如何科学合理地设置预算绩效目标？

施青军 I刘飞

政府预算是贯彻公共政策的核心工具。因此，进行预算绩效管理的根本目的不是单纯地管理政府预算，而是在遵从法定约束的前提下致力于达成政策目标，以及衔接这些目标的预算绩效目标。可以说，科学、合理地设置预算绩效目标，是全面实施预算绩效管理的核心与关键。鉴于预算绩效目标的重要性，财政部于 2015年 5月和 2021年 8月分别印发了《中央部门预算绩效目标管理办法》和《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》，用以指导和规范中央部门预算绩效目标的设置与管理。《中央部门预算绩效目标管理办法》指出，绩效目标是预算资金计划在一定期限内达到的预期产出和效果。这表明，绩效目标包含“产出”与“效果”两个要素。其中，“产出”是预算资金在一定期限内预期提供的公共产品和服务；“效果”则是由于预算产出的利用而带给目标受众的实际利益。可以看出，两者关系之中，“产出”是手段，“效果”是目的，因而后者更重要。为此，在预算绩效目标设置中，“效果”是核心。

然而，从我国实际执行的情况来看，许多的预算部门在填写绩效目标申报表时，往往只注重了“产出”，而忽略或是淡化了“效果”。在绩效管理中，产出、效果与影响分别代表了三个不同层面的结果。如上图所示，“产出”代表了通过实施各项活动而产生的产品和服务（What weproduce）,如修建了 100公里公路；”效果”代表的是通过预算产出的利用而带来的短期或中期的直接效果（Why we do it），例如新修公路使道路通行时间缩短，提高了运输效率；“影响”代表的是由项目的效果而产生的长期

结果链示意图成效——长期且广泛的社会进步，如运输效率提高降低了运输成本，从而促进了当地经济与社会的发展（即影响）。

我们知道，一项公共支出一般用于解决某些社会问题、满足某种社会需要，或是通过满足某种公共利益，以此改善一些不理想的社会状况。也就是说，一项公共支出（或政策）的目标通常只聚焦于某一个领域或一个方面的问题，而不是多个方面（如经济、社会、环境）问题。那么，如何来科学而合理地设置预算绩效目标呢？库赛克和雷斯特（2004）在《建立以结果为导向的监测与评价体系：十步法》报告中提出，一个完整的绩效目标框架应由预期产出/效果（Outputs/ Outcomes）、衡量指标（Indicators）、基准（Baselines）禾口目标值（Targets）四个要素组成。据此，进行预算绩效目标设计，一是确定预期产出与效果；二是将预期产出与效果转化为一系列可衡量的绩效指标；三是收集绩效指标的基准数据；四是设立具体的绩效目标值——即在一个特定的时间内，可以实现什么目标来达到成效。

农机深松整地政策绩效目标框架表

为了更清楚地阐明这一点，下面以我国农机深松整地补助政策的绩效目标设置为例来做进一步的说明。农机深松整地补助政策是我国实施乡村振兴战略中的一项具体政策。通常认为，实施农机深松整地作业，可以打破坚硬的犁底层，加深耕层，还可以降低土壤容重，提高土壤通透性，从而增强土壤蓄水保墒和抗旱防涝能力，有利于粮食作物（如小麦、玉米）的生长发育和提高产量。基于此，农机深松整地政策的预算绩效目标可以设置如下（参见前表：农机深松整地政策绩效目标框架表）：

政策预期产出可确定为“扩大深松作业面积”。其指标有二：一是深松作业面积（数量指标）；二是深松作业深度（质量指标）。其中，深松作业面积指标的目标为计划深松整地面积；深松作业深度指标的目标（标准）为不低于25cm，并且不漏耕。

政策预期效果可确定为：“提高耕地作物产量”和“改善耕地质量”。前者指标为“亩产量”；后者指标为“土壤容重和空隙度”“土壤田间蓄水量”。其基准数据分别为：耕地深松前的作物亩产量；耕地深松前的土壤容重、耕地深松前土壤田间蓄水量。目标数据分别为：耕地深松后的作物亩产量；耕地深松后土壤容重、耕地深松后土壤田间蓄水量。

可以看出，完整的预算绩效目标框架包括两个部分：其一为预期产出，其二为预期效果。前者为中间目标，后者为最终目标（或主要目标）。换言之，预算绩效目标设置的主要任务就是要将预算资金要达到的预期产出和效果（特别是效果）转化为明确的、可衡量的绩效指标。就是说，科学的预算绩效目标设置必须要体现“花钱买效果”的预算观。

（作者单位：中央财经大学政府管理学院北京金凯伟业管理咨询公司）责任编辑张小莉

山东东营：打好减税降费和财源建设“组合拳”

2021年以来，山东省东营市财政局一手抓减税降费政策落地生根，一手抓财源建设促增收，坚持“减负”与“增收”两不误，

落实减税降费政策为企业减负 18.2亿元，通过财源建设增加地方财政收入 13.89亿元。

在减税降费方面：一是接通“断点”，宣传形式更加丰富。通过门户网站、微信公众号等新闻媒体发布政策汇编；印制减税降

费政策汇编，把减税降费政策原原本本送到企业手中。二是疏通“堵点”，业务办理更加便利。全市 889个非税收入用票单位全部

启用财政电子票据，实现缴费取票信息多跑路、群众“零跑腿”。三是破解“难点”，服务企业更加精准。开展“送政策上门服务企

业”活动，组织人员到企业生产一线提供税费服务，确保政策红利装入企业“口袋”。四是夯实“哨点”，投诉通道更加畅通。用

足用好涉企收费监察员、监测点这一监督减税降费成效的“哨点”，通过组织召开座谈会、发放调查问卷等方式，及时掌握减税降

费政策在基层、企业落实情况。五是扫除“盲点”，收费监管更加严格。组织开展政府非税收入专项检查，全面排查涉企乱收费、乱

罚款等行为，严防违规行为蚕食减税降费政策红利。

在财源建设方面：一是齐抓共管、协同推进。组织成立由 26个部门参与的财源建设工作专班，明确工作任务、细化工作分工，

形成财税协同、部门配合、县区联动的全员抓收入工作机制。二是科学谋划、精准施策。重点在推动油地融合发展、扶持支柱产业、

发展城市经济新业态等方面，制订财源建设 23条工作措施，紧紧围绕经济抓财政、立足财源谋发展，构建起良性发展的财源建设

新格局。三是压实责任、奋力攻坚。市委市政府连续两年把财源建设工作列入全市“改革攻坚”重点任务，压实各级、各部门责任，

线上线下“双管齐下”抓落实，取得实实在在的成效。四是分析研判、强化督导。建立财税运行和财源建设联席会议制度，形成周

调度、旬督导、月报告工作机制，扎实推动财源建设各项工作任务落实落细。

（山东省东营市财政局李玉莹）