摘要:
2011年,财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》,以预算资金和转移支付资金为评价对象,重点关注评价对象的投入成本、预期产出、服务对象满意度等等,与以往评价管理办法相比,内容更加全面、详细,有力地推动了财政支出绩效评价工作的开展。但从实际执行看,仍然存在一些有待完善之处。
(一)对评价对象未做明确分类,区别性激励与约束难以实现。尽管办法明确规定了绩效评价的对象为“本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金”,但对于使用上述资金所提供的公共产品和服务未做进一步分类,可评项目与可评而未参评项目在激励机制上未做区分,从而可能导致实践中部分项目管理者偷懒或推脱、躲避评价的现象,抑制评价范围的正常扩展。
(二)评价周期的期限约束过强。我国现有的预算年度采用日历年度制。这种制度本身已经产生很多不良后果。由于“两会”的会期均在每年3月,很多部门预算的批复要到5、6月份,造成预算单位“上半年没钱花、下半年花不了”,每年存在超过一个季度的“预算真空”现象,年底突击花钱的问题屡禁不止,财政资金的浪费、绩效低下不可避免;从支出的发生到产出形成、效果显现之间还会因项目不同而存在长短...
2011年,财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》,以预算资金和转移支付资金为评价对象,重点关注评价对象的投入成本、预期产出、服务对象满意度等等,与以往评价管理办法相比,内容更加全面、详细,有力地推动了财政支出绩效评价工作的开展。但从实际执行看,仍然存在一些有待完善之处。
(一)对评价对象未做明确分类,区别性激励与约束难以实现。尽管办法明确规定了绩效评价的对象为“本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金”,但对于使用上述资金所提供的公共产品和服务未做进一步分类,可评项目与可评而未参评项目在激励机制上未做区分,从而可能导致实践中部分项目管理者偷懒或推脱、躲避评价的现象,抑制评价范围的正常扩展。
(二)评价周期的期限约束过强。我国现有的预算年度采用日历年度制。这种制度本身已经产生很多不良后果。由于“两会”的会期均在每年3月,很多部门预算的批复要到5、6月份,造成预算单位“上半年没钱花、下半年花不了”,每年存在超过一个季度的“预算真空”现象,年底突击花钱的问题屡禁不止,财政资金的浪费、绩效低下不可避免;从支出的发生到产出形成、效果显现之间还会因项目不同而存在长短不一的时滞。因此采用预算年度作为评价周期会在客观上导致评价内容不全、评价结果失真等问题。
(三)绩效评价指标体系不够全面,个别指标名称欠妥。办法在项目绩效方面仅设置了项目产出和效益两类二级指标,同时将“产出时效”作为三级指标,将“时效”解释为“预算部门计划提供产品或服务的及时程度和效率情况”。公共服务供给的及时性可以作为评价服务供给效果的次级指标之一,但它与效率显然不是同一层次的概念。效率是与效果并列的主要绩效指标类型,用来评价投入与产出的关系,其本身也具有丰富的层次性,而办法将二者合并简化为“时效”,一方面令人费解,容易引起歧义,另一方面效率指标在评价体系中的重要地位未得到应有的体现。另外,公平性作为财政分配的主要目标之一,理应作为评价支出绩效的重要方面,但现有指标体系尚未将其纳入。
(四)绩效信息有限公开,其激励与约束作用难以充分发挥。绩效信息是绩效评价的产物,包括评价指标与评价结果。对于绩效信息的公开范围,办法仅规定“按照政府信息公开有关规定在一定范围内公开”,非常模糊,不仅缺乏操作性,而且不可避免地给人为控制评价结果提供了条件。在评价结果利用方面,办法虽然规定了奖优罚劣的措施,如表扬支持、批评整改、调减取消预算等,但对于绩效低劣项目通过跟踪反馈以实现管理改进、绩效改善的规定不够明确。
财政支出绩效评价是我国政府预算绩效评价的核心内容,是我国全面开展绩效管理的起点。在这一背景下,我们首先需要完善既有的评价办法,使之更加适合财政支出绩效工作的需要。为此,针对上述问题,需要从以下方面对现行办法加以完善。
(一)建立项目分类制度,逐步扩大评价范围。公共需要的特征决定了政府在公共产品和服务的供给方面的多样化特征,这使得预算绩效评价在客观上面临许多困难,例如基础性研究,对其产出或效果的测度会面临诸多困难。因此,有必要对评价对象首先按照其产品或服务本身的特征统一分类,然后确定阶段性评价范围,由易到难,边积累经验边逐步扩大评价范围。接下来,要对具备条件的可评项目建立评价时间表,并对可评而未参评项目设置评价期限约束。在这方面美国PART秉承“一切联邦项目皆可评价、项目绩效皆可改善”的设计理念,将全部联邦项目分为七大类,分别设置共性指标和个性指标的做法值得借鉴。
(二)增加评价周期的弹性化程度。绩效评价周期在预算年度的基础上可以根据项目类型的不同而适当增加一定的滞后期,以效率评价为主的项目可短一些,以效果评价为主的项目则可适当延长,使预算支出的结果较为充分地实现,以得到更加真实的绩效信息。
(三)完善评价指标体系。一是在效果类指标下设及时性和可及性两个二级指标,同时取消时效指标,分别评价公共产品和服务供给的时间和空间效果;增加公平性指标,作为效果类指标的二级指标。二是增加效率类指标为一级指标,并将成本指标作为其二级指标。三是调整满意度指标为效果类二级指标,不再单列为一级指标,因为满意度是典型的效果类指标,并根据内外部评价的需要,分别下设面向公众的公共服务满意度、面向政府工作人员的职业满意度等。
(四)建立绩效信息交流平台,充分发挥其激励作用。绩效信息不仅可成为政府决策的可靠依据,而且可成为改善政府管理、增加政府公信力、实现政府存续性的有效工具。而这些理想的实现均有赖于绩效信息的充分交流和沟通这一基本前提。绩效信息交流平台的建设可以为理想的实现提供现实条件。为此,可以考虑将绩效信息融入我国现有的“金”字系列电子政务平台,使之成为政府信息这一大家庭的新成员。如此,可以有效减少因预算绩效信息不充分而引发的反对票问题。财
责任编辑 李永佩