税税率,相应提高农业税附加比例的办法,增加村级收入,保证村级“三项费用”。
5.妥善解决取消统一规定的“两工”后出现的问题。要求地方对逐步取消的“两工”明确过渡期限和分年度用工上限。明确各级政府对农田水利等基本建设和维护的投资责任,中央指定的大江大河大湖区的大中型水利基础设施修建和维护资金由国家予以重点保证,农村小型农田水利基础设施建设项目资金由地方安排。各级政府安排的公路建设、农业综合开发、水利设施等基本建设投资,不得要求农民出资出劳配套。发布了《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》,完善村内“一事一议”筹资筹劳管理办法,并将农业综合开发中农民筹资投劳纳入村内“一事一议”筹资筹劳管理。探索建立农村基础设施和公益事业投入新机制,中央和省级财政部门设立农村小型农田水利设施建设补助专项资金,鼓励农民兴办农村公益事业。
6.切实加强涉农收费管理。进一步清理整顿涉农收费项目,加强对农村中小学就学、计划生育指标审批、农村结婚登记、农民建房、农民外出务工等方面乱收费的专项治理;农村经营服务性收费,应按照自愿、有偿原则向农民收取,并实行公示制度,不准强制服务、强行收费,或者只收费不服务。其中,向农民收取水费、电费等跨区域共同生产费用,要严格执行“受益缴费、计量收费”的原则,因大面积抗旱、排涝难以做到计量收费的,应按直接受益原则据实分摊,不得提前预收。规定今后任何地方和部门一律不得出台涉及农民负担的行政事业性收费和政府性基金。
(四)以取消农业税为主要内容,深化农村税费改革试点工作。2004年,国务院总理温家宝在《政府工作报告》中作出了“五年内取消农业税”的庄严承诺。取消农业税是中国农业发展和农民负担史上具有划时代意义的一件大事,也是我国农业发展和农村改革新阶段的客观要求。
1.全面取消除烟叶外的农业特产税。根据《国务院关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》规定,2004年在全国全面取消除烟叶外的农业特产税,农业税计税土地上生产的农业特产品,统一按调整后的农业税税率征收农业税,实施免征农业税试点的地区不再改征农业税;非农业税计税土地上生产的农业特产品,不再征收农业特产税,也不改征农业税。2006年4月28日,国务院颁布实施《中华人民共和国烟叶税暂行条例》,将烟叶特产税改为烟叶税,标志着农业特产税的全面取消。
2.逐步取消农业税。按照国务院统一部署,2004年在黑龙江、吉林两省进行免征农业税改革试点,河北、内蒙古等11个粮食主产省(区)的农业税税率降低3个百分点,其余省份农业税税率降低1个百分点。农业税附加随正税同步降低或取消。同年,北京、上海、天津、浙江和福建等省市自主免征农业税。2005年,全面取消牧业税,免征农业税的省份达到28个,只有河北、山东和云南3个省在247个县(市)暂时保留农业税。2005年12月29日,十届全国人大常委会第十九次会议通过决定,2006年1月1日起废止《农业税条例》,标志着具有2600年历史的农业税正式退出了历史舞台,原定五年取消农业税的目标提前2年实现,农村税费改革取得重大历史性成效。
3.深化国有农场税费改革。2006年发布了《国务院办公厅关于深化国有农场税费改革的意见》,对深化国有农场税费改革进行部署,将农场土地承包费中类似农村“乡镇五项统筹”的收费全部免除;同时按照因地制宜、分类指导、属地管理、积极稳妥的原则,开展以剥离办社会职能、减少管理层次为主要内容的国有农场管理体制改革试点,促进国有农场政企分开,并按市场规则组建产业化、集团化、股份化经营管理企业。截至2006年底,深化国有农场税费改革政策基本落实,国有农场农工负担明显减轻。全国国有农场税费改革惠及农工1856万人,免除国有农场农工负担约62亿元,人均减负332元,亩均减负36元。
4.开展减轻大湖区农民负担综合改革。针对取消农业税和“两工”后,洞庭湖、鄱阳湖、洪湖、巢湖和洪泽湖等大湖区农民还要承担一定数量的提防维护和排渍排涝费,负担依然偏重的问题,经请示国务院同意,工作小组决定进一步推进减轻大湖区农民负担综合改革,全面取消“共同生产费”、“排涝费”等专门针对大湖区的排渍排涝收费,取消以任何名义向农民收取的提防费、水利工程费,公益性排渍排涝费用纳入公共财政保障范围。同时,积极推进大湖区水管体制改革和省以下财政管理体制改革。通过改革,进一步减轻大湖区农民负担约23亿元,惠及农民2616万人,人均减负约89元。
(五)大力推进相关配套改革,努力实现“三个确保”。“三个确保”是衡量农村税费改革是否成功的重要标志。各地按照中央改革精神和要求,稳步推进相关配套改革,制定了一系列行之有效的政策措施,基本实现了中央提出的“三个确保”目标。
1.大力精简乡镇机构和人员,促进乡镇政府职能转变。科学界定乡镇政府职能和设置机构,精简乡镇党政机构和人员编制。坚决清退编外和临时招聘人员,进一步压缩乡镇干部和事业单位人员,妥善安置富余人员。通过改革,有效促进了减人、减事、减支,基本实现了有人办事、有钱办事的“两有”和乡镇政府转变职能、工作人员转变作风的“两转”目标。
2.不断加大对农村义务教育的投入力度,逐步形成政府投入为主的农村义务教育管理体制。为了确保改革后不影响农村义务教育经费的必要投入,按照中央部署和要求,各地将农村中小学教师工资上收到县统一管理和发放,进一步加大了农村中小学危房改造力度,逐步解决拖欠农村中小学教师工资问题,积极推行农村义务教育收费“一费制”,明确规定学校收取的杂费全部用作学校正常的办公经费,不得用于发放工资和福利,农村中小学正常运转所需公用经费不足部分,由县级财政给予补助等,同时,积极推进农村义务教育人事制度改革,合理配置教育资源。通过改革,农村中小学基本实现了“保工资、保安全、保运转”目标,逐步形成了“在国务院领导下,由地方政府分级负责、分级管理、以县为主”的办学体制和以政府投入为主、多渠道筹措资金的投入体制。2006年以来,为进一步保障农村义务教育经费投入需要,国家实施了农村义务教育经费保障机制改革,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。
3.围绕缓解县乡财政困难,大力推进县乡财政管理体制改革。自2000年开展农村税费改革试点至2006年全面取消农业税,中央财政累计安排农村税费改革转移支付资金2612亿元,地方各级财政安排改革补助资金约250亿元。通过实施所得税收入分享改革、出口退税分担机制改革等一系列政策措施,不断加大对地方的一般性转移支付力度。2005年出台了“三奖一补”政策措施,通过对地方撤并乡镇、精简人员和种粮大县等给予奖励,既支持了基层推进乡镇机构改革,又提高了困难县乡财政保障能力。积极推行“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革。
探索开展乡村债务化解试点工作。国务院先后下发了一系列文件,要求各地“摸清底数、分清责任、区别情况、分类处理、逐步化解”,作出了制止新债务的“约法三章”,即各地一律不得给乡镇下达招商引资指标,乡镇政府一律不得为经济活动提供担保,乡镇政府和村级组织一律不得举债搞建设;制定了两项制度,即发生新债责任追究和乡村干部离任债务审计制度。同时,要求各地对2005年12月31日以前乡镇政府和村级组织形成的债务进行全面核实,分类清理,从农民群众和乡村干部最关心、利益最直接、矛盾最集中的涉农债务着手,重点突破,积累经验。
4.不断加大财政对村级组织补助力度,确保村级组织正常运转需要。党中央、国务院出台的一系列有关文件明确规定,确保村级组织正常运转应妥善解决村干部报酬、办公经费、五保供养经费,不足部分财政要给予适当补助,并要求各地通过合村并组、精减村组干部、取消村级招待费、实行村级报刊订阅限额制、加强村级财务管理、推行“村财乡代管”等措施大力压缩村级开支,确保村级正常运转。按照中央要求,各地陆续制定村级“三项费用”的补助标准,加大了对基层财力的转移支付力度,将农村五保户供养经费统一纳入乡镇财政予以保障,并调整村级支出结构,加强村级财务管理,探索实施村干部离任审计制度和村级财务公开监督制等,使村级经费得到合理、有效使用。有些地方还将村干部报酬纳入财政保障范围,建立了村干部养老保险等,基本保障了村级组织的正常运转与功能发挥。
5.逐步健全农民负担监督机制。明确试点地区要对现行涉及农民负担的各种收费项目进行全面清理整顿,坚决取消涉及农民的各种摊派和达标升级活动,对农村经营服务性收费进行整顿,建立规范的管理制度,要坚决落实减轻农民负担的四项制度,即涉农收费价格“公示制”、贫困地区农村义务教育收费“一费制”、农村订阅报刊费用“限额制”、违反农民负担政策“责任追究制”。试点地区按照中央的要求,在严格执行“三取消、两调整、一改革”的农村税费改革政策的同时,规范国家征税、集体使用附加与农民得其利的利益分配关系,积极推进专业治税与协税护税相结合的农业税征管体系建设,规范农业税征收管理行为。同时,清理和规范涉农收费行为,严格经营服务性收费管理,严格执行政策公示制度,落实农民负担责任追究制度等。
三、农村税费改革取得的主要成效
(一)理顺了农村分配关系,维护了农民的合法权益。农村税费改革坚持从规范制度入手,通过实施“三取消、三补贴”等一系列政策措施,坚决取消了不应该由农民负担的各种税费,农村分配关系和农民负担管理进一步规范化、法制化,农民负担大幅度减轻,有效调动了农民的积极性,促进了农民持续增收,保障了农民的合法权益。2006年全面取消农业税后,与农村税费改革前的1999年相比,全国农民减负总额约1250亿元,人均减负约140元。加上2006年以来陆续实施的粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴等政策措施,国家与农民之间的分配关系由过去“多取少予”开始向“多予少取”转变,农民负担问题开始由“减负”向“增收”转变,进一步解放和发展了农村生产力,农村出现了喜人景象。
(二)完善了公共财政职能,加快了统筹城乡发展步伐。按照社会主义市场经济条件下建立公共财政和现代税制的要求,农村税费改革在减轻农民负担的同时,加大对农村基层组织运转和有关社会事业投入的保障力度,有力地推进了农村地区的公共财政建设。实现了农村义务教育由政府和农民共同办学向政府投入办学的历史性转变,农村免费义务教育改革稳步推进。全面取消农业税,不再开征专门面向农民的税种,打破了城乡二元税制结构。明确把农村五保供养、民兵训练和乡村道路修建等社会公益事业纳入财政保障范围,财政在农村公共服务方面的职能明显加强,初步形成了全方位、多层次向农村倾斜的投入格局,统筹城乡发展取得实质性进展。
(三)带动了农村相关改革,促进了农村上层建筑深刻变革。在推进农村税费改革过程中,各地按照中央要求,积极开展了乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等配套改革试点。在转变基层政府职能、精简乡镇机构人员、合理调整乡村区划、推进农村义务教育经费保障机制改革、实施“省直管县”财政管理体制和“乡财县管”财政管理方式改革、积极清理化解乡村债务、加强村级组织建设及保证村级运转等方面,做了大量卓有成效的工作,带来了农村上层建筑等领域的深刻变革,农村发展环境、农业生产经营方式、农村经济社会结构、农民收入结构也因此产生了一系列积极变化。
(四)有效舒缓了农村矛盾,促进了社会主义和谐社会建设。农村税费改革以减轻农民负担为首要目标,始终坚持从解决关系农民群众切身利益的负担问题入手,正确处理改革、发展、稳定的关系,有效缓解了农村矛盾,促进了农村社会和谐稳定。通过减轻农民负担,规范了政府行为,密切了干群关系。通过增加农村投入,改善了农民生产生活条件,发展了农村社会事业,让广大农民真正分享到改革的成果,促进了社会公平。通过完善农村民主议事制度,推进村务公开和民主监督,增强了农民法制意识和参与意识,促进了基层干部思想观念和工作方式的转变,巩固了党在农村的执政基础。
针对取消农业税后农业、农村发生的深刻变化和社会主义新农村建设的客观要求,为巩固农村税费改革成果,促进社会主义新农村建设,2006年中央正式作出了进行农村综合改革的重大决策。国务院决定将国务院农村税费改革工作小组更名为国务院农村综合改革工作小组。2006年9月1—2日,国务院在京召开了全国农村综合改革工作会议,会后印发了《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》,进一步明确了农村综合改革的目标任务和政策措施。
按照中央的改革精神和要求,农村综合改革的主要内容包括,推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制和集体林权制度改革,妥善处理乡村债务、农民负担等遗留问题,统筹推进农村其他相关改革。主要任务是,全面落实科学发展观,按照完善社会主义市场经济体制和公共财政制度的原则要求,坚持“多予、少取、放活”的方针,以促进农村上层建筑变革为核心,逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障经费的农村义务教育体制、农民减负增收和农村公益事业健康发展的长效机制,巩固发展农村税费改革成果,力争用五年或更长一点时间,基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务,以此带动和促进其他农村改革和农村工作,促进农村经济社会全面进步,推进全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会。
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