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摘要:
一、部门预算改革
(一)中央部门预算改革。
在加强预算管理基础性工作的同时,进一步探索新的预算管理措施和方法,有序推进一些重点改革工作。部门预算管理不断规范,财政资金使用的效率和效益得到进一步提高。
1.完善定员定额标准体系,扩大实物费用定额试点范围。2004年,财政部选择了审计署等5个部门进行以房产、车辆为主要内容的实物费用定额试点。为进一步完善试点办法,2005年执行中又扩大了试点范围,增加了财政部、国土资源部、教育部等13个试点部门,总数达到了18个。运行方式实行“虚转”,即财政部对试点部门下达行政机关用房和机动车辆的实物费用定额参考标准,不与预算安排挂钩,试点部门按照财政部统一要求的格式设分类账,核算反映本部门的行政机关用房和机动车辆费用消耗情况。从18个部门试点总结情况看,试点取得了阶段性的成果,为下一步建立定员定额与实物费用定额相结合的定额标准体系做了前期准备工作。在推进实物费用定额试点工作的同时,还对现行标准定额体系存在的不足进行了分析,研究进一步完善定员定额标准体系的措施。研究对国税、海关、质检等垂直管理系统的基本支出实行定员定额管理,稳步扩大试点范围。另外,积极研究...
一、部门预算改革
(一)中央部门预算改革。
在加强预算管理基础性工作的同时,进一步探索新的预算管理措施和方法,有序推进一些重点改革工作。部门预算管理不断规范,财政资金使用的效率和效益得到进一步提高。
1.完善定员定额标准体系,扩大实物费用定额试点范围。2004年,财政部选择了审计署等5个部门进行以房产、车辆为主要内容的实物费用定额试点。为进一步完善试点办法,2005年执行中又扩大了试点范围,增加了财政部、国土资源部、教育部等13个试点部门,总数达到了18个。运行方式实行“虚转”,即财政部对试点部门下达行政机关用房和机动车辆的实物费用定额参考标准,不与预算安排挂钩,试点部门按照财政部统一要求的格式设分类账,核算反映本部门的行政机关用房和机动车辆费用消耗情况。从18个部门试点总结情况看,试点取得了阶段性的成果,为下一步建立定员定额与实物费用定额相结合的定额标准体系做了前期准备工作。在推进实物费用定额试点工作的同时,还对现行标准定额体系存在的不足进行了分析,研究进一步完善定员定额标准体系的措施。研究对国税、海关、质检等垂直管理系统的基本支出实行定员定额管理,稳步扩大试点范围。另外,积极研究事业单位经费保障方式。按照事业单位体制改革总体部署,继续研究事业单位经费供给范围和供给方式。
2.严格控制项目支出申报规模,加强项目支出管理。从编制2004年预算起,在批复部门预算后,财政部对已批复项目进行清理,清理后的延续项目滚动列入下年部门预算,为项目的滚动管理奠定基础,为编制下一年度预算做准备。2005年进一步加强了对项目的清理工作,针对项目支出管理中“前三类项目”范围过宽、标准不明确的问题,对“前三类项目”划分标准作了进一步的明确;加强对预算项目的遴选、论证与审核,切实提高项目申报质量,严格控制项目支出申报规模,加强项目支出库管理,实现项目支出预算管理的规范化、程序化。
3.规范绩效考评管理制度,稳步推进绩效考评试点工作。为落实党的十六届三中全会关于“建立预算绩效评价体系”的要求,在绩效考评方面,近几年中央部门和财政部做了积极的探索工作。财政部研究制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》,《办法》对绩效考评的组织实施、考评方法和内容、指标体系的确定以及考评结果的运用等,都做出了具体规定,是中央部门开展绩效考评工作的一个指导性文件。在完善有关制度的同时,选择了一些重点项目进行考评试点,取得了一定的成效,为下一步推进绩效考评工作奠定了基础。
4.研究制订《中央部门财政拨款结余资金管理暂行规定》,为加强结余资金管理提供制度保障。近年来,随着部门预算改革不断深入,国库集中支付和政府采购范围不断扩大,中央部门预算财政拨款结余资金规模较大的问题逐渐显现出来,直接影响了财政资金使用效率的提高。对此,全国人大、审计署、国务院都对加强部门结余资金管理提出了明确的要求。为了切实加强对部门结余资金的管理,2005年3月财政部制定了《中央部门财政拨款结余资金管理暂行规定》,对部门结余资金的报送、确认、安排使用等做出了明确规定。同时,还制定了《中央部门财政拨款结余资金管理部内工作规程》,明确了财政部内各职能司局在结余资金管理中的职责,减少工作中的扯皮。这些规定的出台,为下一步加强结余资金管理提供了制度依据。
(二)地方部门预算改革。
在遵循部门预算改革的基本方针、基本方法的同时,各地勇于探索,大胆实践,形成了一些各具特色的做法和经验,改革取得了明显成效和阶段性成果。
1.改革传统功能预算编制形式,实行部门预算。已经开始编制部门预算的地方,基本上是以各个部门作为预算主体,将部门所属二级单位全部归口到部门,从所属基层单位编起,逐级审核、汇总、核定、审批。部门年度的全部收支项目编制在一本预算中,从而清晰地反映出政府各部门年度各项收支计划。
2.参照中央部门预算编制改革办法,分别编制基本支出预算和项目支出预算。对维持行政事业单位正常运转,保证其职能正常发挥而安排的必要的经费支出,包括人员支出、日常公用支出及对个人和家庭的补助支出等编制基本支出预算;对部门预算中的大型修缮、购置、会议等行政事业性专项支出以及基本建设、科技三项费用等建设性专项支出,采取项目管理方式,编制项目支出预算。
3.改变预算编制内容,实行综合预算。各地努力做到预算内外资金统筹安排、综合平衡,将单位的所有收入如财政拨款、预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入、上年结余,以及安排的各项支出,全面、完整地纳入部门预算统一管理,进一步加大综合预算管理力度。
4.改进预算编制方法,实行零基预算。各地打破传统“基数加增长”的预算方法,根据部门的职能和任务要求以及现有公共资源的配置情况,将各预算单位进行分类分档,分别确定支出定额,在此基础上逐项重新确定支出水平,按照有保有压、确保重点的原则,分别轻重缓急,统筹安排。
5.细化预算编制,强化预算约束。各地部门预算基本上细化到基层预算单位;预算科目细化到类、款、项、目;项目支出细化到具体事项。按此编制的部门预算全面反映人员支出、公用支出、项目支出的详细情况,清晰地归集部门所有收支项目,提高了部门预算编制的完整性、准确性和规范性,提高了预算编制的公开透明度,也便于人大对部门预算的审查监督。
6.完善预算编制程序,实行标准周期预算。为了给细化预算编制、提高预算编制的科学合理性提供充足的时间,各地大都按照中央部门预算改革的办法,提前着手编制预算,部分地方已实施标准周期预算。
7.加强制度建设,强化预算编制管理。为了保障部门预算改革的顺利进行,加强预算编制的准确性和严肃性,各地纷纷出台政策法规,对部门预算编制的程序、格式、方法、内容、支出标准等都作了详细的规定。
8.拓展向人大报送预算的覆盖面,提高向人大报送预算的完整性,主动接受监督。根据我国“一级政府、一级财政”的基本原则,各级政府的预算均应向同级人大报送,接受人大的审查和监督。随着部门预算改革的稳步推进,各地在上报政府预算的同时,逐步将部门预算报送同级人大审查,并不断细化报送内容,开始向人大报送基本支出与项目支出情况。
9.重视信息化建设,改善预算编制手段。随着“金财工程”的建设和“E财”软件的推广,地方财政系统信息化水平不断提高。各种信息技术的使用提高了预算编制准确性,提升了预算编制效率,为预算执行的审查监督和追踪评价创造了良好的基础。
二、国库集中收付制度改革
从2000年以来,按照建立适应社会主义市场经济体制发展的公共财政框架要求,在深化预算管理制度改革过程中,财政部门陆续建立财政国库管理机构,形成了新型财政国库管理体系,确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位,初步实现预算执行管理体制的根本变革。
传统的财政国库管理制度以征收机关和预算单位自行、分散、多重设置银行账户为基础,资金缴拨以分散、多环节方式运行。这种运行机制不能有效监控预算执行过程,难以防止资金使用中的违法违纪问题;预算执行透明度不高,无法为财政管理和宏观调控提供完整、准确、及时的信息;资金多环节分散运行导致运行效率和使用效益较低,难以更好地为宏观经济管理提供服务。为从机制上解决传统制度存在的弊端,在广泛借鉴国际先进经验基础上,结合我国实际,从2001年开始进行以实行国库集中收付制度为主要内容的财政国库管理制度改革。
改革采取建立国库单一账户体系基础上的国库集中收付运行机制,改变过去由征收单位和预算单位分散设置银行账户,多环节收纳和支付财政资金、大量滞留财政资金的状况。已缴纳和未支付的财政资金统一由财政部门通过国库单一账户持有;非税收入收缴和财政资金支付,通过财政部门在商业银行开设的零余额账户进行收缴和支付;财政部门通过竞争性招标等方式选择代理银行,获取优质高效的结算管理服务。在国库单一账户体系基础上,以信息系统为支撑,非税收入收缴的资金可以及时进入国库单一账户或财政专户;财政资金支付按照用款计划和规范程序,通过财政或授权预算单位直接支付到供货商或最终用款单位,不必经过中间环节。资金运行过程可通过电子化的监控系统实时监控。形成了与过去根本不同的预算执行管理运行机制。
2005年,最后一批20多个部门全部纳入国库集中支付改革范围,使中央160多个部门均实施国库集中支付改革,并将改革实施到所属3300多个基层单位,涉及预算资金3000多亿元。地方36个省市区全面推行改革,并将改革推进到200多个地市和500多个县。2005年最后一批29个有非税收入的中央部门纳入非税收入收缴改革范围,使中央70多个有非税收入的部门全部纳入改革范围。地方加快推进非税收入收缴制度改革,全国有十几个省市区通过使用中央非税收入收缴系统进行了改革,在改革范围不断扩大的同时,实施改革的收入项目也逐步扩大到所有非税收入。
推进国库集中收付制度改革过程中,现代财政国库管理制度的法律保障、信息技术保障和机构组织保障等保障机制不断完善,并成为新的管理体系的重要组成部分。在法律体系保障方面,通过制定新的制度法规,按照改革的要求修订现行法规等,初步形成一套适应现代财政国库制度运行的法规体系,包括国库单一账户体系的设立与管理运作、财政资金支付与结算、收入收缴管理、票据管理、预算会计核算与管理方面的制度法规等。随着适应改革要求的制度法规体系的逐步完善,已经开始在预算法、国家金库条例等基本法律法规中确立财政国库管理制度的法律地位,全新的现代财政国库管理法律法规体系正在逐步形成。在信息技术保障方面,以国库集中支付系统建设为重点,逐步构建起包括整个国库收付管理,有完整的记录、控制与报告管理功能,网络覆盖面大,自动审核水平较高的国库管理信息系统。信息系统建设的不断推进和完善,不仅为财政国库管理制度改革提供了有力的技术支撑,而且推动了改革向纵深发展。在机构组织保障方面,适应财政国库管理职能和业务的要求,财政国库管理机构逐步建立完善,人员不断充实、职能不断完善、业务流程不断科学高效。截至2005年底,全国财政部门财政国库管理机构人员已达3000余人,成为财政部门进行公共财政管理的重要力量。
预算执行管理制度实行的这些根本性变革,使财政财务管理水平发生了前所未有的变化,取得了很大成效。一是预算执行监督控制机制实现历史性突破。以国库单一账户体系为基础,以国库集中收付制度为资金运作方式,以电子化的动态监控系统为手段,实现了对财政收支运行的全面动态监控,基本形成了过去无法实现的事前、事中和事后相结合的监控机制。二是预算执行管理手段实现历史性发展。全新的运行制度从根本上改变了预算执行管理信息来源机制。以财政资金的每一笔收支交易业务为信息基础,通过电子化信息系统传输处理,预算执行管理和分析信息的完整性、准确性和及时性都取得历史性发展。新的信息基础使财政部门进行预算执行管理和宏观经济分析调控的水平大幅提升,使预算单位财务管理意识和管理水平有了新的提高。三是财政资金运行效率和效益实现历史性提升。在国库单一账户体系基础上,财政资金收缴和支付运行避免了中间环节的层层滞留,大幅度提高了运行效率,所有未支付到供应商和最终用款单位的资金余额都由财政部门持有和掌握,并可进行国库现金运作管理,为降低财政筹资成本,提高财政资金运行效益提供了必要条件。这样的运行机制,使得财政理财有了新观念,财政库款大幅度增加,财政资金调度能力有效提高,为财政宏观调控提供了可供选择的新手段。
三、政府采购制度改革
为了扩大政府采购范围和规模,中央和地方都制定了政府集中采购目录和采购限额标准,明确政府采购范围。中央单位和一些省级地区将政府采购范围由政府集中采购扩大到部门集中采购和单位分散采购,调动了部门和单位的积极性。各级财政部门建立了政府采购预算管理制度,并对政府采购资金实行财政直接支付,增强了采购活动的计划性,有效促进了采购活动的开展。中央和地方广泛采用协议供货采购、定点采购、招标结果区县共享、网络报价采购等采购形式,提高了采购效率,有效地扩大了采购规模。2005年全国政府采购规模2927.6亿元,比上年增长37.1%。
为贯彻落实《中华人民共和国政府采购法》,财政部陆续颁布了《政府采购货物和服务的招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等一系列配套规章制度。2005年,财政部又组织起草了《政府采购法实施条例(送审稿)》,已上报国务院审批,颁布了《政府采购代理机构资格认定办法》。各地区也分别制定了本地区的相关管理办法。这些制度办法为深化政府采购制度改革提供了可靠的制度保障。
在完善政府采购法律法规的基础上,形成了规范化的政府采购管理机制。一是加大力度推进地方集中采购机构和政府采购管理机构相分离的工作。截至2005年底,中央和全国各省、自治区、直辖市和计划单列市级政府全部完成了管采分离工作,初步形成了管采分离、职责清晰、运转协调的管理体制。二是加强了专家评标管理。按照“统一条件、分级管理、随机抽取、管用分离”的原则,财政部建立了中央政府采购专家库,许多地方也建立和完善了政府采购专家库,加强了对采购评审活动的管理,评审专家执业行为进一步得到规范,跨地区抽取专家的人次明显增加,提高了政府采购评审工作质量。三是建立了政府采购公开招标和政府采购信息发布制度。几年来,公开招标数量稳步增加,公开招标采购方式的主导地位基本确立;在财政部指定媒体上发布政府采购信息公告数量成倍增加。公开招标和信息发布提高了采购活动的透明度,使政府采购成为名副其实的“阳光下的交易”,消除了暗箱操作,从源头上预防和抑制了腐败。四是建立了政府采购投诉机制。随着政府采购法的全面贯彻实施,供应商维权意识日益增强,对不公平的采购活动进行投诉的数量不断增加。为了保护政府采购当事人,尤其是供应商的合法权益,各级财政部门都建立了供应商投诉处理机制,公平、公正地处理供应商投诉。2005年中央和地方各级政府采购监督管理部门共接到供应商投诉736起,受理590起,其中,作出处理决定的517起,撤诉73起。对供应商胜诉案件,都依法要求采购人变更中标人或重新组织采购活动;发现采购人有不规范行为的,都责令采购人改正。由于建立了规范化的政府采购机制,使政府采购工作更加透明,集中采购流程更加完善,采购管理更加规范。
随着政府采购制度改革的深入,政府采购已不再是单纯追求采购人利益最大化的简单商品交易行为,开始体现公共性。为落实政府采购购买国货、支持国内企业发展以及利用政府采购手段实现有关经济和社会政策目标,财政部会同国家有关部委制定了节能产品政府采购清单,出台了无线局域网产品政府采购政策,研究了促进自主创新的政府采购政策,研究了国货认定标准,研究了环保型产品政府采购政策等。近两年来,节能环保产品的政府采购合同明显增加,国货和国内供应商中标率大幅度提高,中小企业中标率达到了70%以上,政府采购的社会影响力日益增强。
四、收支两条线管理制度改革
预算单位银行账户过多过乱,易于转移和隐匿资金,逃避监督,制约着“收支两条线”改革的推进。按照中央的部署和财政国库管理制度改革的总体要求,通过专项清理,建立健全账户管理制度、执行账户审批工作、建立并完善账户管理信息系统以及实施账户年检制度等一系列有效措施,实现了对预算单位银行账户的规范管理。2001年,通过专项清理银行账户,全国共清理行政事业单位银行账户935786个,取消或合并违规账户140725个。之后,进入整章建制、规范管理阶段。2005年,财政部和财政部驻各地监察专员办事处收到7066个中央预算单位申报的银行账户21053个,审批保留账户16805个,撤销账户4122个,待审批账户126个。对截至2004年底以前中央预算单位保留的银行账户进行了首次年检,共收到16067个中央预算单位申报的年检账户56318个,年检合格账户51026个,年检不合格账户5292个,账户合格率为90.6%。
在对银行账户清理整顿和规范管理的基础上,财政部按照深化“收支两条线”改革的要求,实施了非税收入收缴制度改革。在账户管理上,取消了主管部门和执收单位设立的收入过渡户,由财政部为执收单位设置非税收入汇缴财政专户,实行零余额管理,收缴的资金在1个工作日内就能到达中央财政专户。在收缴程序上,以国库单一账户体系为基础,通过直接缴库和集中汇缴两种方式,应用电子化的《非税收入一般缴款书》,以信息系统为技术支撑,规范了非税收入收缴程序,从机制上保证了收缴分离和收入的及时足额上缴。财政部利用非税收入收缴管理信息系统能够及时、准确、全面、详细提供信息的优势,按月编制《非税收入收缴改革执行情况报告》,为部门预算编制、预算执行分析、国库集中支付及财政监督管理提供必要的依据,切实提高了财政管理水平。
(财政部预算司、国库司供稿,薛伟、张琛、王东伟、李大伟执笔)
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