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摘要:
财政国库管理制度改革是2000年以来实施的一项重大财政改革,其目标是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库制度,亦称“国库单一账户制度”或“国库集中收付制度”。这是一项涉及整个财政财务管理的基础性改革,贯穿于财政预算执行的全过程,是预算执行制度的创新。
一、财政国库管理制度改革的背景
改革开放以来,我国财税体制进行了几次重大改革,建立了基本适应社会主义市场经济体制发展要求的分税制财政体制和新型工商税制。从上个世纪末到本世纪初,按照进一步完善社会主义市场经济体制和建立公共财政框架体系的要求,又进行了部门预算、国库集中收付和政府采购等一系列重大财政管理制度改革。在此背景下,从2000年开始,中央和地方财政陆续单独设立了财政国库业务管理机构,工作重点是借鉴国际先进经验,结合我国国情,研究推进财政国库管理制度改革。
从国际经验看,世界上多数市场经济国家的财政国库管理制度,是实行国库单一账户(Treasury Single Account)和财政资金集中收付。一些发展中国家,也已陆续进行了财政国库管理制度改革。国际上对国库概念的解释,一般采用国际货币基金组织的定义,即国...
财政国库管理制度改革是2000年以来实施的一项重大财政改革,其目标是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库制度,亦称“国库单一账户制度”或“国库集中收付制度”。这是一项涉及整个财政财务管理的基础性改革,贯穿于财政预算执行的全过程,是预算执行制度的创新。
一、财政国库管理制度改革的背景
改革开放以来,我国财税体制进行了几次重大改革,建立了基本适应社会主义市场经济体制发展要求的分税制财政体制和新型工商税制。从上个世纪末到本世纪初,按照进一步完善社会主义市场经济体制和建立公共财政框架体系的要求,又进行了部门预算、国库集中收付和政府采购等一系列重大财政管理制度改革。在此背景下,从2000年开始,中央和地方财政陆续单独设立了财政国库业务管理机构,工作重点是借鉴国际先进经验,结合我国国情,研究推进财政国库管理制度改革。
从国际经验看,世界上多数市场经济国家的财政国库管理制度,是实行国库单一账户(Treasury Single Account)和财政资金集中收付。一些发展中国家,也已陆续进行了财政国库管理制度改革。国际上对国库概念的解释,一般采用国际货币基金组织的定义,即国库不单是指国家金库,不仅是办理预算收入的收纳、划分报解、预算支出的拨付,更重要的是指财政代表政府控制预算执行,保管政府资产和负债的一系列管理职能。衡量一个国家国库管理的水平,一是看对国库现金和债务管理的效率;二是看能否及时准确地提供完整的预算执行报告,为财政管理和宏观调控提供依据。为了达到上述要求,现代国库管理制度应以建立国库单一账户为基础,实行规范和高效的财政资金运作方式。
从我国国情看,多重设置账户,分散收付财政资金的管理方式不适应新形势下加强预算管理的要求。传统体制下形成的征收机关和预算单位分散、多重设置财政资金账户,大量财政收入通过设置过渡性存款账户收缴,财政支出通过各级预算单位设置的财政资金账户逐级拨付的办法适应了一定时期的预算管理方式,发挥了当时应有的作用。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展,这种在传统体制下形成的运作方式显露的弊端越来越突出。一是预算执行监管不严。不能对预算执行过程实行有效监控,一些单位不按预算执行,挤占挪用资金等违反财政纪律的行为,都在一定程度上与落后的资金运行机制有关。二是预算执行透明度不高。重复和分散设置账户,导致财政收支活动透明度不高,财政收支信息反馈迟缓,难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据。大量预算外资金游离于预算管理之外,不利于实施有效管理和全面监督。三是资金运行效率和效益低下。各单位层层占压财政资金,相当规模的财政资金滞留在预算单位,给违纪行为以可乘之机,难免出现截留、挤占、挪用等问题,既降低了资金使用效率,又容易诱发腐败现象。以多重设置账户为基础,分散进行资金缴拨的方式,已经不适应社会主义市场经济和公共财政的发展要求,必须进行改革。
二、财政国库管理制度改革的主要内容
2001年2月,国务院第95次总理办公会议批准的《财政国库管理制度改革方案》(以下简称《方案》),对国库集中收付制度改革的主要内容进行了明确规定,其主要内容是:建立国库单一账户体系,所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理,收入直接缴入国库或财政专户,支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位,并建立信息系统和监督制约机制。
(一)国库单一账户体系的组成与功能。
国库单一账户体系包括:财政部门在中国人民银行开设国库单一账户,在商业银行开设零余额账户(财政部门零余额账户和为预算单位开设的零余额账户)、预算外资金财政专户和特设专户。建立国库单一账户体系后,相应取消各类收入过渡性账户,预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理。
国库单一账户体系中各类账户的功能是:国库单一账户为国库存款账户,用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动,并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算;财政部门的零余额账户,用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算;预算单位的零余额账户用于财政授权支付和清算;预算外资金财政专户,用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动,并用于预算外资金日常收支清算;特设专户,用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动,并用于与国库单一账户清算。
上述账户和专户要与财政部门及其收付执行机构、中国人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致性,相互核对有关账务记录。
(二)规范收入收缴程序。
按照政府收入分类原则,考虑有利于实现对财政资金的统一管理,并与新的政府收支分类相适应,可将财政收入分为税收收入、非税收入和债务收入等类别,分别采取不同收缴方式。取消设立收入过渡性账户缴款的方式,将现行预算收入的缴款分为就地缴库、集中缴库和自收汇缴三种方式简并为直接缴库和集中汇缴两种方式。直接缴库由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定,直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户;集中汇缴由征收机关(有关法定单位)按有关法律法规规定,将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
(三)规范支出拨付程序。
财政支出总体分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理需要,应具体分为四类:工资支出,即预算单位的工资性支出;购买支出,即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出;零星支出,即预算单位购买支出中的日常小额部分,除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出,或列入《政府采购品目分类表》所列品目,但未达到规定数额的支出;转移支出,即拨付给预算单位或下级财政部门,未指明具体用途的支出,包括拨付企业补贴和未指明具体用途的资金、中央对地方的一般性转移支付等。
按照不同的支付主体,对不同类型的支出,分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是由财政部门开具支付令,通过国库单一账户体系,直接将财政资金支付到收款人(即商品和劳务供应者,下同)或用款单位账户。财政授权支付是由预算单位根据财政授权,自行开具支付令,通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目,由财政部门在确定实施改革时列出。
三、财政国库管理制度改革的进展情况
财政国库管理制度改革从2000年中央粮库建设资金和交通专项资金实行财政直接支付作为先期试点,2001年,按照《方案》正式实施国库集中支付改革试点,并于2002年将试点扩展到非税收入收缴改革。2003年以前改革处于局部试点阶段,之后逐步扩大了试点范围,2005年将进入全面推行阶段,基本确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位。
(一)深化和完善国库集中支付改革。
国库集中支付改革是将部门预算资金进行分类,分别实行财政直接支付和财政授权支付,将资金支付到商品和劳务供应者或用款单位。从中央来看,2001年第一批确定水利部、财政部等6个部门进行改革试点,随后,改革试点范围逐步扩大,2004年增加60个中央部门实行国库集中支付改革,是改革实施以来新增改革部门最多的一年。到年底,中央已有140个部门及所属2600多个基层预算单位纳入改革范围,涉及预算资金2500多亿元。纳入改革的中央部门已占中央部门总数的83%(按编制部门预算的部门数统计),资金量占中央部门使用预算资金的57%左右。在快速扩大改革范围的同时,改革的深度和规范化操作取得明显进展。在预算单位级次上,大部分中央部门已将改革实施到所有基层预算单位,预算级次多的部门,基本已实施到三级或四级预算单位,有的已实施到五级预算单位。在支付范围上,财政直接支付和财政授权支付分别占支付总量的45%和55%,逐步达到了规范要求。按照《方案》推进改革的同时,2004年将车辆购置税交通专项资金财政直接拨付改革范围从原来6个省扩大到17个省。
各地财政部门在当地党政领导高度重视和有力支持下,按照《方案》的总体部署和《财政部关于深化地方财政国库管理制度改革有关问题的意见》积极推进国库集中支付制度改革。地方改革率先由安徽、四川、重庆在2001年进行试点,以后逐步推广到其他省份。到2004年底,已有30个省、自治区、直辖市和计划单列市、1500多个省直预算单位、近6000个省直基层预算单位、150多个地市和部分县实施了国库集中支付改革,国库集中支付改革呈现出从中央到地方层层推进的发展态势。
(二)扩大非税收入收缴管理改革。
非税收入收缴管理是国库集中收付制度的一项主要内容,是对财政收入进行分类,采取直接缴库或集中缴库的方式,将非税收入直接缴入国库或财政专户。中央单位收入收缴改革以预算外资金为突破口,2002年从试点起步,以后逐步扩大改革范围,到2004年底,中央已有47个部门纳入改革范围,占中央有非税收入部门的大部分。
各地按照《方案》的总体部署,大力推进非税收入收缴改革。四川、海南、新疆、内蒙古、广西等11个省(区)按照中央确定的收入收缴管理改革方案在省级实施了收入收缴管理改革。辽宁、黑龙江等省应用财政部统一开发的新版收缴管理信息系统推进改革。在推进改革的进程中,财政部门与各执收部门充分协商,根据各部门收入收缴管理的特殊性,确定具体的收缴管理模式,保证改革顺利实施。
(三)建立和完善国库集中收付制度体系。
在推进改革的过程中,财政部门始终把建立健全制度体系作为推进国库集中收付制度改革的关键环节。财政部会同中国人民银行按照《方案》的总体规范,先后制定了收入收缴、支出支付、会计核算、银行清算等涉及预算执行管理的新制度和管理办法,中央一级已经逐步形成一套覆盖面广、操作性强、内容也比较完善的制度体系。各地在推进改革的过程中,也都按照《方案》要求和有关制度办法的规定,制定发布了改革方案和相关管理办法,有力地保障和促进了改革的顺利实施。
(四)财政国库管理信息系统建设得到加强。
按照财政国库管理制度和“金财工程”建设要求,中央与地方初步建立起财政国库管理信息系统的基本框架,主要包括国库集中支付、非税收入收缴管理和财政国库动态监控三大系统。此外,工资统发、执行分析、采购管理、决算报表和国债管理等系统建设也取得较大进展。
(五)完善财政国库动态监控体系建设。
建立财政国库动态监控体系,对财政资金进行事前、事中的有效监督,是国库集中收付制度对监督机制的重要创新。2004年,通过继续推进财政国库动态监控系统建设,加大监控核查力度,进一步完善了事前、事中监督机制。一是通过实时智能监控,运用多种核查方式,及时发现和查处违规问题。二是建立监控信息报告制度和委托核查通报制度,促进监控核查规范化管理。三是建立国库集中支付投诉处理机制,及时妥善解决预算单位投诉事宜。
(六)财政国库机构职能和业务流程趋向合理。
为了切实做好财政国库管理制度改革工作,财政部先后成立了国库管理机构和国库执行机构,两个机构的协调运行,保证了改革的顺利实施。为更好地适应改革的发展要求,提高国库管理工作效率,财政部在2004年对财政国库机构职能、业务流程和信息系统进行了整合。整合的基本思路是:先设计工作流程,后设置处室。不考虑国库司、国库支付中心原有处室职能分工,按照资金管理规范、安全、有效的原则,设计尽可能短的资金拨付流水线。在流水线上分段设处,工作流程不走折返路。机构整合后,简化了工作程序,加强了服务功能,方便了单位用款,取得明显成效。
四、改革取得的主要成效
5年来,财政国库管理制度改革取得历史性突破,给财政资金管理和预算执行以及整个理财的观念都带来了新的变化。随着国库集中收付制度全面实施和继续深化,新制度的优越性不断显现。
(一)财政资金运行有了新机制。
国库单一账户体系的建立,改变了过去由预算单位分散和多重设置银行账户的局面。新的资金收付方式的实施,也改变了过去层层收付、占压资金的格局。以新的财政资金管理机制为基础,通过运用信息网络技术,建立了国库动态监控系统,加强了预算执行过程的监督控制,基本实现了事前、事中和事后相结合的监控机制,及时发现并查处资金收付使用过程中违规或不规范操作的问题。
(二)财政宏观调控有了新手段。
无论是中央还是地方各级财政,在实行国库集中收付制度之后,政府非税收入采取直接缴库或集中汇缴的方式,直接缴入国库或财政专户;财政支出采取财政直接支付和财政授权支付的方式直接支付到商品和世界各国供应者,预算单位按用款计划规定暂时不用的资金保留在国库,从而使各级财政国库的库款都明显增加,财政调度资金的能力大大提高,为财政宏观调控提供了更多可供选择的手段。
(三)财政理财有了新观念。
各地财政部门在资金的筹集上越来越注意讲成本,收支的运作越来越注意讲效率,资金的使用也越来越注意讲效益。在支付方面,坚持以部门预算为依据支付资金,确保了预算执行的严肃性和透明度,并促进和深化了部门预算编制改革;在收缴方面,坚持按照财政部和国家发改委批准的收费项目和标准组织收入,从机制上防止了乱收费。
(四)预算单位的财务管理意识和管理水平有了新提高。
逐步转变了“重分配、轻管理”的传统财务管理观念,普遍增强了对账户管理、用款计划、申请支付、会计核算等预算执行各个环节的管理监督意识,财务管理水平也比以往有了明显提高。
(财政部国库司供稿,王东伟、李青山执笔)
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