时间:2022-03-17 作者:秦奋
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摘要:
关于我国开展税收优惠政策绩效管理的若干思考
秦奋
摘 要:构建科学、有效的税收优惠政策绩效管理制度,是落实全面预算绩效管理的一项重要要求,党 中央、国务院已对此提出明确要求。本文在分析我国开展税收优惠政策绩效管理现状和国际先进经验的基础 上,提出了对策和建议。
关键词:税收优惠政策;绩效管理
党的十九大报告提出,要“建 立全面规范透明、标准科学、约束 有力的预算制度,全面实施绩效管 理。”2018年9月,《中共中央 国务院 关于全面实施预算绩效管理的意见》 提出要加快建成全方位、全过程、全 覆盖的预算绩效管理体系,并在一般 公共服务预算绩效管理中首次提出了 “收入绩效”的概念,对收入绩效强调 关注的重点是收入结构、征收效率和 优惠政策实施效果。
开展税收优惠政策绩效管理具有重 要意义
构建科学、有效的税收优惠政策 绩效管理制度,不仅是落实全面预算 绩效管理的一项重要要求,也是提升 税收治理体系和治理能力现代化的重 要标志。
一是有利于提高税收优惠政策的 有效性和精准度。税收优惠政策是国 家宏观经济调控的重要工具。实施税 收优惠政策绩效管理,可以使财税部
门更加清楚税收...
关于我国开展税收优惠政策绩效管理的若干思考
秦奋
摘 要:构建科学、有效的税收优惠政策绩效管理制度,是落实全面预算绩效管理的一项重要要求,党 中央、国务院已对此提出明确要求。本文在分析我国开展税收优惠政策绩效管理现状和国际先进经验的基础 上,提出了对策和建议。
关键词:税收优惠政策;绩效管理
党的十九大报告提出,要“建 立全面规范透明、标准科学、约束 有力的预算制度,全面实施绩效管 理。”2018年9月,《中共中央 国务院 关于全面实施预算绩效管理的意见》 提出要加快建成全方位、全过程、全 覆盖的预算绩效管理体系,并在一般 公共服务预算绩效管理中首次提出了 “收入绩效”的概念,对收入绩效强调 关注的重点是收入结构、征收效率和 优惠政策实施效果。
开展税收优惠政策绩效管理具有重 要意义
构建科学、有效的税收优惠政策 绩效管理制度,不仅是落实全面预算 绩效管理的一项重要要求,也是提升 税收治理体系和治理能力现代化的重 要标志。
一是有利于提高税收优惠政策的 有效性和精准度。税收优惠政策是国 家宏观经济调控的重要工具。实施税 收优惠政策绩效管理,可以使财税部
门更加清楚税收优惠政策产生的社会 经济效益,为党中央、国务院决策的 科学性和准确性提供依据,确保税收 优惠政策聚焦重点领域,服务党中央、 国务院重大战略部署。
二是有利于增强税收优惠政策的 透明度。1994年财税体制改革以来, 我国经济平稳较快发展,税收收入规 模连续迈上新台阶,纳税服务对象和 领域也明显增多,这些都对做好税收 工作提出了更高的要求。实施税收优 惠政策绩效管理,建立包括所有税收 优惠政策的基础数据库,不仅可以帮 助财税部门摸清“家底”,同时也有助 于社会各方面进行监督。社会公众也 可以更好地了解政府出台税收优惠政 策的目的和鼓励的方向,引导市场主 体作出相应的投资和生产经营决策。
三是有利于优化资源配置。通过 加强税收优惠政策绩效管理,分配好、 使用好、管理好税收优惠支出,科学 配置公共资源,更好地保障和改善 民生。
我国开展税收优惠政策绩效管理的 主要困难
近几年来,财政部门探索建立了 税收优惠政策评估制度基本框架,明 确了评估主体、步骤和内容,并开展 了形式多样的税收优惠政策评估。但 由于税收优惠政策目标难以量化和缺 乏统一的指标体系、评估标准和方法 等,评估结果科学性有待进一步提高。
(一)税收优惠政策目标难以量 化。由于税收优惠政策问题的复杂 性、变动性的影响,税收优惠政策的 目标常常难以确定,无法准确量化。 例如,大多数产业性税收优惠政策都 将促进某类产业的发展作为政策目 标,但没有具体要求产业发展速度要 达到多少,目标不明确导致难以有准 确的评估标准来判断这些目标是否被 实现以及实现的程度。同时,大多数 税收优惠政策具有多重目标。每个目 标都有几个相关的评估标准,每个标 准都有几个相关的尺度,这就使得评估标准问题变得复杂化。
(二)建立科学、有效的税收优惠 评估指标体系存在诸多困难。税收优 惠政策评估指标体系是评估的基础, 但是在设计税收优惠政策评估指标时 面临着诸多困难。税收优惠政策目标 往往是多维度的,而且难以准确度量, 导致绩效目标的不易确定,从而给评 估指标的确定和设计带来困难。同 时,纳税人的经济行为受到多种综合 因素的作用,因此无法准确判定纳税 人的活动总量和结构改变中有多大程 度是受到税收优惠政策的影响。
(三)评估信息和数据收集困难。 税收优惠政策评估信息的收集十分困 难,一方面,某些税收优惠政策的效 果不是当年就能立竿见影,无法在短 期内提供准确的信息。另一方面,税 收优惠政策的执行与社会经济、民生 紧密相连,涉及到的数据量大、面广, 许多信息涉及政府不同部门,由于我 国尚未完全建立起有效的部门信息共 享机制,这直接影响了税收优惠政策 评估工作的有效开展。
税收优惠政策绩效管理的国际经验
总体上看,由于各国税收体系 差异较大、目标导向各不相同,国际 上尚未建立一套通行的税收优惠政 策绩效管理制度、评估框架和指标体 系,但是部分发达国家在税收优惠政 策绩效管理方面已经积累了一些实践 经验。
(一)英国。近年来,英国逐步加 强对税收优惠的绩效监督,一般来说, 一项新出台的税收减免政策,需要进 行事前评估与事后评价。英国有1000
多项税收减免政策,税收优惠的规模 庞大。为了提高税收优惠的有效性, 2020年英国国家审计署提出了管理 和评估税收优惠政策的具体建议:一 是建立与英国税收优惠规模相适应的 税收优惠设计和管理框架。二是制定 一套稳健的评估方法,评估不同类型 的税收优惠的资金价值,确保评估有 质量保证。三是在设计税收优惠政策 时,考虑评估和审查的时间周期。四 是每年审查税收优惠的目标是否仍然 与政府目标一致。五是建立相关报告 制度并记录报告过程,要求官员向部 长们报告税收优惠的价值。六是根据 税收优惠的目标、规模、期限和风险 等对税收优惠进一步分类,根据税收 优惠对应的成本和所要达到的目标, 对行政资源进行相应的分配。七是开 发一种更加系统化的方法来评估税收 优惠,以提供更大的覆盖面。
(二)日本。日本的税收优惠政 策中最具有代表性的是税收专项措 施(特别税收措施)。税收专项措施是 指通过减轻某些主体的赋税从而成为 引导经济活动实现特定政策目标的手 段,比如产业政策。2010财年,日本 税收改革纲要指出,针对税收专项措 施的根本性改革,就是要严格执行政 策评估。在进行政策评估时应尽可能 多地披露客观数据并对其进行分析, 从而有助于考察制定、扩大或延续税 收专项措施的适宜性或税收专项措 施的具体内容。一是明确管理与评估 的范围。日本税收优惠政策的评价分 为事前评估和事后评价。按照《政府 政策评估法内阁执行令》和《实施政 策评估基本准则》的规定,税收优惠
政策的事前评估,有利于通过减轻税 负或递延税款的手段,实现具体行政 目标。事后评价的政策是《实施政策 评估的基本准则》中规定的政策和与 法人税、消费税、个人所得税等相关 的税务专项措施。二是明确管理与评 估的主体。事前评估是在行政机关提 出启动、扩大或延长税务专项措施等 要求时进行的;事后评价是根据过去 要求,采取税务专项措施的行政机关 对需要评估的相关政策进行评价。如 果多个行政机关涉及同一税务专项 措施,这些行政机关可以假定每个行 政机关都是进行评估的实体,必要时 可以相互合作进行评估。三是明确管 理与评估的内容。对税收优惠政策的 评估重点集中在四个部分,分别是政 策期限、政策必要性、政策有效性和 政策适宜性。在评估税收专项措施的 有效性时,应预测并确定税收专项措 施的数量、数额、税收减少情况和效 果,并解释预期会如何影响税收减少。 在确定影响时应尽量找出税收专项 措施的各种连锁效应,同时注意数据 的准确性和客观性。如果在不同的区 域效果不同,尽量在每个区域获取尽 可能多的数据。在评估政策的适当性 时,在实现政策目标的手段多样化的 前提下,采取税收专项措施有时并不 是一个必要手段,事前评估应当表明 税收专项措施是否必要和适当。如果 税收专项措施具备与类似政策目标有 关的其他支持性措施或义务,必须解 释不同措施的作用是否划分清楚和适 当。四是明确管理与评估的周期。原 则上,当行政机关要求采取税务专项 措施时,应适时进行事前评估,使评估所得的信息成为有用的信息。对于 税收专项措施要定期验证其效果,并 持续开展事后评价。对于事后评价周 期,考虑到政策评估基本计划的期限, 原则上每3至5年应当进行一次评估。 在需要评价的财政年度,应在每年8 月底前开展事后评价,并将评估结果 作为行政机关税收专项措施审查工 作和政府税务修订工作的参考依据。 即使在不需要事后评价的财政年度, 每个行政机关都应该不间断的进行 核查。
完善我国税收优惠政策管理制度的 对策与建议
(一)构建税收优惠政策评估的多元主体。税收优惠政策评估主体在 评估中发挥着重要的作用。建议在实 施税收优惠政策评估时,建立以财政 部门为核心的多元化评估主体,参与 评估的主体包括人大、税务部门、相 关职能部门、政策受益群体、中介机 构和社会公众,各方既相互协作又相 互制衡,同时,要厘清各方的职责和 分工。
(二)探索建立税收优惠政策绩效 评估制度体系。学习借鉴发达国家的 政策评估理论和方法,立足我国基本 国情和税制特点,财政部门牵头研究 建立一套科学、有效并且可操作的税 收优惠绩效评估办法和绩效评估指标 体系。税收优惠政策评估办法侧重从管理的角度,对税收优惠政策绩效评 估的原则、方法、标准、组织、指标等 评估基本要素进行规范。税收优惠绩 效评估指标体系侧重从技术的角度, 对评估指标的结构以及指标的内涵和 选取的标准等方面进行明确。
(三)建立税收优惠政策绩效评估 信息数据库。财政部门会同税务部门 建立一个包括所有税收优惠政策的基 础数据库,整合各类评估信息数据, 构建基于数据的科学评价体系,推动 政府部门之间数据开放共享,促进社 会事业数据融合和资源整合,极大提 升政府整体数据分析能力,逐步实现 政府治理能力现代化。
责任编辑 张蕊
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2021年11月
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