时间:2020-02-12 作者:聂锋杰 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
财政是国家治理的基础和重要支柱。改进预算管理制度,实施全面规范、公开透明的预算制度,对于提高财政资金使用效益、促进经济社会发展具有重要意义。
一、当前财政预算管理改革中存在的主要问题
回顾财政预算管理改革的历程,总体思路正确,成效十分显著。但由于诸多主客观因素的影响,改革的整体效益没有得到充分发挥。
(一)各项改革之间不够协调。由于财政预算管理改革缺乏总体设计,各项改革“单兵推进”,使得单项改革成效显著,但彼此之间缺乏相互支撑和有机衔接,综合性、配套性、服务性、整体性不强,对提高财政决策和管理水平的支撑力不够。
(二)预算管理职责不够到位。随着预算管理方式的不断调整,预算管理流程的日趋细化,财政部门承担了过多的审核内容和管理环节,并逐步延伸到预算单位的管理体系当中,弱化了主管部门在预算编制、执行中的主体责任,影响了主管部门强化内部管理的积极性。由于财政部门对财政资金的结构、投向以及投入方式、机制等方面的研究不够,财政的宏观调控配置和引导作用未得到有效发挥。同时财政部门内部机构的职责分工和运行机制没有随着财政收支规模的扩大、财政分配领域和服务对象的变化适时加以合理...
财政是国家治理的基础和重要支柱。改进预算管理制度,实施全面规范、公开透明的预算制度,对于提高财政资金使用效益、促进经济社会发展具有重要意义。
一、当前财政预算管理改革中存在的主要问题
回顾财政预算管理改革的历程,总体思路正确,成效十分显著。但由于诸多主客观因素的影响,改革的整体效益没有得到充分发挥。
(一)各项改革之间不够协调。由于财政预算管理改革缺乏总体设计,各项改革“单兵推进”,使得单项改革成效显著,但彼此之间缺乏相互支撑和有机衔接,综合性、配套性、服务性、整体性不强,对提高财政决策和管理水平的支撑力不够。
(二)预算管理职责不够到位。随着预算管理方式的不断调整,预算管理流程的日趋细化,财政部门承担了过多的审核内容和管理环节,并逐步延伸到预算单位的管理体系当中,弱化了主管部门在预算编制、执行中的主体责任,影响了主管部门强化内部管理的积极性。由于财政部门对财政资金的结构、投向以及投入方式、机制等方面的研究不够,财政的宏观调控配置和引导作用未得到有效发挥。同时财政部门内部机构的职责分工和运行机制没有随着财政收支规模的扩大、财政分配领域和服务对象的变化适时加以合理的调整,内部管理存在“交叉、空位、错位”的问题,影响了管理效率的提升。
(三)预算管理改革的推进与外部条件契合度不够高。财政预算管理模式的设计、管理水平在很大程度上受政府职能定位、部门管理水平、市场体系建设、法治化建设等各种社会经济条件的制约。但相对于政府职能转变、其他管理领域改革和政府部门的整体管理水平而言,财政预算管理改革推进过快,在一定程度上形成了财政预算管理改革“一枝独秀”的局面。一些管理制度、流程设计中管理、审核、控制、程序的“规范性”要求,没有充分考虑到外部环境条件、客观情况的差别和变化,以及单位操作的可能性,出台的时机和条件不够成熟,影响了可操作性和稳定性,在一定程度上降低了改革的效果和资金的运行效率,也增加了财政部门和预算管理部门的工作量。
(四)预算管理中固有问题的解决不够理想。近几年随着财政预算管理改革的推进,财政资金运行管理的新机制基本建立,预算管理水平不断增强,资金使用效益得到提高,但由于我国正处于发展的转轨期,新情况新问题不断出现,事业发展思路不断调整、政府政策频繁出台,部门利益固化,相比而言财政宏观调控较薄弱,资金配置缺乏统筹,资金投向、项目安排缺乏科学的依据,资金重复投入、支出结构和先后次序不合理的现象依然存在。加之预算执行中调整频繁、环节多,有些项目等钱用,有些项目资金闲置、浪费。同时,预算监督不够“强”,财政监督检查与监察、审计机关之间,财政部门内部各单位、各环节之间监督协调联动不够,力量分散,检查结果利用不充分,绩效考评的指标体系需要完善,财政监管机制有待进一步健全。
二、进一步深化财政预算管理改革的思路
(一)紧扣一个核心
深化财政预算管理改革,必须坚持围绕“预算管理”这个核心来规划、设计和推进部门预算、国库集中收付等各项改革,发挥改革的整体效益,促进预算管理水平的全面提升,强化财政资源配置、调控经济、收入分配和财政监督各项职能的有效发挥。一要强化资金配置的宏观性。加强在市场经济条件下公共财政范围、边界以及财政投入方式、方法、手段的研究,加强经济社会发展形势变化、宏观调控政策走势、利益分配格局调整等与财政收支关系的研究,提高认知、把握事物发展规律的能力,提升财政在资金分配中的统筹、调控作用,促进财政资金的合理、高效配置。二要强化制度设计的科学性。要按照职能法定、实事求是等各项原则,妥善处理好强化管理与复杂客观现实的关系,处理好规避风险与履行职责的关系,把握好改革推进的进程,设计好预算管理改革的总体框架,完善各项管理制度、管理办法和管理流程,强化预算管理的监督,建立良好的预算管理运行机制。三要强化预算管理的“人性化”。在管理制度的设计上要妥善处理好财政控制与单位自控的关系,明晰职责,强化部门和单位在预算管理中的责任,充分调动其积极性。要进一步优化预算管理的系统化建设,解放人力,提高工作效率。
(二)明晰两类职责
要适应深化预算制度改革,规范财政预算管理行为,遵循制权、制衡、制约和公开、透明、科学的原则,必须将职能重叠、权责不明、标准不一的管理职能进行重新划分,切实解决职能定位,权责划分上“错综纠缠”的问题。
1.科学划分财政部门与预算部门之间的权利和责任。要认真贯彻《预算法》、《预算法实施条例》以及中央的有关规定,进一步明确财政部门和预算单位在预算管理中的责任。财政部门作为预算管理的组织者和监督者,要按照职能定位,制定科学合理的财政资金投入和管理的“规则”,加强监督检查。强化内部协调,保证预算编制、执行在财政部门内部运行顺畅。各预算部门要加强对本领域事业发展规律和事业发展需求的研究,科学制定事业发展规划,做好项目的前期论证,提高预算编制水平。要严格遵守各项财政财务管理制度,加强内部管理,组织好预算执行,强化内部监督,提高财务管理水平。
2.合理确定财政内部机构职责。要建立良好的机构内部运行机制,关键是要建立健全“岗责体系”,从机制上保证权责一致,促进责任落实。要根据财政管理的各项工作职能和流程,科学设置工作岗位。要按照财政预算管理的本质要求和各项改革的需要,分析财政专业性管理和综合性管理的各自特点,合理设置内部机构,尽量减少交叉重叠,避免互相掣肘,使财政预算管理的各个环节实现无缝衔接。
(三)完善三个机制
1.完善工作运行机制。一是健全责任机制。进一步梳理各业务处室工作职责,查找责任空白点、重复点,以及不清晰、不明确的环节,强化工作责任、工作分工、工作流程的衔接,实现权责对等。二是完善业务运转机制。重新梳理和优化预算管理业务流程和工作运转流程,简化工作环节,缩减审批步骤,提高工作效率。三是完善基础工作保障机制。建立数据、政策、信息共享机制,加强预算管理业务流程各环节的执行状况分析,为科学决策提供支撑。
2.完善组织管理机制。一是完善决策机制。要围绕科学、民主、规范的目标完善预算决策方式和程序。在重大决策出台前,广泛征求利益相关者的意见,建立科学完整规范的决策程序,严格按程序作决策,减少决策的随意性和失误。健全调查研究制度,提高政策研究水平。二是完善问题解决机制和沟通协调机制。建立及时、明确、有效的问题反映、信息反馈机制,充分听取各部门对预算管理的意见和建议;就反映普遍的问题展开进一步的调研,发掘问题的根本所在,积极探索加强预算管理改革的有效途径。实现问题反映有渠道,解决问题有主体,解决结果有反馈监督。三是建立人才培养机制。积极组织学习培训,提升预算管理人员的素质,增强对组织目标的认同和团结协作意识,提高组织效能,更好地实现组织目标。
3.完善财政监督机制。一是“多层次”监督,实现监督的全方位、多角度。整合各类财政、审计、社会监督检查力量,明确不同层次监督的职责分工,根据各自的分工侧重和优势,统一制定、执行监督检查计划,发挥监督检查的整体效应。二是“全过程”监督,实现监督的动态管理。充分挖掘、开发每一个预算管理环节的监督功能,将投资评审、预算编制、采购项目执行、国库集中支付、绩效评价、决算都融入监督机制,统一纳入财政监督的体系范畴,真正做到“事前、事中、事后”全程动态监督。三是“硬手段”监督,实现监督的制度保障。以数据监控,数据分析等信息化手段为依托,建立通报制度,考核制度、分析报告制度,加强约束;强化法制监督,依法惩处预算管理中的违法违规行为。
(四)强化四个衔接
1.加强部门预算与投资评审、财政监督和绩效评价的衔接。对重大项目支出预算实行事前评估,引入专业团队进行评审,确认项目的科学性、合理性和可行性,严把项目入口关,提高部门预算编制的科学性、合理性。要完善绩效评价的指标体系,将绩效要求贯穿于项目实施和资金管理全过程,加强绩效评价结果的运用,将评价结果作为部门预算编制的重要参考依据,根据评价结果调整预算单位的支出方向和结构,研究实行量化的奖惩措施。加强投资评审、绩效评价、财政监督与纪检监察、审计监督、人大监督的协调联动,推进监督资源优势互补、形成合力,构建事前、事中、事后全过程覆盖的“大监督”格局。
2.加强部门预算与国库集中支付、政府采购的衔接。要进一步研究预算编制方法、内容与国库集中支付方式的契合点,提高预算执行的效率,科学设置决算方法和内容,为部门预算编制提供依据。充分利用国库集中支付系统,加强预算执行的日常监督。加大财政部门对政府采购活动相关责任主体的监管,规范政府采购行为。
3.加强资产管理与预算管理的衔接。进一步完善资产购置预算编制流程和资产管理信息平台,扩大实行资产配置标准的范围,健全资产从配置、使用、处置到收益管理的全过程监管体系,使资产管理成为预算管理的重要环节和预算编制的重要依据。
4.加强各项改革与信息化建设的衔接。深入研究分析信息化平台在财政管理中的作用,充分利用现代技术手段,推进预算管理软件系统化,提高效率,深化管理。一是规划和建立一体化管理系统,优化业务流程,实现系统整合。二是拓展系统功能,实现数据和信息向可用管理资源的转化。增强信息处理和统计分析功能,实时监控财政资金运行状况,为决策和管理提供技术支撑。
责任编辑 李艳芝
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