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摘要:
党的十七大报告提出,“要深化预算制度改革,强化预算管理和监督”,“提高政府工作透明度”,“让权力在阳光下运行”。深化预算制度改革,就是要通过制度创新,促进财政管理创新、机制创新和技术创新,健全公共财政管理体系,增强财政透明度。公务卡改革是公务消费管理模式的一种创新,通过减少现金结算,促进消费透明,打造阳光财政,进一步提高财政财务管理水平。
一、推行公务卡改革的重要意义
(一)推行公务卡改革,是深化预算制度改革、加强公共财政管理的必然要求。财政管理的科学化和精细化是公共财政建设和预算制度改革的内在要求。近年来,随着部门预算、国库集中收付、政府采购、“收支两条线”等一系列预算制度改革的稳步推进,我国公共财政逐步建立起编制科学、执行严格、监督有力、各环节有机衔接的预算管理机制。其中,自2001年开始实施的国库集中收付制度改革,通过设立国库单一账户体系,规范财政资金收支运行机制,使资金收付由“中转”变为“直达”,财政通过动态监控系统能够实时监控预算单位支付情况,显著提高了财政资金收支管理的规范性、安全性和有效性。但是预算单位大量提取和使用现金行为仍然存在,2007年中央部门现金支出98.03...
党的十七大报告提出,“要深化预算制度改革,强化预算管理和监督”,“提高政府工作透明度”,“让权力在阳光下运行”。深化预算制度改革,就是要通过制度创新,促进财政管理创新、机制创新和技术创新,健全公共财政管理体系,增强财政透明度。公务卡改革是公务消费管理模式的一种创新,通过减少现金结算,促进消费透明,打造阳光财政,进一步提高财政财务管理水平。
一、推行公务卡改革的重要意义
(一)推行公务卡改革,是深化预算制度改革、加强公共财政管理的必然要求。财政管理的科学化和精细化是公共财政建设和预算制度改革的内在要求。近年来,随着部门预算、国库集中收付、政府采购、“收支两条线”等一系列预算制度改革的稳步推进,我国公共财政逐步建立起编制科学、执行严格、监督有力、各环节有机衔接的预算管理机制。其中,自2001年开始实施的国库集中收付制度改革,通过设立国库单一账户体系,规范财政资金收支运行机制,使资金收付由“中转”变为“直达”,财政通过动态监控系统能够实时监控预算单位支付情况,显著提高了财政资金收支管理的规范性、安全性和有效性。但是预算单位大量提取和使用现金行为仍然存在,2007年中央部门现金支出98.03亿元,有的部门现金支出约占其部门预算的30%。这不利于规范管理和加强监督,也不利于规范收入分配秩序,已成为深化预算制度改革亟待解决的重要问题。使用银行卡是国际公认的解决现金支付问题最有效的工具和手段。推行公务卡改革,在预算单位公务支出领域引入银行卡管理,通过制度、机制和管理工具的融合创新,减少现金使用,强化财政监督,是当前深化预算制度改革、加强财政管理的必然要求。
(二)推行公务卡改革,是方便预算单位用款、提高财务管理水平的重要措施。公共财政的管理水平,在很大程度上取决于预算单位的财务管理水平。近年来,随着公共财政改革的不断深化,预算单位的财务管理水平有了显著提高。但是当前作为财务管理重要环节的现金支付和报销方式,已经落后于现代科技发展,成为制约单位财务管理水平有效提升的重要方面。一是效率低。单位财务从银行提取现金、保管库存现金以及办理预借款和报销等工作,环节多,成本高,风险大,效率低,同时也不安全、不卫生。二是审核难。财务审核工作缺乏有效的技术支撑,财务人员很难审核报销人拿来的票据凭证是否真实合法,这也是虚假发票抵账等问题存在的制度和技术原因。三是个人用款不方便。单位工作人员在参加会议、出差之前都要办理预借现金手续,回来后再办理报销,不仅用款不方便,有时候安全性也是很大的问题。而使用公务卡结算,既不需要财务人员从银行提取和保管现金,也不需要工作人员提前借款;既方便了工作人员用款,也减轻了财务人员的工作量,同时财务部门还可以监控支付的真实性和规范性,能够有效克服传统现金支用方式下存在的问题。
(三)推行公务卡改革,是提高政府支出透明度、加强惩防体系建设的制度创新。政府作为受全体纳税人委托管理国家资产和资源的主体,有责任向纳税人披露履行受托责任情况,接受社会公众的监督。但是目前预算执行中的现金支付行为,透明度差,而且违规问题较多,甚至诱发腐败问题。现行管理制度对流通中的现金支付缺乏有效的事前事中监管手段,管理还不够严格,是一个薄弱环节,因此,改革现金支付是打造“阳光财政”、“阳光政府”和“廉洁政府”需要重点突破的关键环节。在这种形势下,通过制度创新,在公务支出领域引进具有“雁过留声、消费留痕”特点的公务卡,替代现金结算,对于提高政府支出透明度、加强惩防体系建设具有重要意义。
二、推行公务卡改革的主要内容
(一)公务卡改革的总体思路。公务卡改革的总体思路是,坚持公共财政改革方向,以公务卡及电子转账支付系统为媒介,以国库单一账户体系为基础,以现代财政国库管理信息系统为支撑,逐步实现使用公务卡办理公务支出,最大程度地减少单位现金支付结算,规范单位财务管理,强化财政动态监控,健全现代财政国库管理制度。
这个总体思路,包含了公务卡改革的目标取向、管理手段、制度基础、应用范围和监控要求五个方面的内容。首先,公务卡管理的目标,是减少现金支付,提高财政财务透明度,加强财政管理监督,进一步完善现代财政国库管理制度;其次,管理的手段或者说工具,是消费支出具有“阳光”、“透明”特点的银行卡;第三,制度基础,是在国库单一账户制度的基础上,通过公务卡进行消费支付及资金清算、信息传送;第四,应用范围,明确为预算单位日常公用支出和零星购买支出,预算单位的差旅费、会议费、招待费等支出,凡具备刷卡条件的,一律要使用公务卡结算;第五,监控要求,强调必须满足财务监督和财政动态监控需要,所有通过公务卡发生的公务消费信息,必须能够被单位财务部门准确掌握,并纳入财政部门动态监控系统管理。
(二)公务卡的基本属性。公务卡是指预算单位工作人员持有的,主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。公务卡既具有一般银行卡所具有的授信消费等共同属性,同时又具有财政财务管理的独特属性。所谓共同属性,是要求公务卡能够像其他所有相同卡种的银行卡一样,由持卡人方便快捷地办理支付结算业务;在其日常管理中,应当遵循银行卡管理的有关制度规定和管理要求。从这个意义上讲,公务卡属于银行卡范畴,是一种支付结算工具。所谓财政财务管理属性,是强调公务卡不是一般意义上的银行卡,而是将财政财务管理的有关要求与银行卡的独特优势相结合而形成的一种新型财政财务管理工具和手段。公务卡在卡种选择、额度设定、组织申办、结算报销和信息管理等方面,都要按照公务卡管理制度的专门规定执行。在这个意义上,公务卡又属于财政财务管理范畴。公务卡的这两个属性是不可分割的。推行公务卡改革试点,必须牢牢把握这两个基本属性,既不能忽略银行卡管理使用的内在规律,也不能简单地将公务卡仅仅作为一种替代现金支付的结算工具推行。
(三)推行公务卡改革的基本原则。推行公务卡改革,必须坚持以下三个基本原则:一是有利于完善现代财政国库管理制度。推行公务卡改革,要以国库单一账户体系为基础,按照财政国库管理制度的有关要求,实现公务卡制度与国库单一账户体系的有机衔接,保证财政资金在最终支付之前保留在国库中,这也是现代财政国库管理制度的核心内容和基本要求。二是要有利于加强财政动态监控。实现对财政收支的实时动态监控,是提高预算执行透明度、加强财政管理监督的关键环节。推行公务卡改革,不仅不能削弱财政动态监控力度,而且要进一步强化。要通过制度创新和技术手段创新,实现财政部门对单位零余额账户划款信息和公务卡消费明细信息的动态监控,进一步提高财政资金使用的透明度,加强财政监督,规范预算执行。三是要有利于方便预算单位用款。要充分考虑单位财务部门的工作实际,不仅不能给各预算单位财务部门增加过多的工作量,而且还要通过银行卡这一现代支付结算工具和信息系统建设,尽量减少传统现金管理方式下繁琐的管理和使用环节,进一步提高预算单位财务管理工作效率,推动单位提高财务管理水平。
(四)使用公务卡的操作环节。根据上述总体思路和基本原则设计的公务卡操作流程,可以概括为“银行授信额度,个人刷卡支付,单位报销还款,财政实时监控”四个操作环节。所谓“银行授信额度”,是指公务卡应当为信用卡,持卡人不需要事先存入资金,在发卡银行授信额度范围内,实行先刷卡后报销。这样能够确保财政资金在最终支付到收款人之前,最大程度地保留在国库中。所谓“个人刷卡支付”,是指进行公务消费时,持卡人先行刷卡进行支付,同时取得银行卡刷卡凭证和发票,这些单据是证明公务卡消费信息和有关发票真实性的必要凭证。所谓“单位报销还款”,是指个人应在规定的时间内,持刷卡凭证和发票到单位财务申请报销,单位财务部门必须通过公务卡支持系统,对个人申请报销的刷卡消费信息进行查询、审核,确认无误后,签发支付指令,从单位零余额账户直接将报销款项划入公务卡账户。所谓“财政实时监控”,是指代理银行通过单位零余额账户将资金划入公务卡账户的同时,应当将零余额账户向公务卡的划款信息和公务卡向商户付款的明细支付信息,实时向财政动态监控系统反馈,以满足国库动态监控管理需要。
(五)有关政策要求。推行公务卡改革,需要重点把握以下政策要求:一是使用中国银联标准信用卡。银行卡产业是关系国家经济发展的重要产业,政府应当高度重视对民族品牌银行卡的支持和保护。财政部和中国人民银行在《中央预算单位公务卡管理暂行办法》中明确规定,公务卡应当使用银联标准信用卡。二是把握好公务卡信息的保密性要求。公务卡是行政事业单位工作人员专门使用的信用卡,其承载的信息与普通信用卡不同,包含了大量的公务人员个人信息、公务活动信息以及公务消费支付、缴纳税费等的交易数据和明细信息,这些数据对国家经济运行、财政金融安全和商业安全等具有重要影响。推行公务卡改革,务必在制度和技术设计上对此予以保障。三是妥善处理好公务卡私人消费信息问题。为支持银行卡产业发展,减少休眠卡,降低商业银行管理成本,公务卡管理办法规定公务卡允许用于私人消费。但需要说明的是,财政财务部门只能收集、查询公务卡中的公务消费信息,而不得收集、查询或公开公务卡中的私人消费信息,支持银行卡产业发展的政策需要,必须与公共财政管理原则和依法行政要求有机结合起来。
三、公务卡改革的进展情况及下一步考虑
近年来,财政部一直在研究建立公务卡制度。一些中央预算单位和地方财政部门认识到推行公务卡制度的重要意义,也积极开展了公务卡制度的探索。例如2002年以来,上海、天津、海南、湖北、深圳等地方财政部门在党委、政府和纪委等部门的领导支持下,陆续进行了公务卡试点探索,积累了不少有益的经验。2007年5月全国公务卡应用推广工作会议以来,重庆、黑龙江、甘肃等地方开始按照中央的规范化要求推行改革试点;2007年7月财政部和中国人民银行联合印发《中央预算单位公务卡管理暂行办法》以后,中国银联为公务卡开发了专门的号码段,中国工商银行和交通银行率先完成公务卡支持系统开发工作。截至2007年底,在工商银行、交通银行开户的中央纪委、宋庆龄基金会、武警森林指挥部、银监会、质检总局计量科学研究院等7个单位先后启动了公务卡改革试点。中国光大银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行和中信银行也已经完成或正在开发公务卡支持系统。改革试点工作进展顺利。
按照国务院和中央纪委的要求,公务卡改革的总体目标,是在先行试点的基础上,重点突破,全面推进,力争到2010年在全国建立起“使用方便、操作规范、信息透明、监控有力”的公务卡管理新机制,所有中央预算单位和地方省、市以及有条件的县,都要推行公务卡管理。2008年推行公务卡改革的目标,是在所有中央预算部门(一级单位本级)和省级预算单位,全面推行公务卡改革试点;同时积极扩大公务卡结算范围,凡具备刷卡条件的,必须使用公务卡,其中出差购买机票、定点饭店公务消费,都要使用公务卡结算,否则,财务不予报销。
(财政部国库司供稿,王东伟、李春阳、蒋毅执笔)
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