[大]
[中]
[小]
摘要:
一、我国企业内部控制规范体系建设情况
财政部历来十分重视内部控制规范建设。1999年第二次修订通过的《会计法》明确规定:“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”。据此,从2001年起,财政部先后发布了《内部会计控制规范—基本规范(试行)》和《货币资金》等若干具体规范,在社会上引起较大反响,成为各单位建立与实施内部控制的重要依据。
安然事件爆发后,美国于2002年出台了萨班斯法案,要求在美上市公司在年报中披露内部控制自我评价报告,并聘请注册会计师对公司财务报告内部控制有效性进行审计。美国强化资本市场管理的做法得到国际上的普遍认可,也引起了我国的关注。2004年底和2005年6月,国务院领导连续就强化企业内部控制问题作出重要批示,要求“由财政部牵头,联合证监会及国资委,积极研究制定一套完整公认的企业内部控制指引”。财政部按照国务院领导指示,联合证监会、审计署、银监会、保监会等5部门分别于2008年、2010年发布了《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制配套指引》,“以防范风险和控制舞弊为中心、以控制标准和评价标准为主体,结构合理、层次分明、衔接有序、方法科学、体系完备”的企业内部控制规范体系建设目...
一、我国企业内部控制规范体系建设情况
财政部历来十分重视内部控制规范建设。1999年第二次修订通过的《会计法》明确规定:“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”。据此,从2001年起,财政部先后发布了《内部会计控制规范—基本规范(试行)》和《货币资金》等若干具体规范,在社会上引起较大反响,成为各单位建立与实施内部控制的重要依据。
安然事件爆发后,美国于2002年出台了萨班斯法案,要求在美上市公司在年报中披露内部控制自我评价报告,并聘请注册会计师对公司财务报告内部控制有效性进行审计。美国强化资本市场管理的做法得到国际上的普遍认可,也引起了我国的关注。2004年底和2005年6月,国务院领导连续就强化企业内部控制问题作出重要批示,要求“由财政部牵头,联合证监会及国资委,积极研究制定一套完整公认的企业内部控制指引”。财政部按照国务院领导指示,联合证监会、审计署、银监会、保监会等5部门分别于2008年、2010年发布了《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制配套指引》,“以防范风险和控制舞弊为中心、以控制标准和评价标准为主体,结构合理、层次分明、衔接有序、方法科学、体系完备”的企业内部控制规范体系建设目标基本实现。这是继我国企业会计准则体系、审计准则体系建成并有效实施之后的又一项重大系统工程,也是财政、审计、证券监管、银行监管、保险监管和国有资产监管部门群策群力,协调配合,以实际行动贯彻落实科学发展观、服务经济发展方式转变的重大举措。深入贯彻实施内部控制规范体系,必将有利于进一步夯实宏观经济形势回升向好的微观基础,有利于推动我国企业经济发展方式转变,有助于全面提升内部管理和风险管控水平,有利于促进企业全方位参与国际经济竞争,有利于维护经济金融稳定和社会公众合法权益。
为推动上市公司和大中型企业做好内部控制规范实施前的各项准备工作,针对首批执行对象,财政部与证监会联合举办培训班,对我国在境内外同时上市公司的高管人员进行企业内部控制规范体系培训。企业内部控制规范体系发布以来,各地财政部门会同当地有关部门积极响应,纷纷结合本地区实际情况,开展了大规模的内部控制宣传、动员和培训工作。截至2010年底,有近30个省份召开了企业内部控制规范体系宣传动员大会,制定了实施方案,并选择有关企业开展试点工作。
企业内部控制规范体系建设,在国内外引起强烈反响和广泛关注。一是纪检监察部门高度关注。内部控制规范体系的控制机制与我国纪检监察部门推行的“重在预防”反腐败思路是相吻合的,中纪委和监察部认为,建设和实施企业内部控制规范体系,有利于从源头上预防和治理腐败,必将有力推进反腐倡廉工作。二是执行企业表示认同。许多上市公司和大中型企业认为,我国的企业内部控制规范体系立足于企业内部控制实践,借鉴、吸收了国际内部控制框架的精髓,为我国企业开展内部控制建设提供了指导,具有较强的针对性和实用性。三是有关国际组织赞誉有加。我国企业内部控制规范体系建设受到世界银行、欧盟、美国虚假财务报告委员会发起组织委员会(即COSO委员会,科索委员会)等国际组织的广泛好评和赞誉,认为中国企业内部控制规范体系与国际通行的内部控制框架在主要方面保持了一致,是中国对世界内部控制领域的重要贡献。
二、企业内部控制配套指引的特点与创新
2010年发布的企业内部控制配套指引(以下简称配套指引)创新和突破了传统内部会计控制,借鉴国际经验,贴近我国企业管理实际,使我国内部控制规范体系阔步迈入国际领先行列。配套指引不仅健全了我国企业内部控制规范体系,其本身也具有鲜明特点,实现了从传统内部会计控制到全面风险管控的创新。
(一)既细化了基本规范的各项要求,又构建了健全统一的指引体系。配套指引作为《企业内部控制基本规范》的配套规范,细化了《企业内部控制基本规范》所提出的目标、原则和各项要求。其中,应用指引就企业如何围绕内控五要素建立健全内部控制提供指引;评价指引就企业开展内部控制自我评价提供指引;审计指引为会计师事务所执行企业内部控制有效性审计提供指引。同时,每类指引又自成一体,构成一个完善的子系统,且3个子系统之间环环相扣、有机衔接、相辅相成、互为依托,构成完备的指引体系,连同《企业内部控制基本规范》,形成了具有统一性、公认性和权威性的中国企业内部控制规范体系。由多个政府监管部门整合资源、合力攻坚,联合制定发布企业内控规范体系,是我国企业内控体系建设史上新的里程碑,在世界主要经济体中也堪称首创。
(二)既具中国适应性,又具国际先进性。在制定内控指引的过程中,一方面科学总结我国先进企业的风险管控实务及国内相关法规;另一方面,系统借鉴发达市场经济国家或地区相关规范及跨国企业易于操作的做法,从而确保了指引既符合中国企业风险管控实际,又符合国际的先进做法;既弘扬了传统内部会计控制的精髓,又融合了现代内部控制新理念;既适应中国国情为广大企业所认可,又能引导中国企业逐步迈向内控建设世界领先企业的行列。
(三)既抓住有利时机推动内控规范实施,又区别对待作出积极稳妥的实施安排。为主动应对后危机时期的各种新挑战,在综合各种因素并借鉴国际经验的基础上,本着“突出重点、抓住关键、积累经验、稳步推进”的原则,要求配套指引先在管理基础和人员素质较好的境内外同时上市的公司施行,再过渡到主板上市的公司;对于中小板和创业板上市公司,由于内控执行成本因素影响较为复杂,财政部和证监会将就此继续加强协调,更加科学缜密地确定实施步骤。对于非上市大中型企业,鼓励并积极支持其提前执行。从实施时间、范围及步骤上,作如下稳妥安排:自2011年1月1日起在境内外同时上市的公司施行,自2012年1月1日起在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市的公司施行。在此基础上,择机在中小板和创业板上市公司施行。同时,鼓励非上市大中型企业提前执行。对执行《企业内部控制基本规范》及配套指引的企业,要求其对内部控制的有效性进行自我评价、披露年度自我评价报告、聘请会计师事务所对财务报告内部控制的有效性进行审计。这一积极而稳妥的实施安排,必定会为企业内部控制规范体系的成功实施打下坚实和良好的基础。
三、我国企业内部控制建设和实施情况
企业内部控制规范体系发布以来,我国上市公司和国有大中型企业高度重视,加强领导,精心组织,严格实施,积极开展实施前的各项准备工作,努力探索具有中国特色、符合企业实际的内部控制实施机制,为自2011年1月1日起企业内部控制规范体系在我国上市公司和大中型企业范围内分步实施奠定了扎实基础。
(一)领导挂帅,健全机构,全面提升企业员工内部控制意识。广大有关上市公司和国有大中型企业负责人充分认识到建立健全内部控制体系的重要性和必要性,加强组织领导,强化责任意识,亲身参与、大力支持企业内部控制规范体系的学习培训和贯彻实施,自愿担当起内部控制体系建设的推动者和实践者。有的公司成立了投资、预算与全面风险管理委员会,公司总经理亲自担任委员会主任,委员会下设办公室,负责协调公司内部控制与风险管理工作,所属各单位也全部成立了内部控制机构,确保公司内部控制工作的统一、规范、有序进行。有的成立由总经理任组长的内部控制与风险管理领导小组,下设内部控制与风险管理办公室,具体负责推进公司内部控制与风险管理体系建设。
(二)梳理流程,健全制度,加强内部控制信息化建设。企业内部控制规范体系以原则为导向,更多强调的是内部控制理念和基本控制要求。如何将企业内部控制规范体系中的理念和方法与企业的治理结构、业务流程、管理制度很好地衔接、融合,是贯彻实施工作的关键。如有的企业为应对不同的市场和法律环境,在对公司经营、财务等有重大影响的关键环节进行全面风险评估的前提下,制定了统一的《内控手册》,各分(子)公司结合本单位各项风险评估结果,制定相应的实施细则,形成覆盖所有经济活动的完整的内控制度体系。有的企业实施优化内部控制体系项目,横向上建立了包括公司治理、战略计划等10多个子体系在内的企业内部控制制度体系,纵向上每一个子体系文件均按照基本制度、管理办法和操作细则3个层级逐级细化编写,延伸至关键业务流程和关键控制点,形成了“事事有制度覆盖,人人受程序约束”的工作格局。
企业内部控制规范体系对企业管理信息系统提出了新的要求,相关的内部控制措施要融入信息系统,原有的管理软件、报告系统面临升级换代和更新维护。有的企业实施“硬件集中、软件集成”的信息化发展战略,构建实现财务、生产、基建、物资采购等系统“无缝连接”的资源整合平台,将内部控制制度“固化”于企业信息系统中,标准化的流程设计中内含了内部控制的思想和措施,用电脑程序代替纸质规章制度,企业员工只能遵循和执行系统设定的业务流程和操作标准,变传统的事后控制为实时控制,甚至是事前控制,提升了内部控制实施效果。有的企业完善企业管理信息系统,借助于系统实现业务岗位分工和授权审批、记录收款和成本核算等控制活动,并通过系统提供的预警信息,及时防范和处理各类行业风险隐患及内部控制缺陷。
(三)组织评价,识别缺陷,持续改进企业内部控制体系。内部控制评价是推动企业内部控制规范体系有效实施和不断完善的一项重要制度安排。执行企业内部控制规范体系的企业,应当通过开展内部控制评价,查找、分析内部控制缺陷,并有针对性地采取有效应对措施,及时堵塞管理漏洞,持续改进和完善企业内部控制体系。有的企业制定了专门的内控检查评价办法和模板,每年组织一次内部控制大检查,对总部部门及所有分(子)公司的内控制度执行情况进行检查评价;检查中严格按照规定的标准对各分(子)公司的内部控制缺陷进行认定;检查后根据发现的问题和各单位的意见、建议,每年年底组织内部控制手册例行修订工作,修订后形成新版内控手册,经公司董事会审议通过后下发执行。有的企业引入非现场评价方法,将各类审计检查结果、风险监测结果等信息都纳入到内部控制评价中,形成不同层次的内部控制年度综合评价体系,并根据内控评价结果,对评价不达标的采取了发出内部控制警告通知书、诫勉谈话、增加现场检查评价频次等措施,督促被评价对象积极整改,建立了符合现代企业发展要求的内部控制动态持续改进机制。
(四)职责明确,严格奖惩,建立健全内部控制责任体系。企业内部控制规范体系要求企业建立有效的内部控制激励约束机制,将各责任单位和全体员工实施内部控制的情况纳入绩效考评体系,促进内部控制的有效实施。有的企业将内部控制遵循情况作为总部对省公司、省公司对市公司、市公司对县公司考核的重要指标,从制度上引导基层单位加强对内部控制的重视,投入相应的资源。有的企业制定了《内控责任管理暂行办法》,明确了公司各层级在内部控制设计和执行方面的责任界定方法、追究程序和惩处手段,在内部控制和绩效考核之间建立了联系机制,形成了较为完善的内部控制责任体系。有的企业将内部控制职责按管理职能落实到相关的责任部门和责任人,责任部门再将流程进行分解,将每个控制点落实到具体岗位,使内部控制制度与岗位职责紧密结合,确保每个岗位人员了解并熟知内部控制职责,实现内部控制工作“权有所属、责有所归”,并在年度绩效考核中强化有关内部控制的考核指标及权重比例,着力保障内部控制制度的有效实施。
四、抓好企业内部控制规范体系的贯彻实施工作
企业内部控制规范体系的贯彻实施是一项复杂的系统工程,需要各上市公司、会计师事务所、有关政府监管部门高度重视,积极行动,扎实工作,逐步形成以企业实施为主体、注册会计师审计为保障、政府监管为推动“三方联动”的实施机制。财政部联合证监会、国资委等部门,精心组织,周密安排,认真做好对企业实施内部控制规范的政策业务指导和监督检查工作,采取有效措施,积极应对实施中出现的新情况、新问题,切实做到认识到位、组织到位、人员到位、实施到位、监督到位,确保内部控制规范体系贯彻实施工作取得扎实成效。
(一)加强指导和监督,建立高效联动的实施机制。及时掌握地方贯彻实施内部控制规范的进展情况,指导各地制定本地区企业内部控制规范贯彻实施方案和具体时间表,逐步推进内部控制规范在全国范围内的有效实施。同时,财政部将进一步加强与证监会、审计署、银监会、国资委、监察部等有关部门的沟通协调,齐抓共管,形成合力,大力推动内部控制规范体系在全社会范围内更加广泛地发挥作用。
(二)加大宣传培训力度,增强内部控制意识。深入实施全方位的企业内部控制规范培训,重点抓好对单位负责人的培训,并将内部控制规范培训纳入会计等专业人员的评价和后续教育内容。通过召开经验交流会、有奖征文、知识竞赛、研讨会等多种形式,不断深化企业内部控制规范体系的宣传和培训,进一步增强有关单位及其负责人依法支持内部控制工作的自觉性,提高广大企业员工和注册会计师的职业素养、法制观念和风险意识,广泛宣传企业内部控制规范体系和总结推广好的经验做法,为全面贯彻实施企业内部控制规范体系奠定良好的环境基础。
(三)抓好实施试点,及时跟踪处理。各级政府有关监管部门应当选择不同行业、不同类型的上市公司和大中型企业开展分类实施试点工作,并建立迅捷高效的预警、反应和处理机制,密切跟踪、全面掌握有关上市公司和大中型企业及会计师事务所执行企业内部控制规范体系情况,发现问题,迅速反应,及时跟进,妥善处理。
(四)开展监督检查,了解执行情况。认真做好贯彻实施企业内部控制规范体系的监督检查工作,把上市公司和有关企业执行企业内部控制规范体系情况,作为会计监督和会计信息质量检查工作的重点之一,并对会计师事务所执行内部控制审计工作情况进行专项检查或延伸检查。财政部将根据各有关部门监督检查的结果,科学合理地评估企业的执行情况。对于执行得好的公司,要树立正面典型,通过各种渠道,借助于各类媒体,予以宣传和弘扬。对于执行不到位、出现内部控制重大缺陷的公司,要督促整改、重点监控;问题严重的,要公开曝光并依法处理。
(财政部会计司供稿,杨敏、应唯、吴兴国、李静执笔)
相关推荐