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摘要:
财政部驻各地财政监察专员办事处(以下简称:专员办),是中央财政监督机构,从1994年组建到2004年已经走过整整十年的历程。十年来,专员办在监督理念、监督机制、监督内容、监督方式和队伍建设等方面不断得到发展和提高,为确保中央财政收入,维护财经秩序做出了突出贡献,积累了丰富经验。
一、专员办机构发展历程
新中国成立以来,中央财政监督机构走过了一条不平坦的发展道路,历经了财政驻厂员机构、中央企业财政驻厂员处、财政部驻各地财政监察专员办事处,专员办机构调整与改革四个主要阶段。
(一)1994年以前中央财政监督机构情况。
1.财政驻厂员机构。1962年,面对国营大中型企业发展中存在的财经违纪问题,国务院决定由财政部门在中央国营企业中实行财政驻厂员制度,对中央国营企业实施就地监督。1963年4月,财政部制定了《关于中央国营企业财政驻厂员工作的暂行规定》,对其工作职责、权限、工作方式等作了明确规定。1966年“文化大革命”开始后,财政驻厂员机构被撤消。
2.中央企业财政驻厂员处。1986年8月,国务院批准财政部在全国各省、自治区、直辖市(西藏除外)设立中央企业财政驻厂员处(以下简称中企处),并在地、市...
财政部驻各地财政监察专员办事处(以下简称:专员办),是中央财政监督机构,从1994年组建到2004年已经走过整整十年的历程。十年来,专员办在监督理念、监督机制、监督内容、监督方式和队伍建设等方面不断得到发展和提高,为确保中央财政收入,维护财经秩序做出了突出贡献,积累了丰富经验。
一、专员办机构发展历程
新中国成立以来,中央财政监督机构走过了一条不平坦的发展道路,历经了财政驻厂员机构、中央企业财政驻厂员处、财政部驻各地财政监察专员办事处,专员办机构调整与改革四个主要阶段。
(一)1994年以前中央财政监督机构情况。
1.财政驻厂员机构。1962年,面对国营大中型企业发展中存在的财经违纪问题,国务院决定由财政部门在中央国营企业中实行财政驻厂员制度,对中央国营企业实施就地监督。1963年4月,财政部制定了《关于中央国营企业财政驻厂员工作的暂行规定》,对其工作职责、权限、工作方式等作了明确规定。1966年“文化大革命”开始后,财政驻厂员机构被撤消。
2.中央企业财政驻厂员处。1986年8月,国务院批准财政部在全国各省、自治区、直辖市(西藏除外)设立中央企业财政驻厂员处(以下简称中企处),并在地、市设立副处或科级驻厂员组,编制共3800人。从1986年~1994年,中企处累计查处违纪金额300多亿元,挽回中央财政损失110多亿元。
(二)1994年以后中央财政监督机构情况。
1.成立专员办。1994年2月,国务院政府机构改革,实行分税制财政体制,国务院对财政部的职能配置、内设机构和人员编制等进行了调整。为加强财政管理和监督,1994年,国务院批准财政部“三定”方案,将原财政部财政监察司、商贸司中企处、国务院税收财务物价大检查办公室合并组建为财政监督司(财政部财政税收财务大检查办公室),一个机构,两块牌子,合署办公,负责指导财政监督工作。同时,财政部根据中编办核批的《财政部驻各地财政监察专员办事机构职能配置、机构设置和人员编制的方案》,将原驻各地中企处改建为财政部驻全国35个省、自治区、直辖市和计划单列市(除西藏以外)财政监察专员办事处,就地履行中央财政监督职能。专员办组建工作从1994年9月开始,1995年1月1日正式挂牌,批准编制3000人,作为财政部的派出机构,人事、财务、业务由财政部垂直管理和领导,并赋予专员办8项监管工作职责:(1)监督检查各地有关部门和单位执行国家财税政策、法令、制度的情况,维护财税秩序,反映国家预算执行中的新情况和新问题以及与中央财政有关的经济信息;(2)监缴中央财政非税收性专项收入;(3)根据财政部部署对有关单位申报中央财政专项支出资金情况就地进行初审核证,并对使用情况进行监督;对国家基本建设投资使用情况及中央有关部门、企业自收自支的国家预算外建设基金的征集、使用情况进行监督检查;(4)根据财政部部署和国家国有资产管理局的要求,承担中央企事业单位国有资产和国家股权收益分配等监督工作;(5)就地审查稽核某些中央财政收入的减免、退库事项,并根据财政部授权就地办理某些收入退库的核批事宜;(6)对集中向中央财政解缴税利的行业及分支机构的税利解缴情况进行稽核监督;(7)对会计师事务所等社会中介机构工作中涉及执行财政、税务、财务、会计法令、规章的合法性、公正性进行监督;(8)财政部交办的其他工作。与中企处相比,专员办职责有了较大转变和调整。至1997年底,专员办监督检查机构体系已分布于35个省、自治区、直辖市、计划单列市和226个地市。
2.专员办机构调整。1998年6月,国务院再次进行机构改革,财政部财政税收财务大检查办公室撤销。专员办在这次机构改革中,只保留省一级机构,地(市)办事组撤销,编制由3000人减少到1000人,中编办明确赋予专员办监管职责有7项:(1)监督检查地方有关部门和单位执行国家财政方针政策、法规的情况,反映中央财政收支管理中的重大问题和重大事项,提出加强中央财政管理的政策建议;(2)监督检查中央预算的执行情况,开展中央预算收入对账工作,检查应征不征、越权减免、违规审批、退付中央预算收入和违规调整预算科目、收入级次等问题,并提出意见;(3)监督应缴中央财政的行政收费、罚没收入等非税性预算收入及时缴入国库;(4)审查监督有关地区和单位申报、管理和使用国家专项储备粮、棉费用利息补贴等中央财政专项资金的情况;(5)检查核实中央财政与地方财政的结算及其他涉及中央财政的重大事项;(6)监督注册会计师和会计师事务所的业务;(7)承办财政部交办的其他事项。与机构改革前相比,职能作了较大调整,一是不再直接开展中央企业财务收支监督检查;二是提高监督层次,减少具体审批事项,工作重点放在加强对财税执法部门和中央预算支出的监督上;三是建立事前审核、事中监控与事后检查相结合的日常监管机制,突出财政管理特色。
二、专员办十年主要成效
回顾十年,专员办在财政部党组的正确领导下,全面履行中央财政监督职责,在加强财政管理,强化财政监督,严肃国家法纪,整顿财经秩序,维护中央权威,保障国家宏观政策顺利实施和财政资金正常运行等方面发挥了积极作用。
1994年~2004年十年中,专员办累计为国家挽回财政损失943亿元,征收监缴非税性收入1469亿元,共对677名严重违规违纪责任人员进行了追究,并提出大量加强和完善财政管理的意见和建议,有效促进了财政管理水平的提高。
(一)加强支出监管和事前审核。一是积极服务国库管理制度改革。2000年国库管理制度改革启动后,专员办陆续承担了粮库建设资金、车购税交通专项资金、部分中央部门财政直接支(拨)付等资金的初审工作。2001年~2004年,共受理资金申请322.7亿元,核减41.6亿元。二是参与预算单位银行账户管理。从2001年起,财政部两次抽调专员办会同有关部门对农业部、教育部等79个中央行政事业单位开展了银行账户清查,发现漏报、瞒报、重复设置账户2800多个,并查出“小金库”、账户余额过大以及预算外资金未专户存储等问题,为加强部门预算和国库制度改革提供了依据。三是加强日常监管。2003年专员办开始参与部门预算编制审核工作,承担了保监会、证监会、银监会的预决算审核,2003年~2004年共受理267户单位申报资金145亿元,核减58亿元。北京等专员办还为新华社等单位试编部门预算方案,得到有关部门的肯定。四是监督关口前移。2002年~2004年共受理497户企业破产预案审核审批申报资金747亿元,核减117亿元;2003年以来共审核9109户企事业单位下岗职工补贴申报资金138亿元,核减4.9亿元。同时,专员办将财政监督与管理有机融合,承担了农村信用社保值储蓄补贴、军品生产线维持维护费、中储粮利息费用、一般增值税先征后返等审核工作。1994年以来,共扣减财政支出资金(含收入退库)累计达336.26亿元。
十年来,专员办还围绕财政改革和管理的热点、难点问题,开展了对国债专项资金、中央财政扶贫资金、粮食风险基金等专项检查。1997年,首次在全国开展了国家专储粮库存量及储备利息费用核查,查出部分专储粮骗取国家收购差价补贴和储备利息费用补贴的严重问题,并延伸查出原国家粮食储备局“小金库”3.7亿元的大案;1999年,对74个中央部门和单位开展检查,查出挪用滥支预算外资金等严重问题;2001年,对8省市1999年~2000年财政扶贫资金检查,查出的严重问题引起有关部门和国务院领导的高度重视。
(二)加强收入监督。重点加强对税收收入征管部门征管质量的再监督,2003年末~2004年初,财政部先后颁布了税收收入、非税收入、退库审批、收入监督分析报告等四个收入监督管理的指导性文件,收入监管机制基本建立。十年来,专员办还先后开展了对石油、石化、电力、冶金、烟草、酿酒、金融、保险、证券、国税、地税、国库和外商投资企业等行业和单位财税政策、财务收支、税收征缴等方面的专项检查,累计查出应追缴财政资金395.82亿元,已追缴(扣拨)财政资金260.37亿元;并根据财政部授权,累计监缴或直接征收国有资产收益、三峡基金、电力建设基金、机场管理费、碘盐基金等非税性财政收入1783.97亿元。
(三)加强会计监督。1994年~1998年会计监督的主要形式是财务事项审批、决算审查和财税大检查。1999年~2004年财政部组织专员办开展了连续6年的会计信息质量检查,检查涉及酿酒、机械、金融、保险、烟草、民航、医药行业及部分民营企业1033户,延伸检查会计师事务所415家,对98户企业进行了行政处罚,对174名违规违纪责任人提出追究党纪政纪责任建议,对21家会计师事务所提出了处理建议,对37名注册会计师进行了行政处罚。
2002年10月,财政部收回对注册会计师行业行政监督职能后,专员办和地方财政监督机构进一步强化了财政部门会计监督职能,使注册会计师行业外部监督和内部自律都得到加强,审计质量特别是上市公司审计质量明显提高。每年会计监督结果都上报国务院,并向社会公告。“沈阳黎明”、“广州京安云豹”、“雪津啤酒”等一些案件还在新闻媒体上曝光,引起了社会反响,震慑了违法违纪,会计秩序得以改善,会计监督得到发展。
(四)加强金融监管和内部监督。一是加强对银行、保险、证券、资产管理等金融机构的监管,除审核财务决算外,重点对银行贷款质量、低债资产处置、政策执行、合法经营和国有资产安全,以及贷款的贷前、贷中、贷后管理和呆账坏账核销等情况进行高度关注,分析呆账坏账形成原因,推动和促进金融机构加强管理,化解风险。二是加强内部监督,促进财政管理。1999年底~2004年底,专员办先后对财政部内17个业务司局和14个事业单位进行了内部监督检查,发现了一些管理上的漏洞,并提出了整改意见和建议,对提高和完善财政管理,促进财政改革发挥了积极作用。
三、专员办改革与发展
(一)在监督理念上——逐步实现从检查型监督向管理型监督转变。1994年~1998年底以前的财政监督,重点是对企事业单位税收财务的合规性检查,以查补财政收入、严肃财经纪律、平衡财政预算为主要目的,同时开展增值税先征后返、企业决算审查、银行呆账核销等日常监管工作,其监督特点是以专项检查为主,日常监管为辅。2000年以后,专员办机构调整基本完成,随着市场经济发展和建立公共财政框架以及财政改革的深化,专员办按照部党组的要求,及时调整工作思路,按照“服务管理,促进改革”的理念,将检查型监督向管理型监督转变,以参与国库集中支付试点资金审核、中央预算单位银行账户管理、部门预算审核等工作为切入点,逐步转变事后检查的工作模式,将监督融入财政管理。2000年财政部首次授权四川、湖北、山东、河南等4个专员办参与粮库建设资金直拨事前审核工作;2001年专员办参与中央预算单位银行账户的管理工作;2002年专员办参与对证监会、银监会、保监会派驻机构预算资金的审核等等。
(二)在监督机制上——逐步实现从侧重事后检查、外部检查向事前、事中、事后、内部、外部全过程、全方位监督上转变。2000年部门预算和国库管理制度改革正式推行,“收支两条线”改革目标和步骤基本确定,审计和社会监督不断加强,各方面对财政管理的要求越来越高。对此,财政部开始启动内部监督,并对专员办和财政监督工作提出调整思路,关口前移,适当减少事后检查,探索建立事前审核、事中监控与事后检查相结合,内外监督相结合,监督与管理相结合,贯穿资金运行全过程的工作机制要求。从偏重收入监督、事后检查、企业财务检查、财务事项审批,向“收支并重”、加强支出监督和资金运行全过程监督上转变;从单纯财务检查向维护市场经济秩序、反馈政策执行信息、保障财政政策正确实施、服务宏观决策的综合性检查与调研上转变;从单纯对资金安全性、合规性监督向探索资金有效性监督上转变。
(三)在监督方式上——逐步从单一检查方式向多形式、全方位监督转变。一是坚持“监管并重”,在加强重点资金检查的同时,加强日常监管,发挥专员办就地监督管理的优势,解决中央财政管理“鞭长莫及”的问题;二是手段创新,积极加强信息化建设,推进财务软件、电子报表、电子账务等办公技术在监督管理中的运用,加快了工作节奏,提高了工作效率,保证了工作质量;三是注重监督选点、成本与成效的关系,逐步减少对孤立单位的检查,加强对系统、行业的关联检查;四是研究监督技巧,注重工作实效,坚持监督与回访相结合,检查与调研相结合,处理事与处理人相结合,处理问题与分析、解决问题相结合的工作方式。
(四)在基础管理上——逐步从粗放型管理向科学化管理上转变。专员办成立初期,管理比较粗放,基础工作不够扎实。1998年机构改革后,专员办职能进一步明确,各项基础管理工作日益制度化、规范化、科学化。一是法制建设取得突破。2004年11月30日,温家宝总理签署国务院第427号令,颁布了《财政违法行为处罚处分条例》,财政监督和专员办的执法地位、执法手段得到进一步明确和强化;二是依法行政、制度建设得到加强。对外监督中,严格检查程序,规范检查行为,增强法制观念,树立风险意识;内部管理中,严格质量考核、量化考核,加强预算、资产、财务等内部制约;三是信息宣传和理论调研得到发展,加强理论研究、成果利用、工作交流和信息宣传,工作层次不断提高。
(五)在队伍建设上——逐步从追求数量向全面提高干部队伍综合素质上转变。1998年机构改革后,专员办编制从3000人减少到1000人,面对人员少、任务重的挑战,在财政部党组的正确领导下,专员办努力提高干部队伍素质,圆满完成了各项任务。在人事制度上,打破论资排辈,从2000年开始,部分专员办试行干部竞争上岗试点,实行任前公示、任职试用期制和领导干部最高任职年龄制,加大了干部轮岗力度,改进了考核办法,加强了业务培训,并支持鼓励职称考试,使干部综合素质得到提高。自2000年专员办处以上干部竞争上岗以来,共有460多名干部报名,有4名副司级、68名正处级、158名副处级干部走上领导岗位。在干部结构上,目前平均年龄为39.55岁,大学本科以上学历的人员占专员办总人数的比例由十年前的27.25%提高到68.26%;党团员由十年前的54.49%提高到70.37%,逐步实现了干部队伍革命化、知识化、年轻化和专业化。在作风建设上,通过教育、制度、监督三者并举的惩防体系和加强党建工作,建立《领导干部述廉》等多项制度,全面落实党风廉政建设责任制。2004年全国有17个专员办设立了机关党委和专职副书记,队伍建设得到切实加强。
专员办走过的十年历程,为财政监督进一步发展积累了丰富的经验:一是财政监督必须坚持围绕财政中心工作来开展,服从和服务于财政改革和管理;二是财政监督必须坚持融入财政管理,监管并重,充分体现财政管理特色;三是财政监督必须坚持收支并举,保障财政资金的规范性、安全性和有效性,发挥财政监督整体效能;四是财政监督必须坚持事前事中事后相结合、内外监督相结合,建立健全财政监督工作机制;五是财政监督必须坚持处理事与处理人相结合,反映问题和建言献策相结合,建立财政违法行为责任追究机制;六是财政监督必须坚持依法监督、科学监督、规范监督,不断提高监督工作质量和工作层次。
(财政部监督检查局供稿,徐新月执笔)
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