出口、投资、内需是拉动我国经济发展的三驾马车,其中出口对经济增长的贡献不容小觑。2008年金融危机爆发后,为促进出口,拉动经济增长,保障社会就业,国家财政部和税务总局相继出台了一系列支持外贸稳定增长的政策措施,出口退税调整被用来作为稳定外贸出口的主要财税刺激手段。
近年来,我国出口退税政策调整频率加快,产品覆盖面越来越广,产品调整的针对性不断加强。在适当提高纺织品、服装、玩具等劳动密集型商品出口退税率的同时,还提高了高技术含量、高附加值商品的出口退税率,一方面解决占我国出口主导地位的劳动密集型行业压力,保证就业;另一方面鼓励高技术含量和高附加值的产品出口,促进我国贸易结构的优化升级。出口退税政策的调整虽然有利于提高我国出口产品的竞争力,刺激出口,为我国应对国际金融危机发挥了重要作用,但也带来了一系列的问题。一是出口退税率提高后,我国出口商品将以更低价格进入国际市场,一方面导致出口贸易顺差过大,加剧了贸易摩擦;另一方面,出口退税政策会刺激国内企业之间的恶性价格竞争,恶化国内企业的生存环境。二是加大人民币升值压力,导致国内流动性过剩,拉大出口与内销的利益差额,助长国内价格上升,同时降低出口价格以扩大外贸,减少国内消费者的福利。三是阻碍我国产业结构升级,不利于产能转变。“两高一资”和劳动密集型产品的高税率所形成的利润空间会驱使一些企业大肆出口自然资源,不仅影响国内资源供需平衡,也加剧环境污染。四是政府财政压力增大。2003年至2012年8月,我国累计办理出口退(免)税5.3万亿元,年均增长约26%。出口退税额增长过快,财政负担能力明显不足。因此,笔者建议,适当调整出口退税制度。
(一)合理设定出口退税率。自20世纪80年代以来,我国一直对各类商品的出口(除少数特殊资源产品以外)普遍实施退税政策。在这一优惠政策的鼓励下,许多地区的企业转向劳动密集型产业,大力发展出口。这些出口企业只将退税看成正常利润,而不考虑提高产品的档次、技术含量、附加值,仅靠出口退税来维持生计。可见,出口商品结构难以摆脱低水平的现状,出口企业以价取胜的“低价竞销”行为也难以消除。因此,出口退税率的设计要从我国外贸出口和经济发展的现状出发,将中性的退税原则、非中性的宏观调控原则与国家财力原则结合起来。一是建立出口货物增值税实际税收负担状况定期评估制度。根据出口货物税收减免情况,确定出口货物实际税收负担水平。二是以法定征税税率为上限设计实际出口退税率。由于出口退税是促进出口和实现国家宏观调控政策的非中性手段,因此,可按产品的增值程度和技术含量程度等综合考虑,围绕出口货物的实际税收负担设定出口退税率,使实际出口退税率在零退税率和法定征税税率之间波动。对于高附加值、高技术含量的产品按法定征税率给予全额退税;对于传统一般性行业和国家一般鼓励出口的商品,给予接近或等于实际税收负担水平的退税支持;而对于技术落后、污染环境、质量低的产品以及国家稀有资源产品、国际市场上独一无二的资源性产品则坚决不予退税。
(二)保持出口退税率的稳定性。纵观我国十多年来出口退税制度的改革,最明显的问题是政策不断调整带来的恶性循环:提高出口退税率——财政压力大、产能过剩——降低出口退税率——出口企业承受压力大——出口减少、经济萎缩——再提高出口退税率刺激出口。从表面上看恶性循环是退税率不稳定造成的,而更深的原因在于我国的退税制度本身不够完善,政府在财政负担能力与出口增长之间“相机抉择”。这种政策调整干扰了企业的预期与决策,常常是企业还没来得及对新政策进行消化,新一轮政策调整就又开始了。出口企业眼前的既得利益都顾不上,更不会考虑长远发展和社会责任。稳定的退税制度有利于减少微观主体的政策风险,减轻税率调整对其生产经营决策的扭曲误导,从而保证企业的稳步发展和竞争力的提高。
(三)深化增值税制度改革。由于我国出口退税涉及的税种主要是增值税,因此出口退税的规范调整必须与增值税的改革同步进行。由于增值税征税的范围窄,多种抵扣凭证并存,增值税优惠繁多,不仅在税收征管过程中带来了许多问题,同时也给出口退税工作造成了较多的麻烦。另外,退税制度本身不完善,使得出口骗税有利可图,为防止对国家财政收入造成损失,不得不降低出口退税率,并设置了一套严格且复杂的出口退税政策,降低了出口退税的效率,牺牲了部分外贸商品国际竞争力。目前,世界先进国家的增值税比较规范,不存在对增值税的减免,也基本没有先征后退的情形,增值税收入按规定入库。所以,它们的出口退税率和法定征税率能保持一致,进而确保本国产品不含税出口。同时,实施规范的增值税为退税单证的简化打下基础,使退税操作简单易行。因此,必须深化我国增值税制度的改革。
(四)建立高效的出口退税管理机制。一是完善中央和地方出口退税分担机制。为使“出口退税越多,地方财政支出压力越大”的矛盾得到有效缓解,应适当降低地方政府出口退税负担。采取国库直接拨付,由地方部分负担,而后在税收分成时由政府将应退税额从增值税收入中扣除,再按比例在两级地方间分配。同时加大对出口大省的补贴与转移支付力度,保障出口退税有充足的资金来源,也不会拖欠企业的退税款项。二是在运作机制和出口退税管理部门上实现征退一体化。为保障出口退税制度科学、合理、有效地运转,将出口收入纳入征税管理中,取消现行的征退税两条线,保持与现行“免、抵、退”税法的计算结果相一致,实现征退合二为一,降低办税成本。同时,由于税收的上缴及时,税收差额减小,退税的工作也容易开展,退税能及时足额到位。三是加强政策执行力度,缩短退税时间。提高出口退税审核审批流程,简化申报手续,减少申报资料,提升出口退税的审核效率。对退税企业分类管理,对信誉度高的企业,减少单证审核数量,加快退税速度,增强出口企业的积极性。加强信息网络建设,提高出口退税在促进出口产品结构优化过程中的调控力度。在税收法规中明确规定出口退税的时间保证制度,既要保护纳税人的权益,又要监督税务机关的工作效率,保证退税的及时性。财
责任编辑 雷艳