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摘要:
农业综合开发是由中央财政预算安排专项资金,带动地方财政配套、农民筹资投劳、企业自筹等资金投入,以改造中低产田为主要内容,综合运用工程、生物和科技等措施,进行山水田林路综合治理,加强农业基础设施建设和生态建设,提高农业综合生产能力,保证国家粮食安全;同时,以扶持农业产业化龙头企业为依托,通过支持农林牧副渔全面发展,推进农业产业化经营,促进农业和农村经济结构的战略性调整,提高农业综合效益,增加农民收入。
1988年,国务院做出实施农业综合开发的战略决策。20年来,农业综合开发顺应“三农”工作形势和要求,紧紧围绕农业综合开发的基本任务,不断调整完善政策,改革创新机制,加强资金和项目管理,为提高我国农业综合生产能力,确保国家粮食安全和国民经济持续快速发展,促进农业结构调整带动农民显著增收作出了重要贡献。回首20年,中央每年出台关于农业和农村工作的文件中,都对搞好农业综合开发提出了明确要求。不同时期,江泽民、胡锦涛、温家宝等党和国家领导人都到农业综合开发项目区视察指导工作,并就推进各个时期的农业综合开发作出了重要指示。地方各级党委、政府把农业综合开发放在农业、农村工作的重要位置,作为推进农业发...
农业综合开发是由中央财政预算安排专项资金,带动地方财政配套、农民筹资投劳、企业自筹等资金投入,以改造中低产田为主要内容,综合运用工程、生物和科技等措施,进行山水田林路综合治理,加强农业基础设施建设和生态建设,提高农业综合生产能力,保证国家粮食安全;同时,以扶持农业产业化龙头企业为依托,通过支持农林牧副渔全面发展,推进农业产业化经营,促进农业和农村经济结构的战略性调整,提高农业综合效益,增加农民收入。
1988年,国务院做出实施农业综合开发的战略决策。20年来,农业综合开发顺应“三农”工作形势和要求,紧紧围绕农业综合开发的基本任务,不断调整完善政策,改革创新机制,加强资金和项目管理,为提高我国农业综合生产能力,确保国家粮食安全和国民经济持续快速发展,促进农业结构调整带动农民显著增收作出了重要贡献。回首20年,中央每年出台关于农业和农村工作的文件中,都对搞好农业综合开发提出了明确要求。不同时期,江泽民、胡锦涛、温家宝等党和国家领导人都到农业综合开发项目区视察指导工作,并就推进各个时期的农业综合开发作出了重要指示。地方各级党委、政府把农业综合开发放在农业、农村工作的重要位置,作为推进农业发展、促进农民增收的有力抓手。农业综合开发已是为农民办实事、办好事的“德政工程”、“民心工程”。
一、20年发展历程回顾
(一)实施背景。党的十一届三中全会以后,家庭联产承包责任制全面推行和农副产品收购价格大幅度提高,极大地调动了农民的积极性,解放和发展了农村生产力。到1984年,全国粮食产量由1978年的3000亿公斤左右跃上了4000亿公斤的台阶。但1985年以后,农业生产徘徊不前,连续几年粮食产量停留在4000亿公斤左右,农业发展面临着新的挑战,主要表现在人口增加与耕地减少的矛盾、粮食需求量增长与供给总量不足的矛盾比较突出,许多地区农业基础设施老化失修,农业生产条件恶化,耕地资源减少,农业发展后劲不足。
要突破农业生产特别是粮食生产徘徊不前的局面,实现农业形势的根本好转,仅靠传统的农业生产方式是不够的,必须采取新的举措,探索新的路子。在这种背景下,在总结以往农业开发特别是商品粮、棉、油基地建设经验的基础上,国务院决定自1988年开始专门设立土地开发建设基金(后改为农业综合开发资金),专项用于农业综合开发。从此,我国有组织、有计划的大规模农业综合开发拉开了序幕。
(二)发展阶段。实施农业综合开发,是在我国改革农村经济管理体制,推行家庭联产承包责任制以后,农村经济发展到一定阶段的内在需求。1988年农业综合开发范围只涉及东北平原、黄淮海平原和长江中下游平原等11个省(区)的749个县和国有农牧场,到2008年,开发范围已扩展到全国31个省(区、市)、3个计划单列市(不含厦门、深圳)以及新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局的1948个县(市、区)和212个国有农(牧、林)场,开发县数占全国总县数的三分之二左右。农业综合开发从开始实施到2008年,大体经历了四个发展阶段:
第一阶段,从1988—1993年。这一时期开发的主要内容是,重点通过山水田林路综合治理,进行大面积的中低产田改造,同时依法酌量开垦宜农荒地,确保粮棉油等主要农产品的产量稳定增长。1988—1993年,农业综合开发共投入资金293.2亿元,改造中低产田1.47亿亩,开垦宜农荒地1883万亩,新增粮食504亿斤、棉花12.2亿斤、油料21.2亿斤、糖料26亿斤。
第二阶段,从1994—1998年。这一时期开发的内容是,把农业增产和农民增收有机结合起来,在坚持以改造中低产田为重点、适量开垦宜农荒地、提高农业综合生产能力的同时,加大对优质高效经济作物的扶持力度,提高农业种植效益。1994—1998年,农业综合开发完成改造中低产田1.16亿亩,开垦宜农荒地1080万亩。第二阶段与第一阶段相比,建设经济林、花卉和蔬菜等种植业基地及发展水产养殖基地面积增加了82%。
第三阶段,从1999—2005年。这一时期,农业综合开发适应农业发展新阶段的要求,在指导思想上实行了两个转变。一是由过去改造中低产田和开垦宜农荒地相结合,转到以改造中低产田为主,尽量少开荒甚至不开荒,把提高农业综合生产能力与保护生态环境有机结合起来;二是由以往追求增加主要农产品产量为主,转到积极调整结构,依靠科技进步,努力发展优质高产高效农业上来。此后,根据农业和农村形势的变化,强调坚持“两个着力、两个提高”的方针,即以农业主产区为重点,着力加强农业基础设施建设和生态环境建设,提高农业综合生产能力;着力推进农业和农村经济结构的战略性调整,提高农业综合效益,增加农民收入。1999—2005年,农业综合开发共投入资金829.1亿元,改造中低产田1.33亿亩,造林1558万亩,完成草原(场)建设1087万亩,发展优质粮食基地和优质饲料粮基地1440万亩,建设经济林、蔬菜和花卉等种植业基地684万亩,发展水产养殖基地279万亩。
第四阶段,2005年至今。这一时期,按照中央发展现代农业、建设社会主义新农村的总体部署,农业综合开发在坚持基本任务不变的前提下,调整完善政策,改革创新机制,更加注重支持粮食主产区和现代农业产业体系建设,努力提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率,努力提高农业整体素质、效益和竞争力,促进农业可持续发展。先后开展了农业综合开发引导支农资金统筹支持新农村项目试点,研究提出了《关于提高农业综合开发水平推进社会主义新农村建设的若干意见》,充分发挥“综合”性强的优势,多管齐下、多措并举、多策配合,为新农村建设提供强有力的产业支撑,在发展现代农业、建设社会主义新农村的进程中,发挥着不可替代的关键作用,产生了日益广泛的深刻影响。
二、主要成效
(一)加大支农投入力度,支持农业和农村经济发展。农业综合开发在发展实践中,逐步建立了“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投入机制。这种投入机制有效地发挥了中央财政资金的导向作用,形成了中央财政资金、地方财政资金、信贷资金、农民和农村集体自筹资金及其它资金共同投入农业综合开发的良好局面,保证了农业综合开发投入规模不断增长。1988—2008年,农业综合开发共投入各项资金3586亿元。其中:中央财政资金1121.68亿元(含利用外资),地方财政配套资金855.91亿元,银行贷款349.84亿元,自筹资金1258.57亿元。农业综合开发资金的投入,对于增加农业投入,巩固和加强农业基础设施地位,加快农业和农村经济发展,发挥了重要作用。
(二)改善农业生产条件,提高农业综合生产能力。农业综合开发着力加强以小型农田水利设施为主的农业基础设施建设,建设旱涝保收、高产稳产、节水高效的基本农田,稳步提高农业综合生产能力特别是粮食生产能力,实现由“藏粮于库”向“藏粮于田”和“藏粮于库”相结合的转变,为稳步提高我国粮食生产能力,实现粮食等主要农产品由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变作出了重要贡献。1988—2008年,农业综合开发累计改造中低产田5.56亿亩,新增和改善灌溉面积5.1亿亩,新增和改善除涝面积2.22亿亩,极大地改善了农业生产基本条件。经改造的中低产田,基本上都成为高产稳产、旱涝保收的高标准农田。从1997年开始,农业综合开发投入资金对5—30万亩的中型灌区进行续建配套和节水改造,为改造中低产田提供灌排条件。截至2008年底,共投入资金49.64亿元,对261个中型灌区进行了节水改造和配套建设,大大改善了项目的水源条件。20年来通过实施农业综合开发,全国累计新增粮食生产能力1848.6亿斤、棉花生产能力35.3亿斤、油料生产能力92.6亿斤、糖料生产能力539.5亿斤,为提高农业综合生产能力特别是粮食的生产能力、确保国家粮食安全作出了重要贡献。同时,通过项目实施,也为项目区农民群众发展生产提供了较好的设施条件。以2008年为例,经农业综合开发改造的中低产田亩均增产粮食200—300斤,由此直接带动种粮农民亩均增加收入260元,2423万个项目区农民从中受益。
(三)支持农业产业化经营发展,有效促进农民增收。1994年,根据农产品供需形势的变化,农业综合开发开始扶持多种经营项目,发展种植业中的经济作物、畜牧养殖和农产品加工业。1994—2008年,农业综合开发共完成农业产业化经营项目投资1237.84亿元,成为支持农业产业化发展的主力军。仅“十五”期间,中央财政农业综合开发资金中用于产业化经营项目的资金就达113.5亿元,占同期中央财政支持农业产业化发展总投入的94.82%,是国家扶持农业产业化的资金主渠道。20年来,通过产业化经营项目建设,农业综合开发共建设优质高效农业种植基地2225.37万亩,发展水产养殖743.55万亩,扶持农产品加工和农业生产服务项目8104个。通过对这些龙头企业、种养业及流通设施的扶持,有效地提高了市场竞争力和对农民的带动作用,促进了农业结构的调整和优化,明显增加了农民收入。以2008年为例,农业综合开发扶持建设完成的农业产业化经营项目达1638个,使2268万名农民直接受益,这些农民当年的人均纯收入比项目实施前增加550余元。
(四)保护和改善生态环境,促进农业可持续发展。农业综合开发坚持山水田林路综合治理,工程、农艺和管理措施综合运用,加强农田林网建设和草原(场)工程建设,改善农业生态环境。为保证粮食等主要农产品供给,1999年以前,农业综合开发还适量开垦部分宜农荒地。从2000年开始,农业综合开发不仅停止了所有宜农荒地的开垦,而且加大了生态环境建设力度,重点支持跨省区、跨流域的生态项目建设,大力支持退耕还林还草,治理水土流失和沙漠化。1988—2008年,农业综合开发通过专项生态项目建设,在全国改良草原(场)5149.46万亩,治理土地沙化面积220.52万亩,支持丘陵山区开展水土流失小流域治理456.87万亩。同时结合改造中低产田,在项目区新增农田林网防护面积3.37亿亩。此外,积极支持中央农口部门负责组织实施的生态项目建设,在长江和黄河上中游地区,开展了水土保持项目建设和长江中上游防护林项目建设;在环京津地区,加大了防沙治沙治理力度;在太行山地区,实施了太行山绿化工程。这些措施,有效地保护和改善了生态环境,促进了人与自然的和谐发展。
(五)提高开发科技含量,推动农业科技进步。农业综合开发不断加大对科技方面的投入比重,在项目区大力推广优良品种和先进适用的农业技术,尤其是发展节水灌溉和旱作农业、优质高产高效农业,以及农产品贮藏、保鲜、加工等技术。积极开展农民技术培训,提高农民的科技素质。同时,实施了一批农业专项科技示范项目和农业现代化示范项目。这些“点面结合”的措施,促进了项目区农业科技进步,为全面提高我国农业发展科技水平起到了示范和带头作用。截至2008年底,农业综合开发用于科技方面的投入累计达46.68亿元,推广了大量的农业适用先进技术成果,培训农民1.53亿人次,使项目区农民人均掌握2—3项适用技术,有效地改善了项目区传统的耕作制度和生产技术,使项目区的科技进步贡献率明显高于非项目区。
三、基本经验
(一)坚持“两个着力、两个提高”的指导思想。即着力加强农业基础设施建设和生态环境建设,提高农业综合生产能力;着力推进农业和农村经济结构的战略性调整,发展农业产业化经营,提高农业综合效益,增加农民收入。形成了集中力量办大事、突出重点抓关键的格局,确保了农业综合开发沿着正确的方向不断向前推进。
(二)坚持多元化的投入机制。按照以政府为引导、农民为主体、社会各界广泛参与的原则,调动各方面积极性,多渠道、多层次筹措资金,不断加大农业综合开发投入力度。1988—2008年,中央财政投入农业综合开发项目资金1121.68亿元,引导各类资金投入2464.32亿元,通过财政资金的示范和引导,成倍地带动各方面的资金投入农业,发挥了其他投入难以比拟的作用。
(三)坚持综合性的开发方式。实行人力、财力、物力和科技综合投入,山水田林路综合治理,农林牧副渔综合发展,产加销、贸工农一体化经营,促进经济、生态、社会效益整体提高。这是遵循自然规律和经济规律,符合我国资源禀赋特点和农业生产力水平的有效开发方式。
(四)坚持严格的资金和项目管理制度。借鉴世界银行项目管理经验,结合我国具体实际,在实践中探索建立形成了一整套资金和项目科学化、规范化、制度化的管理体系以及各项管理办法,确保农业综合开发资金的安全和高效使用,确保项目建设的质量和效益。
(五)坚持推进体制机制的创新。根据不同时期农业和农村的新形势和中央的新要求,调整完善投入政策,创新开发机制,集中投入,规模开发,试点探索财政支农的新方式和新途径,不断提高资金使用效率。建立健全国家农业综合开发联席会议制度,发挥各部门的行业优势,形成上下联动、部门配合、各方协作的农业综合开发管理体制。
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