时间:2020-02-12 作者:财政部财政科学研究所副所长 白景明
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摘要:
发达经济体现行的公务员工资制度是在市场经济走向成熟、经济波动幅度逐步收窄、政府职能逐渐加重、社会公众监督意识不断强化、预算改革日渐深化的背景下形成的。其中既容含着各国基本政治体制和行政管理制度乃至财政制度特征,也反映出了市场经济和民主政体条件下公务员工资制度形成的一般规律。当前我国正在探索深化公务员工资制度改革。究竟改什么、怎么改成为全社会关注的焦点问题之一。研究推进公务员工资制度改革,似不应先讨论公务员是否加薪,而是先深入分析建立什么样的公务员工资形成机理为好。这个问题解决了,公务员工资收入的升降可能就不会引起社会过度争论。通过深入分析发达经济体的公务员工资制度,对我国探索公务员工资制度改革有如下几点启示:
一、我国并非财政供养人员占比偏高国家
财政供养人员工资总量状况首先取决于公务员数量。财政供养人员数量占总人口比重,是衡量一国行政成本高低的重要指标。因此,探讨公务员工资制度改革有必要首先分析财政供养人员数量是否处在合理量值区间。在评价行政成本状况的讨论中,有观点认为我国是财政供养人员规模过高的国家,有人甚至认为我国是世界上官民比最高的国家。从发达经济体的情况看,这一...
发达经济体现行的公务员工资制度是在市场经济走向成熟、经济波动幅度逐步收窄、政府职能逐渐加重、社会公众监督意识不断强化、预算改革日渐深化的背景下形成的。其中既容含着各国基本政治体制和行政管理制度乃至财政制度特征,也反映出了市场经济和民主政体条件下公务员工资制度形成的一般规律。当前我国正在探索深化公务员工资制度改革。究竟改什么、怎么改成为全社会关注的焦点问题之一。研究推进公务员工资制度改革,似不应先讨论公务员是否加薪,而是先深入分析建立什么样的公务员工资形成机理为好。这个问题解决了,公务员工资收入的升降可能就不会引起社会过度争论。通过深入分析发达经济体的公务员工资制度,对我国探索公务员工资制度改革有如下几点启示:
一、我国并非财政供养人员占比偏高国家
财政供养人员工资总量状况首先取决于公务员数量。财政供养人员数量占总人口比重,是衡量一国行政成本高低的重要指标。因此,探讨公务员工资制度改革有必要首先分析财政供养人员数量是否处在合理量值区间。在评价行政成本状况的讨论中,有观点认为我国是财政供养人员规模过高的国家,有人甚至认为我国是世界上官民比最高的国家。从发达经济体的情况看,这一观点不成立。
二战后,随着政府职能范围的拓宽和福利国家建设步伐的加快,发达经济体的财政供养人员数量逐步增加,财政供养人员占总人口比重相应抬升。2000年后,欧洲国家占比普遍超过5%,其中英国高达8%,德国达5.7%。美国在西方国家中是人口和经济总量最多的国家,其财政供养人员占人口总量比重2011年时约为8%。日本是全球第三大经济体,其财政供养人员占总人口比重也超过4%。目前我国财政供养人员占总人口比重不到5%。如果单算纯公务员,我国不足1%,日本达3%,德国为2%。可见,我国财政供养人员规模与他国相比并不算大。
西方国家为什么存在规模较大的财政供养人员呢?综合分析,原因主要有三点:一是公共产品的制作和提供过程与私人物品相比人力投入比重高,突出表现是公共产品的制作和提供不能全盘自动化。二是公共产品需求扩张。二战后,西方国家纷纷走上福利国家道路,社会公众强烈要求政府强化再分配职能,提供更多、更高质量的公共产品。因此,政府只能增加人员以确保公共产品供给的规模扩张和结构优化。特别是一些质量提升幅度高的公共产品,对人员增加的需求至为强烈,如社会保障、医疗卫生、环境保护等。三是人口状况。二战后西方国家人口总量普遍增长50%以上,其中美、德增加一倍,客观上要求公共产品供给数量增加,进而连带财政供养人员数量增加。从结构角度看,上世纪50、60年代的生育高峰带来了后期教育、医疗等需求的急剧扩张,因而教师、医卫人员、警员等队伍扩张,上世纪90年代至今老龄社会的形成,又带来了公共服务行业就业人员数量的增长。
比较西方国家情况看,我国财政供养人员需求事实上现在正处于增长期,主要原因有四点:一是人口基数大和人口结构特征对公共产品供给形成了强劲的需求压力。我国有13.7亿人,比发达经济体人口总和还多。这要求普惠类公共产品供给量不断增大。二是人口结构方面出现了少年和老年“两头大”特征,这要求教育和养老保障公共产品供给空前扩张。三是公共产品供给恰处于扩围阶段。四是公共产品供给正处于结构升级阶段。这四项因素叠加在一起,客观上要求加大人力投入。进一步说,国内外实践表明,财政供养人员数量多少取决于公共产品的需求总量和需求结构。如果公共产品供给量增质提,那么,财政供养人员数量自然会增加。显然,财政供养人员数量并非最少化就是最优化,控制财政供养人员数量的合理标准应是在确保公共产品供给任务完成的前提下减人增效。所以,确定公共产品供给所需人力投入时,既要讲节约,又要讲规模,不能以人员数量多少简单评价人力投入。
二、改革公务员工资首先应科学核定公务员工资水平
公务员工资水平是指公务员工资收入在社会收入阶层分布中所处位置。公务员工资究竟核定在什么水平上是一个理论难题。原因有两点:一是公务员工资是公共产品供给成本的组成部分。由于公共产品定价不能包含利润,所以核定公务员工资不能像私人物品那样把劳动报酬与利润挂钩。这使得公务员工资的核定究竟如何实现与绩效挂钩难以找到令人信服的方式。二是公务员工资的资金来源是纳税人和缴费人缴纳的税费。这些税费究竟有多少应用于补偿公共产品供给的人力成本各方意见很难统一。税费缴纳者自然希望公共产品量大质优价低,但现实运行是公共产品量大质优必然耗费成本大。所以,平衡公共产品供给成本与公共产品需求的最佳方式势必只能是双方意志的相对统一,很难做到所有人都满意。
发达经济体的公务员制度都有上百年历史。公务员工资制度历经艰难探索目前已相对成熟、稳定,社会各界对这一制度的核心已基本认可,人们的争议只是在于阶段性工资收入的涨跌,但大家对公务员工资的形成机制并没有太大质疑。之所以如此,关键原因是这些国家比较好地解决了公务员工资水平问题。二战后,发达经济体普遍把公务员工资定位为中等收入水平。这种以社会平均工资为轴心核定公务员工资水平的做法显示出了三个优点:一是稳定了公务员队伍,为公务员遵从职业纪律创造了基本物质条件;二是为控制工资成本过度增加提供了依据;三是平衡了企业人员与财政供养人员之间的收入对比关系。
我国公务员工资制度改革遇到的难题是如何建立公务员工资正常增长机制。从国际经验看,破解这一难题首先要理清的问题应是究竟把公务员工资定在什么水平上。这个问题解决了,结构、区域差距、政府层级差距等问题的解决才有基本依据。进一步说,当明确了公务员工资水平是社会中等收入水平还是更低或更高水平时,也就为结构调整和差距调整划了一个数量限界。然而需要指出,现在探讨公务员工资制度改革时,很多人似乎并不在意如何核定公务员工资水平,而是倾力争论公务员是否应该涨工资。从逻辑上讲,这是概念定义不统一情况下的争论,根本不可能分出对错,而且争论又在社会上引起了较大波澜。所以,与其争论公务员是否应该涨工资,不如先讨论公务员工资应该定在什么水平上。当然,至于公务员工资应定在何种水平上,并非本文所能完全解决的问题。这里只是结合国际经验从研究方法角度给出一些建议,具体有两点:
第一,合理界定公务员范围。公务员范围界定决定公务员工资制度适用范围。从国际经验看,公务员都不止一类,德国公务员分为政府公务员和合同公务员两类,美国的公务员广义上包括除军人以外的所有政府雇员,日本的公务员包括公务员和准公务员两类。这些人的工资都在财政支出范围内,所以工资制度没有根本性差异。这实际上说明制定公务员工资制度时综合考虑了所有从事公共管理的人员。相比国外,我国情况更为复杂。按照公务员法的规定,公务员范围很窄,仅指包括政法机关的官员。但现实是从事公共管理的人员范围很宽,财政供养人员编制内除政法机关官员外还有参公管理事业编制人员、事业单位编制人员,编制外人员有合同制聘用人员和政府购买服务人员。如果仅仅从政法机关公务员角度考虑公务员工资制度改革,就是人为切断了公共产品供给的决策和提供两类成本之间的内在联系,最终造成公共产品供给各环节的成本核定有失公允。所以,探讨公务员工资制度改革,有必要借鉴国际经验,从公共产品供给全过程角度综合考虑公共产品供给各环节人力成本来制定公务员工资改革方案。
第二,全面权衡财政承受能力与公务员生活成本补偿之间的关系。公务员工资水平虽然具有较强弹性,但本质上是对公务员生活成本的补偿程度问题。如果补偿项目多、标准高,那么工资水平就高,反之则低。从国际经验看,公务员工资水平的底线是弥补当期基本生活费,高线是弥补中等偏上收入阶层的生活费。二战后,西方国家总体上公务员工资水平呈上升势态,但工资成本占总支出比重始终控制在一定限度内。我国核定公务员工资水平,核心问题也是在多大程度上补偿公务员生活成本。借鉴国际经验,核定公务员工资水平时可先确定工资成本占总支出比重水平。基于此,充分考虑公务员生活支出范围随市场经济逐步成熟而不断扩大的现实,动态调整公务员工资水平。同时,也依财政收入规模扩张状况确定成本补偿标准。
三、合理选定公务员工资调整挂钩因素
明确公务员工资水平后必须要解决的问题就是根据什么因素来具体核定工资数值。同时这一因素的选取也决定着如何动态调整公务员工资。西方国家在把公务员工资水平核定为中等收入水平后,都要选取若干挂钩因素来确定公务员工资具体数值。美国的做法是公务员工资调整与人均GDP、全国平均工资、最低保障工资三个因素挂钩。日本则以私营企业工资变动状况为主要参照物,欧洲各国普遍把公务员工资调整与物价变动挂钩。
我国是处于社会主义初级阶段的社会主义市场经济国家,公务员收入决定因素既有与西方国家相同点,又有不同点,特别是我国还处在制度变革期,这在公众生活成本方面体现为消费支出范围的扩大和支出项目比重结构的变化。比如住房商品化使住房支出成为公众消费支出主要项目,在年轻人中,住房贷款支出甚至成为支出第一大项,即便是财政供养人员也不例外。因此,参考国际经验、结合我国情况,改革公务员工资制度、确立公务员工资调整机制时,可考虑把消费物价、人均GDP、社会平均工资、市场化范围扩大列为挂钩因素。
责任编辑 韩璐
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