时间:2021-03-04 作者:海南省财政厅
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摘要:
预算管理一体化建设是进一步深化预算管理改革的重要内容,一体化系统是实现一体化建设目标的基础和关键。海南省财政厅坚决贯彻落实财政部决策部署,举全厅之力,以问题为导向,以项目为基础,严格遵循《预算管理一体化规范(试行)》,对标《预算管理一体化系统技术标准V1.0》,运用前瞻理念,采用先进技术,研究开发功能完善、运转高效、安全可靠的海南预算管理一体化系统,实施项目全生命周期管理,为提高预算管理水平提供系统支撑。
集中力量,合力推进一体化系统建设
(一)高规格,成立领导小组。海南省财政厅高度重视预算管理一体化建设工作,成立由王惠平厅长任组长,其他厅领导任副组长,各业务处室负责人与省国库支付局分管领导为成员的预算管理一体化建设工作领导小组。领导小组下设预算组、执行组和科技组三个工作小组,明确分工,责任到人,确实将预算管理一体化建设工作落到实处。
(二)高定位,做好顶层设计。海南把一体化系统作为推进财政治理能力和治理体系现代化的主要技术支撑。按照“全省一盘棋”的理念,研究制定全省统一的项目管理办法,建立全省统一的项目库。纵向实现上下级财政直达贯通,横向实现财政与有关部门系统互联互通...
预算管理一体化建设是进一步深化预算管理改革的重要内容,一体化系统是实现一体化建设目标的基础和关键。海南省财政厅坚决贯彻落实财政部决策部署,举全厅之力,以问题为导向,以项目为基础,严格遵循《预算管理一体化规范(试行)》,对标《预算管理一体化系统技术标准V1.0》,运用前瞻理念,采用先进技术,研究开发功能完善、运转高效、安全可靠的海南预算管理一体化系统,实施项目全生命周期管理,为提高预算管理水平提供系统支撑。
集中力量,合力推进一体化系统建设
(一)高规格,成立领导小组。海南省财政厅高度重视预算管理一体化建设工作,成立由王惠平厅长任组长,其他厅领导任副组长,各业务处室负责人与省国库支付局分管领导为成员的预算管理一体化建设工作领导小组。领导小组下设预算组、执行组和科技组三个工作小组,明确分工,责任到人,确实将预算管理一体化建设工作落到实处。
(二)高定位,做好顶层设计。海南把一体化系统作为推进财政治理能力和治理体系现代化的主要技术支撑。按照“全省一盘棋”的理念,研究制定全省统一的项目管理办法,建立全省统一的项目库。纵向实现上下级财政直达贯通,横向实现财政与有关部门系统互联互通,打通数据信息联通的“大动脉”,实现数据大集中管理,强化信息资源深度整合,发挥大数据分析功能,用信息化手段辅助决策。
(三)高标准,采用先进技术。一体化系统在设计之初就融入了高性能、国产化及自主安全可控的要求,引入了微服务架构,实现了功能微服务化,支持包括阿里巴巴、腾讯、华为、平安等国内主流云平台的云化部署,充分发挥云平台计算性能。一体化系统基于微服务架构设计开发,突破传统一体化系统集中部署导致的性能瓶颈,将促成“一体化系统+云平台”的应用体系的建设,为省级应用大集中部署奠定基础。
(四)严要求,规范系统建设。一方面,以《规范》为蓝本,梳理了预算编制、预算批复、预算调整调剂、预算执行、会计核算、决算等预算管理各环节现有业务与《规范》的差异,进而调整现有业务,将《规范》要求的各种业务控制规则嵌入到一体化系统,确保业务百分之百符合《规范》要求。另一方面,以《标准》为开发指南,构建一体化系统底层标准规范数据存储结构。
(五)分步骤,稳妥推进建设。2020年计划完成平台管理、基础信息、项目库、预算编制、预算调整调剂、绩效管理、预算执行、政府采购、银行账户、单位会计核算、总预算会计核算、预算指标账会计核算、财政资金动态监控、“三保”支出监控、综合报表查询等15个功能模块建设,实现以项目为主线的预算全生命周期管理,支持基于国产计算机和国产应用服务器开展财政预算管理业务,并实现部分功能模块国产数据库替代。2021年计划完成决算、综合财报、资产管理、债务管理、非税收入、电子票据、惠民一卡通及工资统发、社保基金预决算等9个功能模块建设,并扩大国产数据库替代范围。2022年计划完成构建财政数据应用中心,开展财政数据主题分析应用,并完成国产数据库全面替代,满足国产化自主安全可控体系要求。
明确思路,全力做好一体化系统功能研发
(一)建立全省统一要素管理平台,实现纵向和横向可统可扩。基于全省统一的要素管理平台,梳理系统管理要素,明确管理要素的使用范围及属性,实现了一套不同范围、不同层级的要素管理机制,实现了系统管理要素共享范围和扩展级次的有效控制,既可满足自上而下的统一管理,又可满足各级财政的扩展细化需求。同时,按照统一项目管理要素,统一项目编码规则,实现了转移支付项目上下级财政间贯通,实现了同类型部门项目的对比分析,实现了全省项目资金安排情况一张报表式的展现。
(二)以“N+2+1”模式设计数据存储结构,支撑全省数据大集中部署。严格按照《标准》重新设计数据存储结构,支持多年度多财政数据一套库表存储,支持省级逻辑大集中部署。科学应用“N+2+1”设计模式,即业务生产库仅存储N个财政2个年度(当前年度和上一年度)数据,并保持1个基础平台库和1个历史业务库。既能支持省级逻辑大集中部署,又能满足基础数据多年度连续存储,同时生产库和历史库的有效分离保证了系统运行效率。
(三)引入要素版本控制机制,实现基础信息规范化管理。基于财政年度构造要素版本控制机制,支持同一要素在不同财政年度产生不同版本,业务系统根据财政年度获取相应的要素版本,有效解决了基础要素变更引起的历史业务数据差错问题。同时,建立“基础信息”管理模块,涵盖“单位基础信息”“项目基础信息”管理功能,将基础信息维护,从后台设置前移至前台设置,实现基础信息规范管理。
(四)灵活配置系统参数,满足标准化下的个性需求。海南省财政厅立足海南,放眼全国,以《规范》和《标准》为基础,研发标准化产品。同时,结合各跟从省市较为先进的个性化管理需求,研发最大限度兼容差异性的系统功能。各跟从省市在标准化产品基础上可结合自身业务管理需要,在统一要素库基础上灵活扩展业务事项,灵活配置业务单据,灵活定制业务管理流程,灵活嵌入业务校验和控制规则,灵活设置管理权限等,提高一体化系统与业务管理的适配度。
嵌入规则,努力提高一体化系统工作效率
(一)嵌入控制规则,实现硬化预算约束。一方面,收入预算控制支出预算。财政部门根据收入预算下达控制数,控制数可切块下达到部门、单位,再由部门单位分解细化到项目,也可直接下达到项目。下达的控制数不能超过政府收入预算,部门、单位分解细化到项目的预算,也不能超过财政切块下达的控制数。即收入规模控制支出规模,政府预算规模控制部门预算中财政拨款规模,部门预算规模控制单位预算规模。另一方面,预算指标控制资金支付。根据人大批复的预算,等额生成相应的预算指标,包括可执行指标和待分配指标。执行中,财政部门只能在待分配指标额度内进行二次分配支出;预算单位也只能在可执行指标额度内进行资金支付。即所有支出必须有预算指标,无预算指标不能支出。
(二)嵌入衔接规则,实现业务贯通。一是上下级预算的衔接。建立上下级政府间的转移支付预算的衔接机制,包括上级补助收入和补助下级支出的衔接、下级上解收入和上解上级支出的衔接、债务转贷收入与债务转贷支出的衔接、接受其他地区援助收入与援助其他地区支出的衔接,为总预算自动汇总奠定基础。二是三本预算间的衔接。建立政府性基金预算、国有资本经营预算的调出资金与一般公共预算的调入资金的衔接,即从政府性基金调入一般公共预算的资金,调入金额应与政府性基金预算的调出金额相等;从国有资本经营预算调入一般公共预算的资金,调入金额应与国有资本经营预算的调出金额相等。三是年度预算间的衔接。建立上年预算的年终结转结余支出与下年预算的上年结转结余收入的衔接。财政部门按规定审核批准的年终结转结余,自动形成下年度的上年结转结余收入。同时,财政部门根据预算部门申报的结转结余情况,合理安排下年度部门预算规模。四是财政与有关部门系统的衔接。财政部门正在逐步推进一体化系统与组织、人社、编办、社保、税务、发改等部门系统的互联互通,以实现政府信息资源整合和共享,提高财政部门的办事效率,降低行政成本,提高行政效能。
(三)嵌入追踪规则,实现全生命周期管理。一是实行预算指标会计核算。以预算管理业务流程为核算主线,通过统一的、固化的会计复式记账核算规则,系统自动对预算指标管理业务或事项进行会计核算,记录预算指标的批复、分解、下达、调整、调剂、执行和结转结余等全过程,反映预算指标的增减、来源及状态,建立健全财政资金分配使用全程留痕、责任可追溯的监管机制,解决了目前因只有支出单向指标,没有收入和支出的双向指标复式核算,而导致难以追溯某个时点指标状态的问题,实现预算指标全流程“顺向可控,逆向可溯”的管理目标。二是实行项目和指标双码管理。通过项目代码和指标代码,建立上下级项目预算间的关联关系,实现上级部门可通过系统实时监控转移支付项目预算的分配进展情况,掌握待分配预算总额、已分配数、未分配数和分配时间等。三是实行统一会计核算。会计核算作为一体化系统的一个功能模块,所有预算单位都用一体化系统进行会计核算,会计信息也相应存储在一体化系统中。建立预算追踪机制,实现预算管理“横向到边”“纵向到底”,真正实现项目全生命周期管理。
(四)嵌入自动生成机制,实现降低劳动强度。一是人员类项目和公用经费项目预算自动生成。一体化系统与组织、人社部门的系统互联互通,减少预算单位人员信息录入工作量。设立单位主体功能分类科目,建立工资项与支出功能分类科目和支出经济分类科目的关联关系。一体化系统通过人员、单位、资产等基础信息,自动形成人员类项目预算和公用经费项目预算。二是资产配置预算和政府采购预算自动生成。建立支出经济分类科目与资产配置对应关系,即项目预算中使用资本性支出等科目的,应编制资产配置预算。同时,建立资产分类与采购品目的级联关系,编制资产配置预算,系统自动生成采购预算;或者编制政府采购预算,系统自动生成资产配置预算。三是总预算自动汇总生成。所有支出都要编制预算,涉密项目则同时进行脱密处理。建立单位预算、部门预算、政府预算的汇总关系,即单位预算汇总形成部门预算,部门预算加转移支付预算汇总形成政府本级预算,本级政府预算加下级政府汇总预算自动形成总预算。同时,根据各级预算的调整和调剂以及执行情况,实时自动汇总形成总预算及总预算执行进度。
(五)嵌入预警规则,实现线上实时监督管理。一是建立“三保”预警机制。建立“三保”标准与项目预算的对应关系,并基于预算安排、预算执行与国家标准、省级标准的对比,进一步建立预警机制。在预算编制环节预算若未达“三保”标准的,以及预算执行环节上个工作日库款余额低于工资支出需要的,亮灯预警。二是建立分配支付预警机制。设立项目资金分配及时性、项目资金分配进度、可执行指标支出进度、大额支付、个人账户、疑点账户、大额提现、转入实有资金账户、化整为零、频繁提现等预警规则,当预算管理业务触发预警规则时,系统自动亮红灯、黄灯或蓝灯等相应级别预警。三是建立合同付款预警机制。拓展合同管理功能,逐步建立合同分期付款和支付时间自动校验规则,实施合同主要信息项结构化存储,如分期付款计划、分期付款金额、分期付款条件等,实行资金支付预警规则,实现自动监控合同和支付不匹配的不当支付情况。
持续推进,继续探索提高系统智能化举措
(一)探索预算管理标准系统化。针对预算部门储备项目意愿不强、编制责任不够清晰、项目预算质量不够高等问题,海南财政将推行标准化管理,探索在一体化系统中建立以重要性、成熟度及绩效管理为标准的项目预算评分管理机制,对项目预算进行评分。结合财力优先安排条件成熟的重点项目,打破预算基数,做到年度预算安排能增能减、有保有压,着力提高财政资源配置效率和使用效益,改变预算资金分配的固化格局,提高预算管理水平和政策实施效果,为经济社会发展提供有力保障。
(二)探索全面实施预算绩效管理系统化。在全面实施项目绩效管理的基础上,探索建立政府预算、部门预算和单位预算的总体绩效指标体系,以评价财政资源配置效率,衡量部门和单位整体业务实施效果。将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收入和支出全部纳入绩效管理。深入推进绩效管理信息化水平,同步进行预算分配与绩效目标分解,健全预算执行进度和绩效目标实现程度“双监控”。创新预算管理方式,探索在一体化系统中构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化。
(三)探索建立数据分析利用模型。将财政数据分析应用功能纳入一体化系统建设,运用大数据分析技术手段,以全省财政数据为主线,并结合外部数据,构建财政数据分析主题模型,实现一体化系统与大数据应用的深度融合。利用大数据应用分析对预算管理各个环节结果反馈和辅助决策管理,促进一体化系统智能化,更好发挥财政在国家治理中的作用。
责任编辑 刘慧娴
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