时间:2021-03-04 作者:贺捷 (作者单位:云南财经大学财政与公共管理学院)
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摘要:
云南省是全国最早探索开展预算绩效管理的省份之一,经过15年的实践,形成了“目标引导、横纵交错、体系支撑、强化评价”的预算绩效管理体系,并初步构建起同级各部门、层级政府部门、社会组织及公众协同治理机制。横向同级各部门相互协同、配合,形成预算绩效管理全过程协同治理机制。纵向各层级政府预算绩效管理的协同治理机制主要针对省对下转移支付资金展开,对一般性转移支付、专项转移支付和边境地区转移支付财政资金实行层级预算绩效管理。还建立了包括中介机构、相关领域专家和社会公众在内的第三方参与协同治理机制。但是目前云南省预算绩效管理协同治理机制仍然存在一些问题,需要加以解决。云南省预算绩效管理协同治理机制存在的问题
(一)参与主体配合不到位
1.预算部门。受“重投入、轻管理,重支出、轻绩效”传统观念的影响,云南省一些预算部门还未树立正确的绩效管理理念,认为绩效管理只是徒增工作量,存在反感、抵触情绪。同时实施绩效管理减少了预算申请资金的自由度,损害了部门利益,导致有些单位对于目标申报只是消极应付,...
云南省是全国最早探索开展预算绩效管理的省份之一,经过15年的实践,形成了“目标引导、横纵交错、体系支撑、强化评价”的预算绩效管理体系,并初步构建起同级各部门、层级政府部门、社会组织及公众协同治理机制。横向同级各部门相互协同、配合,形成预算绩效管理全过程协同治理机制。纵向各层级政府预算绩效管理的协同治理机制主要针对省对下转移支付资金展开,对一般性转移支付、专项转移支付和边境地区转移支付财政资金实行层级预算绩效管理。还建立了包括中介机构、相关领域专家和社会公众在内的第三方参与协同治理机制。但是目前云南省预算绩效管理协同治理机制仍然存在一些问题,需要加以解决。云南省预算绩效管理协同治理机制存在的问题
(一)参与主体配合不到位
1.预算部门。受“重投入、轻管理,重支出、轻绩效”传统观念的影响,云南省一些预算部门还未树立正确的绩效管理理念,认为绩效管理只是徒增工作量,存在反感、抵触情绪。同时实施绩效管理减少了预算申请资金的自由度,损害了部门利益,导致有些单位对于目标申报只是消极应付,甚至相关预算资料都不愿意提供,直接影响了预算编制质量。同时,由于受到预算部门人员专业素质不高,缺乏预算绩效管理工作经验的影响,导致预算绩效管理工作难以做到程序规范、管理科学和绩效显著,一些流程未执行或流于表面。
2.财政部门内部。由于云南省预算绩效管理跨部门协同机制才初步形成,还停留于制度政策制定层面,具体实施还在探索阶段。目前,省级财政部门内部已初步形成一套由绩效管理处牵头组织的预算绩效管理体系,对各部门职责分工和各阶段具体工作等相关预算绩效管理工作制定了政策,但各部门间协同配合、具体工作开展等还有待进一步理顺。省以下财政部门对于预算绩效管理中部门间协作机制的政策制定还有所欠缺,对各部门职责、分工、各阶段具体工作不明确,导致省以下预算绩效管理工作成效还有待提高。另外,各层级财政部门间的工作程序、分工及配合也需在实践过程中进一步完善。
3.外部监督。一是人大监督。云南省目前虽已建设了人大联网监督系统,但由于各级人大常委会相关专门工作委员会人数较少,且缺乏专业技能,客观上影响了人大监督工作的开展。同时,人大预算监督缺乏刚性的约束机制,使预算审查的权威性减弱,预算执行的约束力软化。二是审计监督。目前云南省已发布文件,明确了审计参与预算绩效管理监督的职权。但由于审计部门刚刚介入预算绩效管理,监督工作开展程度还不够深,监督成效还不明显。特别是省级以下财政审计工作执行还不到位,没有充分发挥监督作用。同时,受审计人员特别是省级审计人员专业素质不高等客观因素的影响,导致无法严格执行监督工作。三是公众监督。对于公众自身来说,存在着“只要自身利益不受侵害,多一事不如少一事”的思想,不愿主动行使自己的监督权,无法发挥公民监督在预算绩效管理过程中的作用。同时,对于政府公开的自评报告和财政再评报告需要公众具有一定的专业知识,才能进行监督,这就将大部分公民拒之门外。此外,公民举报渠道对于举报人的保护机制不健全,影响公民参与监督的主动性和积极性。
(二)预算绩效管理基础不牢固
1.绩效评价指标体系不完善,评价方法运用不当。云南省绩效评价指标体系的建立还处于积累指标层面,未建立起一个能够反映政府绩效结构的评价指标库,还没有将指标和标准体系分为通用类、行业类指标等层级。同时一些预算部门对绩效评价配合度不够,导致部分评价指标数据和全省数据难以收集、整理。目前,云南省共有七种预算绩效评价方法,但未对其进行分行业、分领域的分类,导致出现同类项目使用不同的评价方法的情况。同时,由于各绩效评价方法均需要从业者具备相关的专业知识和操作经验才能很好地运用,导致准确性高但实施难度大的绩效评价方法,在一些州、县级部门难以推行使用。
2.信息平台建设缺乏整体性。目前云南省省级部门已建立绩效信息系统,但未推广到各州市预算部门,预算绩效信息平台缺乏整体性。层级政府间信息无法实现共享,管理较分散,不利于对全省预算绩效管理工作的把控。
(三)第三方参与机制不完善
1.中介机构参与预算绩效评价工作不规范。一是一些地方政府过分依赖社会中介机构,预算部门未履行其职责。二是由于社会中介机构是经济利益团体,可能在预算绩效评价过程中产生利益偏向,发生背离职业道德的行为,导致绩效评价结果不真实。三是全省具备专业预算绩效评价能力的中介机构较少,导致部分预算绩效评价结果不准确,还需重复进行评价,增加工作量。
2.智库体系引入中介机构和专家标准不完善。云南省建立了智库,共有60家中介机构、691名预算绩效相关专家入围绩效管理智库。但专家入库资格审核认定和中介机构入围认定标准尚不完善,不利于提高第三方参与绩效管理的质量。
3.公民参与度较低。目前云南省还未出台公民参与预算绩效评价的政策,受技术水平的限制,还未开发公民参与预算绩效评价的平台,仍局限于政府部门内部的自评和互评。
完善云南省预算绩效管理协同治理机制的建议
(一)推动预算绩效管理地方立法,规范各部门协同治理职权。云南省全面实施预算绩效管理过程中,相关部门配合不到位的问题根源就是对各部门参与协同治理的制度规范和法律规定不健全,应推动云南省预算绩效管理地方立法,对预算绩效管理各项工作、各部门和各层级政府职权划分加以明确,为建立预算绩效管理协同机制提供法律保障。同时,要根据各单位承担的事务属性与业务类型,细化并完善相关部门的实施办法和操作指南,为其提供具有可操作性的依据与标准。
(二)各部门协同配合,夯实预算绩效管理工作基础。首先,要与省级各部门深度沟通、协同推进,对绩效评价指标进行科学设定和分类。邀请相关专家对绩效指标和评价指标的科学性、实用性、完备性、规范性等进行专业的研究论证,确保指标与相关法律法规、部门职责、战略规划、政策制度办法等衔接匹配,切实反映各行业主管部门履职成效。其次,省级财政部门应组织全省相关预算绩效管理工作人员集体培训,确保正确、科学的绩效评价方法能有效运用到绩效管理过程中。再次,由省级部门牵头,构建全省范围内各级政府、各部门共享预算信息的平台,实现沟通协商、信息共享和数据查询,不断收集完善绩效评价指标,为云南省预算绩效管理中各部门协同治理提供信息支撑。
(三)完善第三方参与机制。要构建一套全面、完善的第三方参与机制,明确第三方参与预算绩效管理的行为约束和职权范围划分,完善相关领域专家和中介机构筛选标准,丰富公民参与预算绩效管理的方式,确保第三方在预算绩效管理中发挥应有作用。
责任编辑 刘慧娴
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