一、政府内债

图一  2007年关键期限国债市场利率走势图2  2007年国债收益率曲线变化图图3  国债二级市场交易按交易场所划分表1：2007年储蓄国债发行情况一览表图4  储蓄国债利率与存款利率比较表2：2007年记账式国债发行情况一览表表3：特别国债发行情况一览表表4：2007年中央财政赤字及国债余额表5：2007年末主要发达国家国债负担率 单位：%图6  未来十年内债到期偿还分布图

（一）国债市场概况。2007年国内通货膨胀压力加大，居民消费价格指数（CPI）持续高位运行。为缓解流动性过剩问题，抑制通货膨胀，中国人民银行采取了提高存款准备金率、提高银行存贷款利率和公开市场操作等多种措施；股票行情屡创新高，新股密集发行，国企股回归步伐加快，对债券市场资金形成分流，国债市场利率在振荡中持续走高（见图1）。

2007年国债收益率曲线呈现出上半年整体上移、下半年长期国债收益率曲线渐趋平坦的特点（见图2）。上半年，在紧缩预期影响下，国债收益率曲线全面向上移动；下半年，随着紧缩政策密集出台，市场参与者对于未来加息的预期逐渐减弱，长期国债收益率水平保持相对稳定，中短期国债收益率继续调整。2007年末，1、3、7、10年期国债收益率水平比年初分别上升了158.7、156.9、152.7、139.8个基点。

国债二级市场交易继续保持增长态势，2007年国债市场成交总额为194618亿元，其中现券交易22750亿元，回购交易171786亿元，远期交易82亿元，并主要以银行间市场为主（见图3）。尽管国债交易额增加，但是由于发行特别国债，导致国债托管量增加，现券换手率与上年基本持平，接近0.5倍。

为提高国债流动性，促进二级市场发展，2007年财政部主要采取了以下措施：一是支持上海证券交易所推出固定收益证券综合电子交易平台。该平台融合了竞价交易、询价交易和做市商报价等三种特点，大大提高了国债交易效率和国债流动性，促进了交易所债券市场的发展。二是丰富国债柜台交易券种，由7年期国债扩展到全部关键期限国债以及面向市场发行的特别国债。同时，承办商业银行由原来的4家扩展为8家。三是实施短期国债净价交易，在操作层面上解决了短期国债利息免税问题，提高了短期国债市场流动性，为实行国债余额管理后发行短期国债创造了条件。

（二）国债发行概况。2007年中央财政赤字执行数为2000亿元，比年初预算数减少450亿元，加上2007年国债预算还本额5698.83亿元（已扣除代地方政府发债还本因素），全年国债预算筹资额为7698.83亿元。

在国际货币大幅波动的背景下，2007年实际发行国债7971.67亿元，全部为内债，其中储蓄国债1633.96亿元，记账式国债6337.71亿元。2007年实际国债预算筹资7393.09亿元，其中储蓄国债1633.96亿元，记账式国债5759.13亿元。2007年还发行特别国债15500亿元购买外汇，作为中国投资有限责任公司资本金。

（三）储蓄国债发行。2007年共发行六期储蓄国债，发行总额为1633.96亿元，预算筹资额为1633.96亿元（见表1）。其中发行五期凭证式国债，累计发行1600亿元；发行一期储蓄国债（电子式），发行额为33.96亿元。2007年储蓄国债期限是以3年为主，3年期国债发行额总计为1170亿元，占全年储蓄国债发行总额的71.61%；其次，5年期国债发行额总计为430亿元，占26.32%，2年期国债仅有33.96亿元，仅占2.07%。

受存款利率上调、股市上涨及存款利息税率下调等因素影响，2007年居民购买储蓄国债的热情有所下降，销售进度总体呈现放缓迹象。为促进储蓄国债平稳发行，2007年财政部主要采取了以下措施：

一是适当调减储蓄国债发行规模及发行节奏。2007年储蓄国债主要集中在上半年发行，下半年发行额仅占全年的30.60%。在银行存款利率持续上调背景下，这种发行节奏上的调整能够有效地降低储蓄国债发行成本。同时，在居民购买需求显著降低情况下，财政部主动调减了储蓄国债发行规模，2007年储蓄国债发行总额在全年国债发行总额中的占比由2006年的26.48%下降为20.50%，较好地维持了储蓄国债供求平衡。

二是适当提高储蓄国债发行利率（见图4）。目前储蓄国债发行利率主要是参考居民定期存款利率确定。一般来说，随着居民定期存款利率的上调，储蓄国债发行利率需要相应提高。在预计居民定期存款利率继续上调背景下，2007年12月初财政部主动提前上调了第5期凭证式国债发行利率，其中3年期发行利率从5.47%提高到5.74%，5年期发行利率从6.01%提高到6.34%，切实有效地避免了在发行期内居民定期存款利率上调可能引发的投资者提前兑付现象的发生，有利于促进储蓄国债平稳发行。

三是加快储蓄国债电子化改革进度。在原有7家储蓄国债（电子式）代销试点银行的基础上，2007年从凭证式国债承销团成员中选出4家商业银行允许它们开发储蓄国债（电子式）代销系统。这对于拓宽广大城乡居民的国债投资渠道，进一步提高储蓄国债的潜在购买需求，具有一定的积极意义。

（四）记账式国债发行2007年共发行20期记账式国债，发行总额为6337.71亿元，预算筹资额为5759.13亿元（见表2）。其中，1年以内的短期国债发行四期，发行额总计为1150.51亿元，预算筹资额为573.84亿元；1年期及以上和10年及以下的国债发行14期，发行额总计为4607.20亿元，预算筹资额为4607.12亿元；20年、30年的国债各发行一期，发行额总计为580.00亿元，预算筹资额为578.17亿元。

为促进记账式国债平稳发行，2007年主要采取了以下几项政策措施：

一是尝试定期发行短期国债及把10年期国债作为关键期限国债。首先，尝试定期发行了期限为3个月和6个月的短期国债，为今后开展国库现金管理工作和发展短期国债市场积累经验。其次，首次将10年期国债作为关键期限国债，开始定期滚动发行1年、3年、7年和10年四种关键期限国债，这对于均衡发债节奏、形成合理的期限结构以及促进国债收益率曲线的不断完善具有重要作用。

二是发行并续发了一期3年期国债。针对近几年交易所市场国债托管量日渐减少问题，2007年7月发行并于2007年10月续发行一期3年期国债，发行总额接近680亿元，是单期国债发行额的两倍多。通过3年期国债发行及续发行，交易所市场国债托管额明显增加，有力地保障了上海证券交易所固定收益证券综合电子平台的推出和运行，对于促进交易所国债市场持续稳定发展起到较好的示范作用。

三是成功发行了期限为20年和30年的超长期国债。针对2007年中短期债券供给大幅增加、长期及超长期债券供给稍嫌不足的问题，适时发行了两期超长期国债，期限为20年和30年，适当延长了记账式国债的发行期限，使2007年记账式国债平均发行期限达到5.90年，较2006年增加0.70年，投资者对长期及超长期债券的需求得到了基本满足。

（五）特别国债发行。2007年共发行八期特别国债，全部为记账式国债，筹资总额为15500亿元。从期限结构看，10年期国债发行四期，筹资额为6962.95亿元；15年期国债也发行四期，筹资额为8537.05亿元（见表3）。

2007年特别国债第一期6000亿元与第七期7500亿元，总计为13500亿元，是面向境内商业银行发行，由中国人民银行通过公开市场操作按平价购入，期限分别为10年、15年，票面利率由财政部和中国人民银行参照市场利率商定，分别为4.30%、4.45%。这两期国债的发行明显地增加了中国人民银行持有的长期国债数量，有利于改善货币政策工具，以及增大公开市场操作空间，在一定程度上缓解了国内流动性过剩问题。

其它六期特别国债计2000亿元，是通过全国银行间债券市场面向全社会各类投资者发行，其中10年期、15年期各发行三期，票面利率全部采用招标方式确定。尤其需要指出的是，除第三期、第八期这两期作为年初公布的关键期限国债列入国债承销团成员考核指标以外，其他四期国债均不作为考核国债承销团成员招投标情况的指标。面向市场的这六期特别国债的顺利发行，表明我国长期国债市场建设取得较大进步，投资者对于持有长期国债的信心及需求持续增强。这对于有效增加国债市场存量，如实反映市场利率水平，完善国债收益率曲线，以及促进国债市场健康发展具有十分积极的作用。

（六）国债余额及结构。2007年末国债余额限额年初预算数为37865.53亿元。在2007年6月全国人大常委会批准发行15500亿元特别国债以后，年末国债余额限额调整为53365.53亿元。2007年末中央财政实际国债余额为52074.65亿元，控制在年度国债余额限额以内（见表4）。2007年中央财政实际国债余额占GDP的比重即国债负担率为20.9%，与主要发达国家相比（见表5），我国国债负担率基本上处于较低水平。

说明：财政赤字率为当年财政赤字额占国内生产总值（GDP）的百分比。

说明：国债负担率为年末国债余额占当年国内生产总值（GDP）的百分比。

2007年末国债余额包括内债51467.39亿元和外债607.26亿元。在内债余额中，可流通的记账式国债为43550.13亿元，占84.62%；不流通的储蓄国债为7917.26亿元，占15.38%。在外债余额中，我国政府在国际市场发行的主权外债占67.52%，国际金融组织贷款和外国政府贷款分别占23.48%和9.00%。

就国债持有者结构而言，记账式国债投资者以商业银行为主，占49.24%；保险公司占4.87%；基金与证券公司占1.55%；因人民银行持有大部分特别国债，使特殊结算成员占比由年初的21.30%增加至35.37%。储蓄国债持有者主要是城乡居民个人。

根据2007年末内债余额计算（未考虑以后年度新发债因素），今后五年内每年到期国债还本额（见图6）分别为6886亿元、6432亿元、6063亿元、3759亿元、2569亿元，基本上维持了均衡偿债的态势。

二、主权外债

（一）与外国政府贷款合作。

1.与世界银行贷款合作。2007年，我国在与世界银行（以下简称“世行”）的贷款合作中继续坚持“抓住重点、加强管理、推进改革、促进发展”的原则，注重保证贷款质量，提高资金使用效益。

（1）贷款情况。2007年，世行向我国承诺贷款10.41亿美元，用于支持7个项目，重点支持城建环保、交通、金融等领域。截至2007年底，世行对我国的贷款总承诺额累计422亿美元，用于支持284个项目，涉及交通、城建环保、农业、教育、卫生等领域。

（2）三年滚动贷款规划磋商。财政部完成了2008—2010财年利用世行贷款滚动规划磋商工作，与世行就未来三年贷款合作的方向、贷款领域及规模达成共识。2008—2010财年，我国拟利用世行贷款项目共计40项，贷款总额48.54亿美元。从行业部门贷款额度占贷款总额比例看，农业占21.3%，交通占28.8%，城建环保占36.1%，能源占8.4%，社会发展及其他占5.4%。

2.与亚洲开发银行贷款合作。

（1）贷款情况。2007年亚行批准对华贷款项目8个，承诺贷款金额11.47亿美元，是亚行年度第四大贷款使用国。贷款项目主要分布在中西部地区，交通、城建等基础设施类项目所占比例较大。截至2007年底，中国共获亚行贷款项目139个，涉及承诺金额约193亿美元，占亚行对外承诺贷款总额的14.4%。中国是亚行贷款的累计第二大借款国。

（2）三年滚动贷款规划磋商。财政部通过与亚行磋商形成了2008—2010年亚行对华贷款三年规划。规划较好地体现了党的十七大精神和科学发展观的要求上同时体现了亚行贷款的自身特点和比较优势。规划期间，我国拟利用亚行贷款项目41个，总金额50.61亿美元。从区域分布看，贷款绝大多数安排在中西部地区，其中东部地区贷款占规划总额的12%，中西部地区占88%。在贷款资金投向上，交通和城建环保仍是亚行贷款支持的重点领域，但所占比重较以往有所下降，对农村发展和节能减排的支持力度逐渐加大。

（3）深化贷款合作，加强贷款项目管理，促进体制机制创新。财政部采取切实有效措施提高项目质量和效益。一是认真做好列入规划项目的前期准备工作，不盲目追求贷款规模，坚持成熟一个上一个。二是与亚行联合开展在建项目大检查，通过实施亚行技援能力加强项目，加大对地方财政部门和项目单位的指导、培训与监督，促进经验分享和体制机制创新。三是加大对亚行贷款新政策和新产品的研究力度，跟踪有关试点项目的进展情况，适时研究扩大试点规模的可行性，并根据贷款规划中跨地区、跨部门项目逐渐增多的趋势，认真研究如何创新贷款设计及管理力式。四是在重点领域推动利用亚行贷款模式的创新，继续推动财政资金与亚行贷款结合使用。

3.与国际农发基金合作。2007年11月，财政部授权代表与国际农发基金合作完成了“内蒙古贫困地区农业综合开发项目”的谈判工作，获得国际农发基金合作高度优惠贷款3000万美元。截至2007年底，我国共从国际农发基金获得21笔优惠贷款，累计贷款协议金额约5.3亿美元，项目涉及扶贫、农业综合开发、生态环境保护、农村金融服务和妇女发展等多个领域，辐射21个省（自治区、直辖市）、184个贫困县（旗、市），约718万农户、3079力贫困人口获得贷款或直接受益，优惠贷款的使用，对于配合我国整体农村扶贫开发战略，促进和支持我国中西部贫困地区的经济社会发展、帮助贫困农民脱贫致富发挥了积极作用。

4.与欧洲投资银行贷款合作。2007年11月28日，财政部部长谢旭人和欧洲投资银行（下简称欧投行）行长马斯塔德在北京联合签署了欧投行中国气候变化框架贷款协议。此协议的贷款金额为5亿欧元，主要用于可再生能源、清洁能源及提高能效、节能减排等领域，旨在支持中国采取措施，减少温室气体及相关污染物排放，为减缓全球气候变化发挥积极作用。截至2007年底，我国共有4个项日使用了欧洲投资银行贷款，累计贷款协议金额11亿欧元。

（二）开拓优惠贷款合作，保持适度贷款规模。

1.合理利用国外优惠贷款。2007年，财政部积极推动多边与双边会晤与谈判，继续与世行、亚行等国际金融组织，德国、日本、北欧投资银行等国家和机构开展互利合作，全年新签优惠贷款协议金额达59.94亿美元。其中，国际金融组织贷款34.05亿美元，国际金融组织赠款1.43亿美元，外国政府贷款24.46亿美元。

2.不断创新合作方式。在保持已有多边与双边合作关系的同时，财政部积极开发新的合作方式和渠道。一是与葡萄牙政府、欧佩克基金会等建立合作关系，葡方首次承诺提供3亿欧元优惠贷款。二是促使北欧投资银行、德国复兴信贷银行软化贷款条件，德国复兴信贷银行承诺将每年向中方提供促进贷款的额度由1亿欧元提高到4.5亿欧元。三是与美国进出口银行正式签署了合作备忘录，涉及2.5亿美元的两个主权担保融资项目进入正式实施阶段。

3.日元贷款合作实现“软着陆”。鉴于日本政府宣布2008年北京奥运会前停止向我国提供新的日元贷款，遵照国务院关于妥善做好日元贷款善后工作的指示，财政部本着有理、有利、有节和善始善终的原则，与日方进行了多轮谈判与磋商，于2007年12月与日本国际协力银行（JBIC）签署了最后一个年度（2007年度）的贷款协议。至此，2006年和2007年最后两个年度日元贷款备选项目全部得到落实（项目13个，金额1 086亿日元），实现日元贷款合作“软着陆”，切实维护了国家利益和双边关系。

截至2007年底，我国累计借入主权外债1079.26亿美元，债务余额634.75亿美元。其中：世界银行、亚洲开发银行（以下分别简称世行、亚行）等国际金融组织贷款累计提款501.71亿美元，贷款余额302.87亿美元；日本、德国、法国、西班牙、科威特等26个国家和区域性金融机构的双边优惠贷款累计提款467.65亿美元，贷款余额273.56亿美元；境外发行外币债券23笔，累计发行金额折合109.9亿美元，债券余额58.32亿美元。

（三）加强贷款管理，提高贷款使用质量和成效。

1.积极引导贷款投向，支持社会经济及环保事业发展。继续利用国际金融组织和外国政府优惠贷赠款项目，配合落实国家区域发展战略和能源政策。一是将贷款项目向“三农”及中、西部地区倾斜，支持国民经济和社会发展薄弱环节的建设。2007年，在利用国际金融组织贷赠款建设的项目中，安排落实中、西部地区项目39个，协议金额24.04亿美元，分别占项目总数和贷赠款总额的60.94%和75.16%。二是协调开展贷款合作和技术咨询合作，促进节能减排和环保事业的发展。2007年完成的拟利用欧洲投资银行5亿欧元气候变化框架贷款的谈判和签约工作，为国内企业开展节能减排提供了支持；争取全球环境基金赠款2470万美元，专项用于“提高热电厂能源效率项目”和“适应气候变化农业开发项目”；实施世行贷款可再生能源发展项目，利用8，600万美元世行贷款支持浙江小水电项目和内蒙古风力发电设施建设；成立了中国清洁发展机制基金及其管理中心，推动我国节能减排机制建设。

2.采取有效措施，切实减轻部分贷款项目债务负担。一是为支持教育事业，保障农村义务教育水平，经国务院批准，采取由中央和地方共同承担的方式，减免了部分世行贷款教育项目债务。二是考虑到部分世行贷款农业、林业、教育、卫生等社会发展类项目的转贷利率偏高、早期项目汇率风险过大、国家重点公益林区林业项目还款困难等问题，研究提出了利用还贷准备金减轻世行贷款债务负担的一揽子方案，减免了部分地方财政和项目单位世行贷款社会发展类项目债务。

3.加强对贷款项目的监督检查，改善管理方式。高度重视审计署、财政部驻各省（区、市）财政监察专员办事处对外国政府贷款项目进行的检查，按照国务院领导的有关批示精神，财政部派出调查组深入项目单位进行实地核查，对照问题查找管理薄弱环节，在加强贷款监管、创新项目管理方式、提高资金使用效率等方面提出了整改措施。

四、转变管理理念，加强制度建设，推进贷款管理的科学化与精细化。

（一）强化贷款管理制度建设，进一步完善项目的全过程管理。为了进一步明确财政部门、相关机构和项目单位在国际金融组织和外国政府贷款“借、用、还”全过程中的权利和责任，财政部加强了贷款管理制度建设，印发了《全球环境基金赠款项目管理办法》等管理规定，修订了《国际金融组织贷款项目提款报账管理办法》；研究起草了《外国政府贷款管理规定》，同时对原外国政府贷款转贷管理规定、项目采购公司招标办法、采购管理规定等进行了修改；并要求各省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门履行外国政府贷款统一管理职责，完善各项规章制度。

（二）创新管理方式，探索推进贷款项目绩效评价工作。我国利用国际金融组织和外国政府贷款项目近30年，为客观、公正、科学地评价贷款项目的实施效果与影响，总结经验，加强管理，促进贷款项目可持续能力的增强，探索开展了贷款项目绩效评价工作，财政部起草了《外国政府贷款项目绩效评价暂行办法》和有关绩效评价指标及说明。同时，稳步推进国际金融组织贷款绩效评价办法和指标体系的研究起草工作。

五、积极稳妥地进行主权债务风险管理，降低筹资成本。

2007日历年世行批准的贷款项目统计表 单位：亿美元2007年亚行批准对华贷款一览表 单位：亿美元主权外债情况统计表 截至2007年12月31日  单位：亿美元、个

（一）认真做好主权信用年度复评工作，实现主权评级全面提升。2007年，财政部向评级机构介绍了我国近年来改革开放与经济发展的总体情况，促成穆迪、惠誉两家评级公司先后将我国主权信用评级分别由A2、A提升至A1、A+，评级展望为“稳定”：标准普尔评级公司宣布我国主权信用评级为A不变，同时将评级展望由“稳定”调整至“正面”。

（二）完善政府外债风险管理制度，稳妥推进风险管理工作。一是根据国务院有关加强政府外债风险管理的要求，财政部完善并实施了《财政部外债风险管理暂行办法》，成立了财政部外债风险管理工作协调小组。二是为指导地方财政部门加强政府外债管理，规范外债风险管理操作行为，财政部印发了《地方政府外债风险管理暂行办法》，研究起草了地方政府外债综合指标管理办法。三是稳妥开展主权外债风险管理操作，把握时机进行了掉期交易，防范汇率和利率风险，降低了债务成本。四是为提高债务管理信息化水平，稳步推进政府外债统计监测和预警体系建设，利用金财工程平台开发政府外债统计监测预警系统。

（财政部国库司、金融司、国际司供稿，韦士歌、王宁、谷体峰、李凯、吕册人、王玮、杨伟峰、姚怡昕、黄会平执笔）