时间:2020-02-12 作者:樊慧霞
[大]
[中]
[小]
摘要:
《深化财税体制改革总体方案》锁定了六大税种以深化税收制度改革,房地产税就是其中之一。事实上,房地产税改革一直都是近年来税制改革的焦点问题,但终未能顺利推进。曾被称为房地产税“破冰之旅”的沪渝房产税试点改革也在高调推出之后,经历了三年半的低调运行。可以说,房地产税改革“牵一发而动全身”,只有各方面问题综合考虑,改革才能如愿如期稳步推进,才能真正建立起与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代房地产税收制度。
房地产税立法不能简单地为了“加快”而盲目“求快”,要“快而不乱,稳中求进”
十八届三中全会《决定》提出“加快房地产税立法并适时推进改革”,充分说明房地产税立法是推进房地产税改革的基础,只有先立法,改革才能再推进。这里有一个问题值得注意,即《决定》中提出要“加快”房地产税立法,但是并没有给出“快”的期限。这就传递出一个讯息,虽然要加快房地产税立法,但是不能简单地为了“加快”而盲目“求快”,急于出台,必须要在充分研究的基础上扎实稳步推进房地产税立法工作。因此,“快而不乱,稳中求进”是房地产税立法必须把握的基本准则。另外,从国际经验看,房地产税是一个政治敏感度很高的税种,立法...
《深化财税体制改革总体方案》锁定了六大税种以深化税收制度改革,房地产税就是其中之一。事实上,房地产税改革一直都是近年来税制改革的焦点问题,但终未能顺利推进。曾被称为房地产税“破冰之旅”的沪渝房产税试点改革也在高调推出之后,经历了三年半的低调运行。可以说,房地产税改革“牵一发而动全身”,只有各方面问题综合考虑,改革才能如愿如期稳步推进,才能真正建立起与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代房地产税收制度。
房地产税立法不能简单地为了“加快”而盲目“求快”,要“快而不乱,稳中求进”
十八届三中全会《决定》提出“加快房地产税立法并适时推进改革”,充分说明房地产税立法是推进房地产税改革的基础,只有先立法,改革才能再推进。这里有一个问题值得注意,即《决定》中提出要“加快”房地产税立法,但是并没有给出“快”的期限。这就传递出一个讯息,虽然要加快房地产税立法,但是不能简单地为了“加快”而盲目“求快”,急于出台,必须要在充分研究的基础上扎实稳步推进房地产税立法工作。因此,“快而不乱,稳中求进”是房地产税立法必须把握的基本准则。另外,从国际经验看,房地产税是一个政治敏感度很高的税种,立法过程的透明规范有助于保障房地产税改革的顺利推进。
房地产税改革要进行准确合理的功能定位,为地方政府公共服务融资,促进地方治理方式实现根本转变
房地产税改革被寄予厚望。很多观点都把房地产税的功能定位为筹集财政收入、调节贫富差距、优化房地产资源配置、调控房价等等,愿望是良好的。但仅仅依靠房地产税这一种税不可能同时发挥所有这些功能。在改革过程中,房地产税功能定位必须有所侧重。否则,必将适得其反,南辕北辙。以调控房价的功能定位来说,根据房地产税的受益论与新论,房地产税的开征确实会通过税收资本化的作用对房地产价格产生一定的影响,但这种影响具有很大的不确定性,有可能促使房价下降,也有可能导致新一轮房价上涨。经济学的基本原理告诉我们,供求关系是决定价格的主导因素,即决定房地产价格走势的主导因素是供求关系,关键取决于供求双方的力量对比。房地产税不能承载调控房价的重任。因此,房地产税改革必须根据房地产税自身的属性,结合我国现实的国情,准确进行房地产税的功能定位。
理论和实践证明,我国房地产税的本源功能应该定位为筹资功能,即为地方政府筹集公共服务资金。这一功能定位在营改增之后更具有现实意义。从房地产税的本质属性来看,房地产税具有“溢价回收”功能,地方政府通过征收房地产税可以参与房地产价值增值的分配。这有助于调动地方政府筹资的积极性,提高地方政府公共财政效率,改善公共福利水平,提升公共服务质量,促使其从经济职能的越位与错位和服务职能的缺位中实现顺利转换,从根本上实现地方治理方式的转变。而地方政府公共财政效率的提高和治理方式的转变则又可以进一步促进地方房地产价值增值,使房地产税筹集财政收入的功能持续增强。因此,基于国家治理的视角,房地产税要定位为为地方政府的公共服务融资,进而促进地方治理方式发生根本转变。
从形式看,房地产税是一个新税,从内容看,是对现行与房地产有关的税种进行的整合优化
我国现行税制体系中,与房地产直接相关的税种包括房地产保有环节的房产税和城镇土地使用税,房地产流转(收益)环节的土地增值税、耕地占用税和契税。在准确定位的基础上进行“一揽子”综合改革,既可以规范现行房地产税制,又可以优化税制结构。
首先,将房地产保有环节的房产税和城镇土地使用税合并为统一的房地产税,充分考虑不同纳税人的实际支付能力和承载的广义税负,在总结沪渝房产税试点改革经验的基础上,审慎地、逐步地将个人保有的自用住房纳入征税范围,以评估价值为计税依据,实行差别税率,根据各地的实际情况确定免征额(面积),在遵循统一的房地产税法的基础上赋予地方政府税收自主权。
其次,把耕地占用税并入资源税。耕地占用税是对占用耕地建房或从事非农业建设的行为所征收的一种税,属于对特定土地资源占用课税,兼有资源税与特定行为税的性质。因此,可以考虑把耕地占用税并入资源税,在资源税项下增加“耕地”这一税目,因地制宜,采用地区差别税额,按照耕地占用面积在占用耕地环节一次性从量定额课征。
第三,取消土地增值税。一方面,土地增值税税制设计复杂,征收成本高企,清算制度的设计容易被纳税人用来避税,税务机关则长期按预征率征收,不及时进行清算,致使“调节土地增值收益”的税制设计初衷没有得到有效体现。另一方面,土地增值税是对转让房地产取得的增值额征税,不可避免地与企业所得税存在重复征税。因此,建议取消土地增值税,加强对房地产企业的所得税征管工作。
房地产税税源与税基相分离导致部分群体无法承载房地产税负,适度的税收优惠政策可以缓解这部分群体税负压力,减轻房地产税改革阻力
房地产税课税对象是房地产,课税对象量的体现即税基则是房地产的评估价值,而税源是纳税人的可支配收入。显而易见,房地产税纳税人的可支配收入与其房地产的评估价值是相互分离的。这种分离更突出体现在如下情形中。如现实中享受福利分房的部分群体,早期低价购买商品房的部分群体,非自愿性失业者、退休人员等,他们拥有的住房多数是在市中心或位置较好的地段,房价上涨幅度远远快于其收入的上涨,即房地产的评估价值(税基)远远超过了其收入水平(税源)。税基与税源相分离的房地产税收特性将导致部分群体无法承载房地产税负。
因此,房地产税改革不能忽视这部分群体的客观存在,要从根本上解决其税收负担。否则,改革不仅会受到来自社会公众的阻碍,也不利于国家治理的顺利实现。实践中,适度的税收优惠政策可以有效发挥调节作用。例如,针对房地产确定免征面积(额),可以根据各地城镇居民人均住宅面积标准设立免征面积,也可以根据各地房屋价格指数和居民平均收入水平等指标确定免征额。此外,房地产税纳税人因特殊原因缴税确有困难的,由纳税人提出申请,主管税务机关核实,经县级人民政府批准,依其实际支付能力给予减税或免税优惠。
配套改革措施的密切跟进为顺利推进房地产税改革奠定扎实的基础
一是深化分税制财政体制改革,完善地方税系。这是顺利推进房地产税改革的体制基础。从改革的逻辑关系上看,深化分税制财税体制改革是房地产税改革顺利推进的制度基础和坚强后盾,同时,推进房地产税改革又是深化分税制财政体制改革、完善地方税系的重要组成部分。二者互为基础,相辅相成。实践中,推进房地产税改革、完善地方税系实质是要以规范的财政收入制度替代目前地方政府以“土地财政”为主的非规范财权制度,真正建立起财权和事权相匹配的现代财政制度。
二是建立规范、明晰的产权制度,明确界定和保护产权。这为顺利推进房地产税改革,尽快出台《房地产税法》奠定了产权基础。一方面,在《物权法》的法律框架下明确土地使用权期满续期的问题,解决长期以来房屋所有权和土地使用权不一致的矛盾。另一方面,厘清小产权房、城乡拆迁改造的回迁房、各种政策性保障房等多种类型的房屋产权与土地使用权的关系,因地制宜地采取措施使部分产权的房产向全部产权过渡。
三是尽快出台不动产登记制度。这一制度的出台能够为顺利推进房地产税改革提供全面详实的数据和技术基础。《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出,由国土资源部、住房城乡建设部会同法制办、税务总局等有关部门负责出台并实施不动产统一登记制度。2014年8月,《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》向社会公开发布征求意见。我们已然看到了不动产登记制度向前推进的曙光,不动产登记制度的正式出台已为时不远。
(作者为中国社会科学院财经战略研究院博士后流动站博士后、内蒙古财经大学教授)
责任编辑 李艳芝
相关推荐