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摘要:
1999年,财政基本建设管理工作以提高财政投资效益为核心,紧紧围绕积极财政政策的贯彻落实,进一步加强了基本建设支出预算管理、项目工程概预决算审查及财政投资效益分析等方面的工作,在完善业务体系、健全管理制度等方面迈出了较大步伐。
一、基本建设投资情况
1999年,全国固定资产投资完成22419.04亿元,比上年增长6.3%。其中,基本建设投资完成12618.71亿元,比上年增长5.9%,增幅较上年减少14.3个百分点。增幅减少的主要原因是上年实施积极财政政策基本建设投资增长较快,基数较大。
(一)基本建设投资资金来源的基本结构。国家预算内资金1386.87亿元,比上年增长40.7%,占基本建设总投资的12.2%;国内贷款2813.73亿元,比上年增长2.0%,占24.8%;债券222.43亿元,比上年增长61.6%,占基本建设总投资的2%;利用外资927.90亿元,比上年减少29.2%,占基本建设总投资的8.2%;自筹资金4799.72亿元,比上年减少0.4%,占基本建设总投资的42.2%;其他资金1213.31亿元,比上年增长1.2%,占基本建设总投资的10.7%。由于实施积极的财政政策,国家预算内基本建设投资保持了较高增速。但受整个投资环境的影响。国内贷款、利用外资及自筹资金均为低速或下降态...
1999年,财政基本建设管理工作以提高财政投资效益为核心,紧紧围绕积极财政政策的贯彻落实,进一步加强了基本建设支出预算管理、项目工程概预决算审查及财政投资效益分析等方面的工作,在完善业务体系、健全管理制度等方面迈出了较大步伐。
一、基本建设投资情况
1999年,全国固定资产投资完成22419.04亿元,比上年增长6.3%。其中,基本建设投资完成12618.71亿元,比上年增长5.9%,增幅较上年减少14.3个百分点。增幅减少的主要原因是上年实施积极财政政策基本建设投资增长较快,基数较大。
(一)基本建设投资资金来源的基本结构。国家预算内资金1386.87亿元,比上年增长40.7%,占基本建设总投资的12.2%;国内贷款2813.73亿元,比上年增长2.0%,占24.8%;债券222.43亿元,比上年增长61.6%,占基本建设总投资的2%;利用外资927.90亿元,比上年减少29.2%,占基本建设总投资的8.2%;自筹资金4799.72亿元,比上年减少0.4%,占基本建设总投资的42.2%;其他资金1213.31亿元,比上年增长1.2%,占基本建设总投资的10.7%。由于实施积极的财政政策,国家预算内基本建设投资保持了较高增速。但受整个投资环境的影响。国内贷款、利用外资及自筹资金均为低速或下降态势。
(二)产业基本建设投资的总体结构。第一产业769.74亿元,占基本建设总投资的6.1%,比上年增长24.2%;第二产业4101.08亿元,占基本建设总投资的32.5%,比上年减少5.7%;第三产业7747.88亿元,占基本建设总投资的61.4%,比上年增长11.5%。增长较快的行业有:农林水利业增长24.2%;房地产公用服务业增长24.6%,建筑业增长14.0%,化工增长17.0%,文教卫生广播福利业增长17.3%,科研综合技术服务业增长14.7%,投资结构继续改善。
(三)区域基本建设投资的总体结构。东部地区6570.68亿元,比上年增长5.6%,占全国基本建设总投资的52.1%;中部地区2836.98亿元,比上年增长7.2%,占全国基本建设总投资的22.5%;西部地区2152.23亿元,比上年增长6.5%,占全国基本建设总投资的17.1%。中、西部地区的增速超过东部,但各区域投资占总投资中的比重基本没有变化。
(四)基本建设投资的平稳增长为拉动经济增长,实现1999年国内生产总值增长7.1%发挥了重要作用。由于国家预算内基本建设投资的增量较大,使国家的宏观调控政策在基本建设领域得到了较好的体现,基础设施建设进一步加快,对带动社会投资,促进国民经济调整经济结构,实现国民经济快速、持续、稳定增长产生了积极的影响。
二、基本建设支出预算管理
1999年,国家预算内基本建设支出1710.47亿元,其中:中央预算内基本建设支出692.74亿元,地方预算内基本建设支出1017.73亿元。由于中央实施积极的财政政策,加大固定资产投入,中央预算内基本建设支出预算作了较大的调整。调整预算数为692.84亿元,其中:基本建设基金支出和贴息支出322.70亿元,财政专项拨款支出36.32亿元,国债专项支出259.39亿元,中央水利专项支出74.33亿元。年终实际支出692.74亿元,完成预算的99.99%。
(一)随着预算内基本建设支出加大,基本建设支出预算编制及资金拨付工作也随之加重。为了保证基本建设支出预算的科学性、及时性、准确性,各级财政部门根据中央经济工作会议和全国财政工作会议精神,在总结上年预算执行情况的基础上,积极与计划部门协调,广泛征求有关部门的意见,实事求是地测算资金需求与可能,按期编制了1999年度基本建设支出预算。1999年下半年,根据九届全国人大常务委员会第四次会议《关于批准国务院增发今年国债和调整中央财政预算方案的决议》,中央财政增发600亿元国债,用于固定资产投资。财政部及地方财政部门据此对基本建设支出预算作出相应调整,按照《预算法》的要求和中央确定的投资方向,严格筛选国债项目,积极配合有关部门和项目单位落实配套资金,并按确定的项目及时做好国债专项资金预算编制和转贷资金计划的下达工作。
(二)在预算执行过程中,财政部及各地财政部门始终坚持热情服务与严格管理相结合的原则,从提高办事效率和提高资金使用效益入手,进一步加大了管理力度。一方面积极疏通资金渠道,及时了解各部门的资金需求情况,科学安排和调度资金,及时请领、拨付资金,保证建设项目用款及时、足额到位;另一方面,按照规范管理、严格操作的要求,坚持按基本建设资金拨付规程办事,按工程进度办理资金拨付,防止滞留和挪用建设资金,对发现违规违纪的项目坚决严肃查处,保证了资金的准确拨付和合理使用,圆满地完成了预算执行任务。
(三)1999年11月,为促进财政预算管理的科学化、规范化,财政部决定对中央预算编制制度进行改革,逐步建立部门预算制度,并在一些中央部门进行2000年预算编制制度改革试点。为此,财政部基本建设司根据建立部门预算的要求,积极探讨建立部门预算过程中基本建设支出预算编制的改革及有关理论和实践问题,主动与部内外有关部门协调,认真测算有关数据,严格审核各类基建项目的投资和资金计划,圆满完成了2000年基本建设支出预算的初编工作,为2000年部门预算的编制和有关改革的顺利进行奠定了基础。
三、支持国家重点建设
1999年,基本建设投资继续贯彻和执行积极的财政政策,加大了对农田水利、铁路交通、邮电通信基础设施的投入,并进一步加强了对重点建设项目投资的管理、监督和调控力度。
(一)积极支持农林水利的基本建设。1999年,国家计划安排农业投资为27.06亿元,实际完成投资18.88亿元,交付使用资产16.97亿元(其中用基建拨款形成14.15亿元);林业投资计划56.67亿元,实际完成投资36.13亿元,交付使用资产13.06亿元(其中用基建拨款形成10.60亿元);水利投资计划155.23亿元,实际完成投资94.30亿元,交付使用资产28亿元(其中用基建拨款形成23.08亿元)。这些投资主要用于大型水利工程建设、灾后大江大河治理、林区保护、商品粮基地建设。
(二)进一步加大对铁路、交通、民航、邮电等基础设施建设的支持力度。1999年,除已建立的专项建设基金对其重点支持外,进一步加大了投资力度,一大批国家重点项目比原计划提前竣工,取得良好的经济效益和社会效益,为拉动经济增长作出了贡献。一是铁道行业基本建设计划投资487.43亿元,实际完成投资414.25亿元,交付使用资产496.90亿元,其中用基建拨款形成的交付资产340.05亿元。1999年,完成新线铺轨1087公里,复线铺轨1041公里,新线投产1040公里,复线投产1293公里,电气化铁路投产607公里。西康线秦岭隧道胜利贯通,全线控制工种除秦岭隧道外主体工程已全部完工;南疆线提前实现了开通运营的目标;宝成复线经7年奋战全线开通;其它铁路工程也都进展顺利。二是交通行业基建计划投资214亿元,实际完成投资198亿元,交付使用资产108亿元,其中用基建拨款形成的交付资产88亿元。1999年,新增公路里程5.8万公里,其中高速公路2825公里。新增桥梁隧道4300座、30.08万延米;建成沿海港口深水泊位20个,新增吞吐能力807万吨;整治内河航道1236公里。三是民航基建计划投资64.98亿元,实际完成投资57.06亿元。交付使用资产217.40亿元。1999年,民航建设进度进一步加快,首都机场航站区扩建工程、上海浦东机场、南昌昌北机场等机场已经投入运行。首都机场西跑道、长沙黄花机场等建设项目的建设进度在进一步加快。四是邮政基本建设计划投资52.14亿元,实际完成投资56.42亿元,交付使用资产43.12亿元,其中用基建拨款形成的交付资产42.72亿元。进一步加大了邮政基本建设投资的力度,重点抓了全国一、二级邮区中心局建设。电信事业迅速发展,全国长途光缆线路长度达到21.3万公里,固定电话用户总数达到10881万户,新增2万户。中国公用计算机互联网注册用户达到216万户,中国公用数据通信网已覆盖到2000个县以上城市和2000多个乡镇。为社会信息化发展,中国电信与相关部门合作,先后启动实施了“政府上网”、“企业上网”、“家庭上网”等项工程。
(三)中央直属粮库建设进度加快。1999年,国家继续支持中央直属粮库建设,拨付中央直属粮库建设国债专项资金161.49亿元,大部分省市粮库已经完工或接近完工。
(四)煤炭行业建设投资进展顺利。煤炭行业1999年基本建设投资计划为80.37亿元,实际完成投资95.03亿元,交付使用资产200.15亿元,其中用基建拨款形成的交付使用资产为64.24亿元。1999年,新建与恢复建设的矿井项目25个,收尾项目2处。
(五)科技、教育基建投入大幅度提高。1999年,财政基建投资积极贯彻“科教兴国”战略,安排中科院的知识创新工程基建投资4.20亿元;为解决中央部委属189所高校,普通高校青年教师住房困难问题,安排高校筒子楼改造资金7.43亿元。
四、加快基本建设管理制度建设
1999年是财政基本建设管理制度建设取得较大成果的一年。财政部及地方财政部门,根据完善业务体系、健全管理制度的需要,在基本建设预算管理、工程概预决算审查、财政投资效益分析、资金及财务管理等方面逐步建立起了比较完善的制度体系。
(一)积极建立并推行基本建设财政财务管理“三项制度”。1999年1月,为准确、及时反映和分析财政性基本建设资金使用和效益情况,加强财政性基本建设资金管理,有效实施宏观调控,财政部制定并印发了《财政性基本建设资金效益分析报告制度》,对效益分析的责任部门、效益分析的范围、效益分析的内容、效益分析报告的编制及有关要求进行了规定。2月,财政部制定并印发了《财政基本建设支出预算管理办法》,对基本建设支出预算的性质、编报范围、编报程序、预算的执行、预算的调整、预算的监督等进行了系统地规范。3月,财政部制定并印发了《财政性基本建设资金投资项目工程预(结)算、竣工决算审查操作规程》,对财政性基本建设投资项目工程概预决算审查的范围、项目前期审查、工程预算审查、工程价款结算审查、竣工财务决算审查等提出了工作的基本程序和规范。同时,财政部还制定印发了《财政部门委托审价机构审查工程预(结)算、竣工决算管理办法》,就财政部门委托社会中介机构进行工程概预决算审查工作中的有关事宜进行了规范,对委托的范围、审价机构的资质认定、审查费用的计付、审查结果的认定及违规处罚等提出了明确具体的要求。上述一系列办法的出台,使财政基本建设管理的各主要业务环节有了制度保证,形成了“三项制度”的基本框架。此外,为贯彻落实“三项制度”,财政部于1999年5月在安徽合肥召开了“全国财政基本建设工作会议”,会议确定1999年财政基本建设工作的中心任务是围绕积极财政政策的实施,切实加强对国债专项资金的监督管理。6月财政部又在北京组织了“中央部门基本建设管理培训班”,对各地区、各部门贯彻落实“三项制度”进行了具体部署。地方各级财政部门相继转发了财政部有关文件,有的省级财政部门还结合本地实际制定了相应的管理办法,推动了“三项制度”的深入贯彻落实。
(二)为加强基础设施工程质量和建设资金管理,经国务院同意,1999年3月财政部制定发布了《关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知》。《通知》要求各地区、各部门、各项目建设单位要以提高投资效益为中心,切实加强对基础设施建设资金的管理和监督工作;要加强资金源头管理,确保建设资金及时、足额到位;要严格执行国债专项资金管理的各项制度和法规,切实加强执法监督检查;要进一步加强基础设施项目概算、预算和竣工财务决算管理,努力降低工程建设成本;要加强基础设施项目建设单位的财务与资金管理工作,所有基础设施建设项目都要建立财务与资金管理责任制,配备专人管理基本建设财务与会计核算;要统筹规划,确保按期归还国债专项资金。
(三)根据1998年国债专项资金使用和管理的经验,为切实解决国债专项投资项目前期准备不足、配套资金不落实和国债专项资金被挪用、截留、置换等问题,财政部制定印发了《关于加强国债专项资金拨款管理的通知》和对中央部门的《关于国债专项资金实行“专户管理,部门直接拨付资金”的通知》,对国债专项资金的拨款管理工作进行了适当改进:一是对国债专项投资项目实行统一银行、专户管理;二是建立国债专项资金“拨款管理责任制”;三是加快国债资金拨付,督促配套资金的同比例到位;四是建立国债专项投资项目资金使用情况汇总报告制度;五是对部分中央部门的国债项目实行部门直接拨付资金。
(四)以重点行业基本建设资金管理为突破口,大力加强行业部门基本建设资金管理制度化建设。针对水利、林业、民航建设资金管理中存在的突出问题,财政部会同水利部制定了《水利基本建设资金管理办法》,会同国家林业局制定了《重点地区天然林资源保护工程建设资金管理规定》,会同民航总局制定了《民航基本建设资金管理办法》。为加强中央直属储备粮库建设资金管理,发布了《关于严格控制中央直属储备粮库建设投资超概算问题的紧急通知》、《关于做好中央直属储备粮库项目工程结算、决算审核工作的通知》和《关于中央直属储备粮库建设单位管理费有关问题的通知》。
五、项目工程概预(结)算和竣工决算审查取得较大成果
(一)各级地方财政部门根据财政部确定的基本建设管理新思路,进一步加大了工程概预决算审查工作的力度。据统计,1999年各级地方财政部门共审查基本建设概预(结)算项目24105个,审查资金915.46亿元,核减资金91.44亿元,核减率9.99%,其中:审查预算内基本建设资金投资项目9434个,审查资金427.36亿元,核减资金52.79亿元,核减率12.35%。审查基本建设竣工项目15122个,审查资金554.50亿元,核减资金43.76亿元,核减率7.89%,其中:审查预算内基本建设资金投资的项目6867个,审查资金239.97亿元,核减资金22.38亿元,核减率9.33%。两项审查合计,共审查项目39227个,核减不合理基本建设开支达135亿元,核减率达9.20%。
(二)为进一步推动中央部门基本建设项目工程概预决算审查工作,促进中央基本建设项目工程概预决算审查工作的正规化、制度化,经有关部门批准财政部于1999年5月正式组建了“财政部投资评审中心”,具体承担受财政部委托进行的中央级基本建设项目的工程概预决算审查业务。1999年“财政部投资评审中心”重点评审了中央直属储备粮库建设项目工程概预算,评审项目388个,审查资金172亿元,控制超概算投资6.5亿元;评审其他项目56个,审查资金78.5亿元,审减不合理开支3.04亿元。另外,根据国债项目及国家重点建设项目管理的需要,财政部还分批委托了有关机构对有关项目进行概算审查和竣工决算审查,全年共委托57个单位审查项目340个,审查资金约4983亿元,委托审查工作已全面展开。
(三)为进一步加强中央财政及地方财政工程概预决算审查机构之间的工作协调,特别是为促进财政部委托审查项目等有关工作的顺利开展,财政部于1999年11月在沈阳市召开了全国财政投资项目评审协作会议。会议讨论了当前财政投资评审工作面临的形势和任务,就进一步加强和完善投资评审工作交换了意见,一些地方投资评审机构交流了本地财政工程概预决算审查工作的开展情况和工作经验,对做好财政部委托审查项目的评审工作进行了部署。
(四)地方各级财政部门进一步加快了工程预决算审查的机构和队伍建设。截至1999年底,各地财政部门组建审查机构458个,配备专门审查人员2902名。有的地方还根据业务需要建立了评审专家网,形成了较全面的专家型评审队伍。
六、地勘费预算管理
(一)积极支持地勘队伍管理体制改革,认真落实1999年国土资源大调查经费。根据国务院办公厅关于《地质勘查队伍管理体制改革方案》,为做好原地质矿产部地质勘查队伍所属单位财务关系划归地方管理的工作,财政部印发了《关于原地质矿产部地质勘查队伍所属单位财务关系划归地方管理的通知》,并积极办理财务关系划转,促进了地勘队伍管理体制改革的顺利进行。1999年国务院决定由国土资源部组织实施新一轮国土资源大调查,财政部积极参与了“大调查”方案的研究论证和经费落实工作。经与有关部门协调,研究提出了新一轮国土资源大调查经费安排的意见,为国土资源大调查工作的顺利开展创造了条件。
(二)加强地质勘探费预算管理和矿产资源补偿费征管工作。为建立地勘费预算编制制度,加强地勘费预算管理,财政部印发了《关于报送中央级地勘费1998年度预算执行情况和1999年度预算申请的通知》。通知要求地质部门对1998年地勘费预算执行情况进行了总结,提出了1999年地勘费预算申请,在此基础上,根据地勘队伍管理体制改革的有关精神和1999年财政预算的总体安排,编制和下达的1999年度各地质部门的地勘费预算,进一步加强了地勘费预算管理。根据《关于开展矿产资源补偿费征收管理专项检查的通知》,各地财政部门和地矿部门对矿产资源补偿费征管情况进行了检查。财政部对各地上报的有关情况进行了汇总分析,提出了对矿产资源补偿费实行费改税的改革思路。并于1999年10月财政部与国土资源部联合召开全国矿产资源补偿费征管工作会议,有力地推动了矿产资源补偿费征管工作。1999年后两个月,矿产资源补偿费征收入库情况大大好转。全年征收入库的矿产资源补偿费比1998年增加1亿多元,增长10%左右。根据《矿产资源补偿费征管机构补助经费管理办法》的有关规定,财政部下达并划转了1999年矿产资源补偿费征管机构补助经费预算5000万元。根据《矿产资源保护项目补助经费管理暂行办法》,财政部组织专家对各地质部门上报的项目进行了审定,办理并下达了矿产资源补偿费保护项目经费预算9806万元,共涉及12个部门61个项目。
此外,根据《地质勘查单位转产项目银行贷款财政贴息试行办法》的要求,财政部下发了《关于办理1999年地质勘查单位转产项目银行贷款财政贴息工作的通知》,组织对8个地质部门、16个省(市、区)财政厅(局)上报的贴息项目进行逐项审查,共下达贴息资金1亿元,促进了地质单位转产。为切实加强地勘单位财务管理,财政部组织开展了一系列调查研究,积极帮助基层单位进一步改善管理。对甘肃省、宁夏回族自治区地矿、煤炭系统的地勘单位属地化及转产情况、会计电算化工作试点情况等进行了调查;对核工业地质总局所属301、302地质大队等单位拖欠离退休职工工资等问题进行专题调查,协调有关部门作了妥善处理;与国土资源部配合对大庆油田矿产资源补偿费减免问题进行了调查研究,提出了符合实际情况的减免意见,并督促大庆油田执行。
七、施工、房地产开发和物业管理企业财务管理
(一)积极支持国有施工企业改革,确保社会政治稳定。1999年,为了确保社会政治稳定,保证国有企业减员增效,实施再就业工程顺利进行,党中央、国务院要求各级政府必须保障下岗职工基本生活费,并把它作为确保社会政治稳定的头等大事来抓。在财政支出压力加大,财力十分紧张的情况下,各级财政部门按照有保有压的原则,优先保证了下岗职工基本生活费补助资金的及时足额到位。1999年各级财政部门共安排7.3亿元资金,用于保障国有施工企业下岗职工基本生活费。
为了推动国有施工企业改组改制,从盘活企业存量资产和支持企业股权结构多元化出发,财政部确定以铁路施工企业作为试点单位,允许铁路施工企业在保全国家利益的前提下,动用一部分历年“百元产值工资含量包干节余”用于职工个人配股,以调动企业职工积极性,增强企业凝聚力。此外,财政部还会同国家电力公司对我国水电施工企业重组改制方案进行了研究。
(二)积极支持国有施工企业技术进步和新产品、新技术、新工艺的研制开发,提高技术装备水平。针对国有施工企业技术装备落后,市场竞争能力有所削弱的状况,各级财政部门出台了一系列政策措施,促进企业改善技术装备水平。一是从财税政策上保证企业技术开发费用有稳定的资金来源,允许企业在成本费用中列支技术开发费用。中央财政也安排少量的新产品试制经费,通过选择那些市场前景广阔、技术先进并能够及时转化为生产力的“短平快”项目,支持国有施工企业的新产品、新技术和新工艺的研制开发。二是通过折旧政策支持企业的技术装备更新换代,允许部分企业采取加速折旧法提取固定资产折旧。三是各级财政部门通过财政预算安排少量的技术装备更新改造专项资金,支持企业改善技术装备,优化资本结构。
(三)建章立制,规范企业财务行为。随着住房制度改革的不断深化,我国房地产业得到了前所未有的发展。为了进一步规范房地产开发企业财务行为,支持房地产开发企业健康发展,针对房地产开发经营中出现的新情况和新问题,财政部颁发了《房地产开发企业财务管理若干问题的补充规定》,对规范房地产开发企业财务行为起到了良好的作用。
(财政部基本建设司供稿,娄洪、张国春、刘瑞杰、徐珑、陈柱兵执笔)
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