时间:2021-03-04 作者:梁春|张俊杰|温秋菊 (作者单位:大华会计师事务所 大华国际项目管理北京有限公司 大华国际管理咨询北京有限公司)
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摘要:
预算绩效管理第三方机构咨询服务是指由具备一定的预算绩效管理经验以及相关资质,并与政府机关无隶属和利益关系的高校、会计师事务所、咨询公司或专家等第三方接受委托,为委托方提供预算绩效事前评估、预算绩效目标编制或审核、预算绩效运行监控、预算绩效评价等相关的一系列咨询服务。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确,力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,提出“必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估”“必要时可以引入第三方机构参与绩效评价”等多项可由第三方机构提供咨询服务的政策。财政部以及各地财政部门在开展预算绩效管理工作过程中,也相应地制定并实施了该政策。由此可见,第三方机构参与预算绩效管理工作,在制度层面有了很多的政策准备。但在实践工作中的现状如何?有哪些亟待解决的问题?如何才能更有效地发挥第三方机构在绩效管理中的最大效能?这些问题成为了当下和今后很长一段时间的重要课题。
第三方机构服务于预算绩效管理的现状与问题
第三方机构参与预算绩...
预算绩效管理第三方机构咨询服务是指由具备一定的预算绩效管理经验以及相关资质,并与政府机关无隶属和利益关系的高校、会计师事务所、咨询公司或专家等第三方接受委托,为委托方提供预算绩效事前评估、预算绩效目标编制或审核、预算绩效运行监控、预算绩效评价等相关的一系列咨询服务。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确,力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,提出“必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估”“必要时可以引入第三方机构参与绩效评价”等多项可由第三方机构提供咨询服务的政策。财政部以及各地财政部门在开展预算绩效管理工作过程中,也相应地制定并实施了该政策。由此可见,第三方机构参与预算绩效管理工作,在制度层面有了很多的政策准备。但在实践工作中的现状如何?有哪些亟待解决的问题?如何才能更有效地发挥第三方机构在绩效管理中的最大效能?这些问题成为了当下和今后很长一段时间的重要课题。
第三方机构服务于预算绩效管理的现状与问题
第三方机构参与预算绩效管理既有制度上的安排,也有客观上的需求,更有广阔的发展前景。在近几年的发展过程中,第三方机构为推动预算绩效管理工作的开展,做出了很多有益的尝试,但也存在诸多亟待解决的问题。
(一)管理制度严重缺失,无序竞争逐步升级。目前,在实践工作中参与预算绩效管理咨询服务的第三方机构及专家有会计师事务所、各类评估机构、高等院校、工程咨询或工程造价公司等机构,也有高校教师、科研专业人员和自由职业者等个人。在财政部门印发的预算绩效管理相关文件中,多处提出可委托有资质的第三方机构参与绩效管理,但是,如何委托、有何资质、怎么参与、参与的方式、参与的程度,以及评价结论的认定、服务结果的效力等等,都没有相应的制度进行规范。而市场主体的受托方即第三方机构,分属于不同领域、不同行业、不同职业,更没有同一职业团体或同一行业的统一管理制度。由此可见,第三方参与绩效管理咨询服务从委托环节、提供服务环节到提交服务成果环节均没有管理制度进行约束。正因如此,绩效管理服务市场中出现鱼龙混杂、良莠不齐、无序竞争等现象也就成为了必然。
(二)业务标准尚未建立,服务质量无法保证。第三方机构参与预算绩效管理以来,中注协及中评协分别为注册会计师和注册资产评估师制定了财政支出绩效评价业务指引,作为各自行业从事绩效评价的业务标准。但其他第三方机构开展绩效评价业务均没有业务标准。况且,除绩效评价之外的其他绩效管理咨询业务均没有任何行业服务标准。第三方机构参与预算绩效管理咨询服务时,在承接业务、撰写工作方案、建立指标体系、形成绩效管理结论和成果报告各项工作中,如果没有行业标准进行规范,提供高质量的服务成果就很难保证。
(三)市场体系没有形成,专业人才相对匮乏。一个完善的市场体系,应具备资源配置、平衡供求、服务、利益调整和信息传递反馈等五种主要功能。目前,我国实施预算绩效管理过程中,专业人才匮乏是制约行业发展的一大瓶颈,其根源是预算绩效管理服务市场不完善,造成有效配置资源的功能没有实现,优胜劣汰的市场机制无法发挥,优秀的专业人才配置不进来,劣质服务淘汰不出去的一个怪圈。要找到切入口突破这个怪圈,就需要政府部门加强行业指导,强化市场监管,规范市场秩序,努力构建一个完善的预算绩效管理服务市场体系。而第三方机构作为这个市场主体的一支重要力量,要加大专业人才的培养和投入力度,不断提升服务的效率和效果,以此助力推动绩效管理服务市场的健康有序发展。
构建预算绩效管理咨询服务业务标准体系
第三方机构要参与预算绩效管理咨询服务市场的竞争,就需要努力培育和提升核心竞争力,人才、技术和管理机制是构成核心竞争力众多因素中的三个主要因素。这里仅重点分析预算绩效管理咨询服务的核心技术是什么。对于咨询服务行业而言,先进的服务标准就是核心技术,而预算绩效管理咨询服务在国家、行业、地区还没有统一标准的情况下如果能够建立起一套完善的企业标准体系,就会形成预算绩效管理咨询服务领域中的核心竞争力。
(一)《预算绩效管理咨询服务规程》标准体系。预算绩效管理咨询服务规程体系是其企业标准体系中的核心内容,是第三方机构承做预算绩效管理咨询服务时遵循的业务规则和服务流程。在制定规程时,需要将“全方位格局”“全过程链条”“全覆盖体系”的预算绩效管理业务,进行梳理和归类后,分成预算绩效事前评估、预算绩效目标管理、预算绩效运行监控和预算绩效评价等若干大类,按照每类业务的特点制定出相应的业务规则和服务流程,包括一般要求、服务准备、服务实施、服务成果文件的编报,以及服务的工作流程。制定过程中,根据《中华人民共和国标准化法》的企业标准制定相关要求,需充分考虑预算绩效管理旨在提高财政资金使用的社会效益、经济效益、生态效益等目标,力争做到技术上先进、经济上合理。
(二)《预算绩效管理咨询服务指标库》标准体系。预算绩效管理咨询服务指标库是其企业标准体系的重要组成部分,是第三方机构承做预算绩效管理咨询服务时需要运用的重要工具。指标库建设的基本思路是在搭建定量与定性相结合的共性基本框架的基础上,逐步健全分领域、分行业、分层次的核心绩效指标,最后形成系统的绩效指标库体系。具体地讲,指标库建设要综合考虑和兼顾政府收支分类科目设置、各预算部门主要工作职能及全部专项资金使用方向,进行分阶段(指事前评估、事中监控、事后评价等阶段)设置各大类指标,包括通用类指标和行业类指标。在各大类指标的总体框架下分为三个层级,即一级指标、二级指标和三级指标。以项目支出绩效评价为例,一级指标分为决策、过程、产出和效益;二级指标分为项目立项、绩效目标、资金投入、资金管理、组织实施、产出数量、产出质量、产出时效、产出成本、项目效益等十个方面的指标,以上两级指标均使用了财政部通用的指标分类,体现了与中央财政资金绩效管理的充分对接;三级指标为各部门和行业细化的个性化指标,是指标库建设的重点,包括指标名称、所属的一二级指标分类、指标分类、指标解释、指标说明、评价要点等若干内容。
(三)《预算绩效管理咨询服务价格标准》等其他相关标准体系。《预算绩效管理咨询服务价格标准》的制定也是第三方机构加强内部管理,完善企业标准体系建设的一项重要工作。比如结合预算绩效管理咨询服务的行业特点,制定绩效事前评估服务、绩效目标管理服务、绩效监控或评价服务、绩效管理体系建设服务和绩效管理综合服务等服务价格标准。另外,还可以增设《预算绩效管理咨询服务专家库及工作标准》《预算绩效管理咨询服务专业胜任能力评价标准》等标准体系,使预算绩效管理咨询服务业务标准体系日臻完善,最大限度地发挥企业标准化建设的应有作用。
责任编辑 张小莉
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