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摘要:
1999年,是农业综合开发历史性转变的一年。为加强农业基础设施和生态环境建设,推动我国农业和农村经济在结构调整中稳定增长,各级财政部门加大了对农业综合开发的支持力度。中央财政安排农业综合开发资金46.9亿元,比上年增加7.9亿元,增长了20.3%,其中:中央预算安排40.9亿元,比上年增加6.4亿元,增长了18.6%;利用回收的中央财政有偿资金安排6亿元,比上年增加1.5亿元,增长了33.3%。地方各级财政配套投入了农业综合开发资金43.8亿元,比上年增加6.4亿元,增长了17.1%。
一、转变指导思想,调整工作思路
1999年,中央农村工作会议明确提出:我国农业和农村经济发展发生了阶段性的变化,农产品特别是粮棉油等主要农产品实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变;农业由主要受自然条件制约转化为既受自然条件制约又受市场的制约,而且主要受市场制约;农产品销售不畅,价格持续下跌,农民增收缓慢,成为农业和农村经济发展面临的主要问题。在这种新形势下,对农业和农村经济结构进行战略性调整,是整个农业和农村工作的中心任务。为了适应农业和农村经济发展的新形势,1999年农业综合开发在指导思想上实现了两个转变:即由过去以改造中低产...
1999年,是农业综合开发历史性转变的一年。为加强农业基础设施和生态环境建设,推动我国农业和农村经济在结构调整中稳定增长,各级财政部门加大了对农业综合开发的支持力度。中央财政安排农业综合开发资金46.9亿元,比上年增加7.9亿元,增长了20.3%,其中:中央预算安排40.9亿元,比上年增加6.4亿元,增长了18.6%;利用回收的中央财政有偿资金安排6亿元,比上年增加1.5亿元,增长了33.3%。地方各级财政配套投入了农业综合开发资金43.8亿元,比上年增加6.4亿元,增长了17.1%。
一、转变指导思想,调整工作思路
1999年,中央农村工作会议明确提出:我国农业和农村经济发展发生了阶段性的变化,农产品特别是粮棉油等主要农产品实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变;农业由主要受自然条件制约转化为既受自然条件制约又受市场的制约,而且主要受市场制约;农产品销售不畅,价格持续下跌,农民增收缓慢,成为农业和农村经济发展面临的主要问题。在这种新形势下,对农业和农村经济结构进行战略性调整,是整个农业和农村工作的中心任务。为了适应农业和农村经济发展的新形势,1999年农业综合开发在指导思想上实现了两个转变:即由过去以改造中低产田和开垦宜农荒地相结合,转到以改造中低产田为主,尽量少开荒甚至不开荒,把农业综合开发与保护生态环境有机结合起来;由以往以增加主要农产品产量为主,转到积极调整结构,依靠科技进步,发展优质、高产、高效农业上来。
根据农业和农村经济发展新阶段的要求,贯彻两个转变的指导思想,新阶段农业综合开发的基本思路是:做到“一个坚持”,突出“四个重点”,加强“两项保障”。
(一)“一个坚持”,是指坚持以改造中低产田为重点。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中明确提出,“农业综合开发要以改造中低产田为重点,集中连片治理,力争平原地区大部分耕地实现旱涝保收、高产稳产,丘陵山区人均达到半亩以上高标准基本农田”。在现有耕地中一半以上还是中低产田的情况下,农业综合开发要完成党的十五届三中全会提出的任务,需要经过几十年的艰苦努力。因此,必须继续坚持以改造中低产田,改善农业生产基本条件,作为农业综合开发的基本任务。
(二)“四个重点”是指以下四项内容:
1.建设大型优质高产粮食生产基地。优质粮食生产坚持集中连片发展,形成商品粮发展基地,实现规模效益,便于收储、加工。在近期优质专用小麦需要大量进口的情况下,主要是发展优质专用小麦,首先在北方冬麦区建设优质小麦基地。
2.建设优质饲料作物生产基地。主要是发展优质饲料粮,推进畜牧业产业化经营。在玉米已经主要用作饲料的情况下,北方特别是东北玉米产区,要大力发展优质饲料玉米,并逐步形成饲料粮生产基地、饲料生产企业、养殖业、畜产品加工企业相结合的畜牧业发展格局。
3.发展节水灌溉。干旱缺水是制约我国特别北方地区农业发展的主要因素,因此,大力发展节水灌溉,因地制宜推广渠道防渗、管道输水,有条件的可发展喷灌、滴灌,把节水灌溉作为一项革命性措施来抓。
4.建设生态农业。主要是大力植树种草,建设小型微型水利工程,治理水土流失,开展防沙治沙,加强天然林保护工程建设,促进退耕还林、还草、还湖,减轻土地负荷过载,保护和改善农业生态环境。
(三)“两项保障”是指加快农业科技进步和加强科学管理。
1.加快农业科技进步。要制定加快农业科技进步的政策、制度和措施,使农业综合开发在新的农业科技革命中走在前列,发挥示范作用。一是要广泛采用先进实用科学技术,积极支持种子、种苗、种畜体系建设,提高项目的科技水平,全面提高农产品质量和效益;二是要重视对农民的技术培训,推广先进实用技术,进一步提高农民的科技素质;三是要调整投资结构,不断提高对科技投入的比重。
2.加强科学管理。一是要加强项目管理,重点是加强项目实施过程中的管理,采用先进科学的管理方式和方法。这是提高农业综合开发管理水平的核心。二是要强化资金管理。要保证项目资金按规定的用途使用,严禁挤占挪用,对违反规定造成资金流失的,一律要追究责任。三是要加强干部队伍建设。加强对农业综合开发干部队伍的思想教育,做到勤政廉洁,并注重充分发挥专家的作用。四是要重视制度建设。要适应新形势的要求,对该修订的制度抓紧修订,需要新出台的制度抓紧制定。制度的修订和制定要经过调查研究,广泛听取地方和部门的意见。
二、改善生产条件,保护生态环境
1999年,全国农业综合开发共完成中低产田改造2730万亩。共新增灌溉面积938万亩、改善灌溉面积1514万亩,新增除涝面积415万亩、改善除涝面积2391万亩,新增主要农产品生产能力为:粮食526万吨、棉花8.3万吨、油料24万吨。在改造中低产田的同时,注重保护和改善生态环境。与1998年相比中,主要改进了以下四个方面的工作:
(一)大力发展节水灌溉。在利用渠道防渗、管道输水、喷灌、滴灌等工程措施节水的同时,还因地制宜采取农业措施、生物技术措施和管理措施节水,如改革耕作制度、灌溉制度,改进供水管理体制等。1999年全国农业综合开发项目区共新增节水灌溉面积897万亩,其中喷灌、滴灌面积达280万亩。
(二)积极发展旱作农业。部分旱作地区的项目区通过合理配置农田内部用水平衡,建设小型微型水利工程集雨补充灌溉,尽可能利用好自然降水,推广畜水保墒技术和良种、良法,发展旱作农业。1999年全国项目区共新增旱作农业面积476万亩。
(三)加强了生态建设。1999年,全国农业综合开发项目区共完成营造农田防护林、防沙治沙、治理水土流失和草场建设等生态建设面积合计1458万亩。重点是加强了项目区农田林网建设,其中在丘陵山区重点搞好项目区周围的水土保持林、水源涵养林;在平原地区重点建设农田防护林;在生态脆弱、土壤沙化地带,重点建设农田防护林带和防风固沙林。
(四)大幅度地减少了开荒任务。1999年农业综合开发存量资金项目计划中安排的开荒任务,已经由1998年全年的246万亩压缩到80万亩。一些拥有大面积宜农荒地的地区没有安排开荒任务,如新疆自治区。1999年农业综合开发增量资金项目计划中,一律禁止安排开荒。
不过,这里必须指出的是,1999年农业综合开发在中低产田改造和生态建设方面还存在一些需要改进的问题:一是改造中低产田的标准与建设高标准基本农田的要求相比,还存在一定差距;二是用于生态建设的投资仍然不足。
三、实施“四个重点”建设,促进农业结构调整
1999年,农业综合开发在突出“四个重点”建设,促进农业结构调查,发展优质、高产、高效农业方面,迈出了重要的步伐。
(一)实施“四个重点”建设。
1999年,农业综合开发用于“四个重点”建设的总投资为2.56亿元,其中中央财政资金安排1.03亿元,地方财政配套资金安排1.03亿元,地方自筹资金安排5000万元。“四个重点”建设的主要内容是:
1.在冬小麦主产区的河北、山东、河南3省的9个县,在1999~2001年3年内建成100万亩首批优质专用冬小麦基地,在基地内建立完善的生产、加工和质量检控体系,并以县为单位进行示范基地建设。1999年实际建成优质专用冬小麦基地49万亩。
2.在有品种、科技、市场和种植优势的辽宁、吉林、黑龙江3省的12个县和黑龙江省农垦总局的4个农场,在1999~2000年两年内,建成100万亩优质饲料粮基地,其中优质饲用玉米90万亩、饲用蛋白大豆10万亩。1999年实际建成优质饲料粮基地23万亩。
3.根据全国水资源分布特点,将陕西、甘肃、宁夏、内蒙古、新疆、辽宁、湖南、浙江、四川、重庆等10个省(区、市)的10个县,作为农业综合开发节水农业示范基地,在1999~2000年两年内,建成20万亩节水农业示范项目。1999年实际完成节水农业示范项目7.4万亩。
4.在长江中上游地区和黄河中上游地区的云南、贵州、四川、湖北、陕西、山西、甘肃、重庆等9个省(市)的28个县进行以治理水土流失为主要内容的生态农业建设,在1999~2000年两年内,完成治理面积35万亩。1999年实际完成治理面积8.2万亩。
(二)扶持多种经营发展。1999年,为发展优质高产高效农业,促进农民增收,农业综合开发多种经营项目继续扶持经济作物种植业、养殖业和农副产品加工项目,共新增总产值80.2亿元。具体建设内容是:1.完成种植项目面积167万亩,其中种植经济林91万亩、蔬菜54万亩、花卉2万亩、其他经济作物20万亩。2.发展水产养殖面积37万亩、畜禽养殖1.65亿头(只)。3.农副产品加工项目新建了113个、改建扩建了201个。
四、加快科技进步,加强科学管理
1999年,在农业综合开发中加强了先进实用农业科学技术的推广和应用工作,围绕提高科学管理水平,创新了管理方法,加强了规章制度建设。
(一)积极推广农业科学技术。
1.注重发挥有关行业专家的作用。国家农业综合开发办公室建立了由农业经济、农田水利、技术经济、旱作农业、畜牧业、蔬菜水果和法律等方面的20位专家组成的顾问组,提供技术咨询,参与项目评估论证。地方农业综合开发部门也通过不同形式,注重发挥专家的作用。
2.加大了科技投入规模。1999年中央财政和地方财政总计有3.83亿元用于农业科技投入,占农业综合开发财政资金总额的4%,主要用于优良品种和先进适用技术的推广应用。
3.安排了19个农业高新科技示范项目。1999年中央财政和地方财政共安排9200万元,专项用于良种型、节水型、设施园艺型和精准农业型等19个农业高新科技示范项目。这些项目的实施起到了良好的示范和导向作用。
4.加强了对农民的科技培训。各地区农业综合开发部门把做好农民科技培训、提高农民科技素质作为一项重要工作内容,促进了农业综合开发群众基础和科技基础的有机结合。
(二)努力提高农业综合开发的管理水平。1999年是农业综合开发改革力度比较大、创新管理机制和方法比较多、发展比较快的一年。主要体现在以下三个方面:
1.改革了中央财政农业综合开发资金分配方法。为了真正实现择优立项,逐步打破各地区中央财政投资基数,1999年中央财政资金的分配方法由过去的基数法改为“基数+因素分配法”,即:对各地区1998年的原有投资部分仍保留基数不变,对1999年中央财政新增资金按因素法分配。因素法分配的具体方法为:依据资金分配原则,确定考核的具体因素及其考核指标,在此基础上,按照各省(区、市)的不同状况,将各因素的考核结果量化为系数,再求出单位系数可分配的资金量,按每个地区量化的系数之和乘以单位系数可分配的资金量,计算出每个地区应分配的资金额。1999年中央财政新增资金的分配原则是,坚持以改造中低产田为重点,加大科技投入和生态建设投入,与地方财政配套能力相适应,体现奖优罚劣的要求。考核的主要因素有:各省(区、市)耕地资源、配套能力、现有投资规模和以植树种草为主要内容的生态环境建设等。中央财政资金分配方法改革以后,逐步调整原有基数中不合理部分,使资金分配更加科学、规范、透明、民主,提高了资金的使用效益。但在考核因素的组成、每个因素的考核指标、各因素量化的系数标准等方面,还需进一步调整、完善。
2.建立健全了规章制度,创新了管理方法。1999年财政部颁发了《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》、《农业综合开发资金会计制度(试行)》、《农业综合开发财政有偿资金呆账处理暂行规定》等规章,基本解决了多年来农业综合开发在项目管理和资金管理上存在的制度不配套、管理不严格、运行不规范等问题,为进一步做好新阶段的农业综合开发工作提供了有力的制度保障。1999年还进行了项目管理和资金管理方式、方法的改革创新试点。江苏、上海等省(市)在部分项目上试行了采购招标制;山东、河北、河南、江苏、安徽、湖北等省试行了项目工程监理制;湖南、云南、四川等省积极推行项目资金报账制;浙江、云南等省试行了有偿资金委托银行放款的办法。这些管理方式、方法的改革和创新,提高了项目建设和管理的质量,提高了资金的使用效益。
3.改革了指标体系和报表体系。1999年,为了适应农业综合开发指导思想的转变和工作思路的调整,针对农业综合开发原有指标体系和报表体系存在的计划、会计、统计报表不衔接,部分指标在不同的报表中重复填报,缺少反映生态效益和结构调整的指标等问题,对指标体系和报表体系进行了修订。修订后的农业综合开发指标体系,以项目为基本元素,按项目类别编制代码;基本符合农业综合开发项目和资金管理、考核、评价的需要;能够完整地反映农业综合开发的经济效益、社会效益和生态效益。修订后的报表体系中,计划、会计、统计三类报表实现了“五统一”,即同一类报表格式统一,代码统一,指标统一,填报口径统一,报送时间统一;试行以项目为龙头的代码管理,简化了原有报表指标,同时对报表实行计算机管理。
(财政部国家农业综合开发办公室供稿,黄家玉执笔)
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