时间:2020-02-12 作者:黄剑辉 王阁 徐晶 (作者单位:国家开发银行研究院)
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摘要:
虽然我国政府债务整体规模与国际相比尚处于合理水平,中短期内地方政府债务违约集中爆发的可能性不大,现阶段其大规模融资具有合理性,但地方政府债务近年增长较快,相关风险隐患逐渐显现,需抓紧采取措施化解存量债务风险,并构建较为规范的融资机制。
一、地方政府债务近年增长较快,相关风险隐患逐渐显现
根据审计署公布的数据,截至2013年6月底,我国中央政府负有偿还、担保和救助责任的债务总和为12.4万亿元,以2013年GDP为57万亿元计算,中央政府债务占GDP比重约为21.8%。我国地方政府以上三类债务总和为17.9万亿元。中央与地方政府债务余额合计为30.3万亿元,占GDP的比重为53.2%(若将其中担保与救助责任债务进行适当折算,则占比更低),低于60%的国际公认的债务安全线。但地方政府债务近年增速较快。2010年末至2013年6月末地方政府债务余额的年均复合增长率在22.9%,明显高于12%左右的GDP名义增速。从占GDP比重上看,近年来我国政府债务占GDP的比重逐步上升,由2007年的36.6%上升至2013年6月末的53.2%。如果债务增速得以保持,且GDP增速保持小幅下降,未来5年我国债务率将很有可能突破60%。
尽管整体安全可控,但部分地方政府平台的风险隐患逐...
虽然我国政府债务整体规模与国际相比尚处于合理水平,中短期内地方政府债务违约集中爆发的可能性不大,现阶段其大规模融资具有合理性,但地方政府债务近年增长较快,相关风险隐患逐渐显现,需抓紧采取措施化解存量债务风险,并构建较为规范的融资机制。
一、地方政府债务近年增长较快,相关风险隐患逐渐显现
根据审计署公布的数据,截至2013年6月底,我国中央政府负有偿还、担保和救助责任的债务总和为12.4万亿元,以2013年GDP为57万亿元计算,中央政府债务占GDP比重约为21.8%。我国地方政府以上三类债务总和为17.9万亿元。中央与地方政府债务余额合计为30.3万亿元,占GDP的比重为53.2%(若将其中担保与救助责任债务进行适当折算,则占比更低),低于60%的国际公认的债务安全线。但地方政府债务近年增速较快。2010年末至2013年6月末地方政府债务余额的年均复合增长率在22.9%,明显高于12%左右的GDP名义增速。从占GDP比重上看,近年来我国政府债务占GDP的比重逐步上升,由2007年的36.6%上升至2013年6月末的53.2%。如果债务增速得以保持,且GDP增速保持小幅下降,未来5年我国债务率将很有可能突破60%。
尽管整体安全可控,但部分地方政府平台的风险隐患逐渐显现。一是部分平台公司财务上严重依赖财政支持,债务可持续性较弱。这些平台公司自身盈利能力不强,现金流紧张,需要通过财政援助、借新还旧等手段偿还债务。部分平台公司杠杆率偏高,需依靠地方政府注入新资产来保障其资产负债表的健康。二是地方政府为规避政策限制不断创新融资方式,加大了潜在风险。在地方政府强烈的融资需求与中央出台限制政策的博弈中,部分金融机构通过信托等融资工具创新融资方式,利用表外融资方式继续向地方政府放款,导致债务关系更加隐蔽和复杂,其风险和传导效应逐步累积。三是当前的宏观环境正在放大地方政府平台的风险。当前政府财政收入出现下降趋势,全社会利率水平上升,二三线城市房价下跌可能导致土地价值重估,部分融资平台信用评级遭到下调加大融资难度等,都可能对政府债务带来冲击。四是创新融资手段导致政府债务融资成本上升。从利率水平来看,城投债为3.75%左右,商业贷款为5.5%左右,信托理财在8%以上,BT回购、PE(私募股权基金)和P2P(人人贷)为12%左右,表明政府融资渠道的创新在不断推升其债务成本。
二、地方政府大规模融资主要用于经济建设等特点可保障债务总体可持续
我国经济所处的阶段需要地方政府适度负债发展。从发展阶段看,对于急需发展和赶超的欠发达经济体来说,高速增长中的负债不是最大风险,不发展才是最大的风险。与欧美主要发达国家不同的是,我国当前正处于建设阶段和赶超阶段,需要依靠较高的投资率支持大规模的基础设施建设,以实现工业现代化和新型城镇化发展,这必然需要举债融资。从财务角度分析,虽然杠杆率升高意味着风险增大,但杠杆率较低也意味着资本使用效率低下。我国由于市场化与金融深化程度不够,与欧美国家相比,政府部门杠杆率长期偏低。在整体风险可控的前提下,提高政府部门的债务率是我国在公共建设领域激发市场活力和金融创新的结果,可提高政府撬动资金杠杆的能力和资本的使用效率,并有效推动经济的快速发展。我国地方政府债务主要用于基础设施的建设,既可形成较高质量的资产(包括升值后的土地以及优质的国有资产),也可在促进经济发展的同时,逐步形成保障政府债务偿还的良性运转机制,而发达经济体的债务主要用于一般性政府开支。从国际经验看,历史上发生过的政府主权债务危机尚无由大规模负债投资基础设施建设而引发的先例。
三、化解地方政府存量债务风险,构建规范有效融资机制
为有效化解地方政府当期债务风险,并构建中长期可持续的地方政府规范有效融资机制,建议从完善制度设计、化解存量风险和有效管理增量三方面同时入手进行“标本兼治”。
(一)完善顶层设计,加强地方政府负债管理
1.通过立法规范地方政府的负债管理。我国《预算法》、《担保法》分别规定地方政府不得负债、不得为债务担保,造成了地方政府通过“平台公司”、影子银行等工具进行融资,成为地方政府平台的债务问题难以得到有效监管的制度缺陷。为此,建议尽快研究制定地方政府债务管理法规,修订《预算法》与《担保法》的相关条款,在给予地方政府负债合法化的同时,将原先隐蔽的债务问题“阳光化”。
2.建立地方政府债务总量控制制度。督促地方政府抓紧落实十八届三中全会提出的“编制全国和地方资产负债表”的要求,并根据各地区社会经济发展情况和政府债务现状等因素,量化分析评估未来一个时期政府融资的合理规模,并以此作为对地方债务进行总量控制的主要依据。
3.建立健全债务使用绩效管理、评价和监督制度。对地方政府性债务进行全过程监督评价,即从举借、使用、管理、偿还等各个阶段进行事前、事中、事后的全程监督。
4.建立健全地方政府债务的风险预警与信息披露制度。首先,建立从地方到中央的双层同步的风险预警系统,按照债务率、偿债率、逾期债务率和借新还旧偿债率等相关指标,结合具体财政、经济、社会发展情况,形成一整套评判标准和工作机制。其次,建立地方政府融资平台的信息披露制度,并形成定期而非突击性的审计制度。
5.加快财税体制改革。地方债管理制度的建立要与分税制改革相匹配,强调权责的对等,明确中央政府和地方政府在地方债运行过程中充当的角色。一方面适当上移部分事权和支出责任,一方面释放财力到县区政府。适当提高增值税、企业所得税等共享税中地方政府的比例,适时开征房产税。
(二)多措并举,化解存量债务风险
1.对存量债务进行清理分类。通过全面审计,对存量债务进行清理和分类。根据债务的是否公益属性、偿还能力、流动性等不同情况设计风险化解方案。
2.对不良债务实施重组和化解。对于具有较大正外部性的公益性质项目所对应的债务,可通过政府发行长期债券进行债务置换,其本质是将长期的正外部性收益对应的债务分摊到较长时间内由社会公众进行消化。对于因盈利性不足、效率低下而产生的非公益性不良债务,可通过地方注入优质资产、加大政策支持力度、盘活存量资产、提升效率和盈利性等方式改善偿债能力。对于收益确实无法改善的项目所对应的债务,首先可由地方政府出售一定的国有资产和土地,直接偿债,其次可通过成立资产管理公司,剥离坏账处理,最后可通过银行债转股或直接核销坏账处理。对于这部分债务,在损失暴露后,必须明确相关责任并采取惩罚性措施,一方面起到应有的警示作用,另一方面防止“国家兜底”思想引发的道德风险。
3.对可偿还债务的处理。对于项目具有一定盈利性,现金流可覆盖债务成本,但有“还长借短”、“借新还旧”问题的债务,其风险并非盈利性,而是流动性,根源在于缺乏“阳光化”的长期债务工具。首先可通过地方政府发债进行债务置换,其次可通过债转股,并向市场出售部分股份,吸引民间资本的投入。对于项目优质、债务期限匹配的债务(如长期政策性贷款项下的优质项目),既可以保留债务不变,也可通过资产证券化腾挪出低成本的信贷空间,以服务于其他项目,为降低社会整体债务成本,化解其他政府债务创造良好的宏观条件。
(三)构建规范有效融资机制,支持新型城镇化建设
1.在规范地方政府平台公司的基础上完善“市政信贷”,继续发挥国家开发银行等金融机构在支持新型城镇化进程中的融资主渠道作用。经过多年的发展和规范,由国家开发银行等金融机构提供“市政信贷”,已发展成为较成熟的融资模式。与政府直接发债相比,其有利于提高地方政府的风险意识、效益观念和还款意识,且对项目可行性及收益有评估,对资金使用有监督,资金运用及管控效率相对较高。建议采取有效措施加以规范。一是从资金供给端入手,控制各金融机构向平台公司发放的信贷总量。为解决由于信息不对称而导致的逆向选择和道德风险问题,采取由银行业监督管理部门负责逐一明确“平台公司”银团牵头行的方式加以解决,由牵头行负责统一与地方政府沟通,以避免恶性竞争、多头授信、重复授信。二是从资金需求端入手,控制平台公司的债务总量。通过审核地方政府资产负债率、平台公司资产负债率中的“净资产额”,进行反算后确定平台公司的债务上限及融资空间。三是规范银行、平台公司、地方政府三者之间的法律、财务关系。在法律关系层面,要将现有的一定程度上实质存在的“银政之间的直接债权债务关系”规范、拆分为银行与平台公司之间基于《公司法》、《银行法》之间的“银企关系”,以及地方政府国有资产管理机构与平台公司之间基于《国资法》、《公司法》的注资与被注资、控股与被控股关系;在财务层面,地方政府国有资产管理部门运用土地、税收等收入形成的现金流,向平台公司注资后,可获得相应股权(与直接还债或担保代偿有本质不同)。平台公司获得注资后,该资金的性质即不再是政府的财政资金,而是转化为可合法用于还款的“法人财产资金”,债务偿还后,平台公司的净资产相应增加,对应于地方政府国有资产管理机构持有的股权。
2.逐步探索、完善地方政府的发债机制,作为“市政信贷”的重要补充。随着我国资本市场不断发育成熟以及相关法律法规的修订出台,可逐步完善地方政府的发债机制,东部发达省市可先行试点。当前可从改革、规范“城投债”入手。一是延长城投债的偿还期限,将用于长期基础设施建设的城投债偿还期限放宽至20年甚至更长。二是在总量控制的前提下,适当扩大城投债发行规模,使成本低、期限长的债券融资成为继信贷后的又一主要方式,降低高成本债务比重。三是建立类似美国的“一般责任债券”制度,对于长期的纯公益性建设债券,由财政资金负责偿还。四是加强城投债及发行主体的信息披露,避免“黑箱”带来场内交易恐慌,波及一级市场发行。
3.鼓励社会资本进入基础设施建设领域,降低地方政府负债融资压力。通过大力发展非债务融资,鼓励社会资本进入基础设施领域,促进投融资主体多元化。一是通过资产证券化,将收益较好的债务向社会资本出售。二是通过出让国有资本股权,吸进社会资本进入。三是积极引入公私合营(PPP)的模式,具体包括BT或BOT等方式。四是向社会开放能源、通信、教育、医疗、养老和文化事业领域,降低进入门槛。
责任编辑 张小莉
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