时间:2020-02-13 作者:苏明
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摘要:
实现包容性发展既是一项长远战略目标,也是我国政府当前面临的重大而紧迫的任务。近中期,财政政策支持包容性发展的基本思路是:完善政策,增加投入,明确方向,抓住重点,解决突出矛盾,切实增强政策的针对性、有效性和前瞻性,逐步实现包容性发展的目标。现据此提出三点政策建议:
一、充分发挥财政调节职能,推动社会收入分配从失衡向公平迈进
(一)完善税收政策。一是改革个人所得税。我国目前实行的是分类所得税制,扣除标准没有考虑到家庭负担,税负不公平的现象依然突出。为此,应实行综合与分类相结合的个人所得税制,把居民的婚姻、家庭赡养人口、教育、养老等一些支出纳入家庭单位的税前扣除额范围。同时,要切实加强税收征管。二是运用税收政策支持就业创业。要对特殊群体(如大学生、农民工和特殊困难群体)就业给予税收优惠。小微企业的企业所得税和营业税起征点可进一步提高,税率可由20%下调到10%,同时清理整顿和取消有关收费,社会保障交费在一定时期可缓交。营业税改征增值税是一项重大的改革,建议在2012年十省市扩大试点的基...
实现包容性发展既是一项长远战略目标,也是我国政府当前面临的重大而紧迫的任务。近中期,财政政策支持包容性发展的基本思路是:完善政策,增加投入,明确方向,抓住重点,解决突出矛盾,切实增强政策的针对性、有效性和前瞻性,逐步实现包容性发展的目标。现据此提出三点政策建议:
一、充分发挥财政调节职能,推动社会收入分配从失衡向公平迈进
(一)完善税收政策。一是改革个人所得税。我国目前实行的是分类所得税制,扣除标准没有考虑到家庭负担,税负不公平的现象依然突出。为此,应实行综合与分类相结合的个人所得税制,把居民的婚姻、家庭赡养人口、教育、养老等一些支出纳入家庭单位的税前扣除额范围。同时,要切实加强税收征管。二是运用税收政策支持就业创业。要对特殊群体(如大学生、农民工和特殊困难群体)就业给予税收优惠。小微企业的企业所得税和营业税起征点可进一步提高,税率可由20%下调到10%,同时清理整顿和取消有关收费,社会保障交费在一定时期可缓交。营业税改征增值税是一项重大的改革,建议在2012年十省市扩大试点的基础上,总结经验,尽快在全国推开。三是加快出台房产税。基本政策框架是:把增量房和存量房统一纳入征税范围,按照适当的人均面积而不是房屋套数作为免征额,将房产的评估值作为计税依据,房产税要低税率起步,在税政统一前提下适当赋予地方一定的征税自主权,逐步使房产税发展成为市县的主体税种。四是完善第三次分配的税收政策。积极鼓励发展慈善事业,制订出台慈善事业促进法,建立健全捐赠税收减免机制,形成良好的三次分配社会氛围。
(二)完善财政支出政策。一是支持社会保障改革,提高财政的社保支出份额。近十年来我国的社会保障改革力度很大,其基本制度框架已经建立,长远的目标是城乡社保制度趋于统一。随着经济发展和国家财力水平的提高,中央和地方财政应适时适度提高对社会保障的支出份额和补助水平,同时应建立社会保障基金预算管理制度,使社会保障真正成为社会稳定的安全阀。但要注意财政的可持续性问题,防止陷入当前西方国家普遍面临的福利陷阱和债务危机。二是全力确保教育公平。要健全投入机制,改善办学条件,推动地区之间、城乡之间、学校之间的教育均衡发展,促进公共教育资源配置向薄弱地区倾斜。要特别注意支持进城务工人员子女平等接受义务教育问题,将其逐步纳入现有城镇公办学校范围。三是支持就业创业服务。要激发高校毕业生、返乡农民工等人员的创业动力,加大企业培训和创业服务力度,落实完善鼓励企业发展的扶持政策,营造有利于创业的环境,提高创业成功率。同时,进一步完善职业培训、就业服务、劳动维权三位一体的工作机制,推进农村富余劳动力转移就业。
(三)调整国企利润分配格局,完善国有资本经营预算制度。近年来国有企业过度垄断格局趋于强化,国家与企业分配关系明显不合理,已成为影响收入公平分配的一个重要因素。而且,国企上交的红利目前主要在企业体系内部转移,没有明显惠及民众。因此,应加大国有资本经营收益收缴力度,促进垄断行业和部门改革,统筹国有资本经营预算支出。其一,提高收入收缴力度首先可在中央本级国有资本经营预算层面执行。提高国有资本经营预算收入,一是在促进垄断行业、部门深化改革的过程中对于现行的征收比例做出调整,二是将征收范围逐步向金融类以及部门所属的国有企业扩展。对于地方层面,应鼓励支持建立国有资本经营预算制度,加强对国有资本收益的管理。其二,要高度重视统筹协调国有资本经营预算支出与公共财政预算体系内其他预算资金的使用,使地方各级财政可以分享中央企业所创造的利润,解决更多的民生问题。
二、创新财政体制和分配机制,促使基本公共服务均等化迈出实质性步伐
(一)着力调整和优化财政支出结构。根据市场经济要求和我国现实情况,未来财政支出结构的基本方向是有保有压,增量调整要与存量调整同时推进。只有这样,才能使基本公共服务具有更加切实可靠的财政基础。一是加快行政体制改革,切实解决机构膨胀、财政供养人口过多、财政负担沉重的状况,使行政经费保持在一个合理的范围内。同时要继续采取措施,大力减少“三公”消费支出。二是完善财政投资政策。财政要从一般竞争性领域果断退出,改变目前财政投资范围过宽、“撒糊椒面”的状况。三是集中财力加大民生投入,特别是加大对基本公共服务如教育、医疗卫生、就业、社会保障、生态环境等方面的支出力度。各级政府要优先安排预算用于基本公共服务,并确保增长幅度与财力的增长相匹配、同基本公共服务相适应,并推进实施按照地区常住人口安排基本公共服务支出。
(二)继续完善转移支付制度。要进一步扩大转移支付规模,优化转移支付结构,将均衡地区间财力差异、实现基本公共服务均等化作为财政转移支付制度设计的目标,更好地发挥转移支付对调节地区间财力差异、促进公共服务均等化的作用。一是提高均衡性转移支付规模和比例。建议在“十二五”期间将均衡性转移支付占转移支付总额的比重提高10—15个百分点。在资金分配上,要继续向中西部倾斜;鼓励禁止和限制开发地区加强生态建设和环境保护;加大对资源枯竭型城市的支持力度;增加民族地区转移支付,帮助少数民族地区加快发展。二是以推进基本公共服务均等化为目标,改进均衡性转移支付测算办法。国家应研究制定各类基本公共服务的标准,并将其逐步纳入均衡性转移支付的范围。同时,改进均衡性转移支付测算办法,要考虑人口规模、人口密度、人均GDP、环境、生态、海拔、温度、少数民族等因素及行政与公共服务成本差异,结合各地实际情况,采用规范的公式化方法进行分配。三是规范现有专项转移支付。清理整合现有专项转移支付项目,严格控制新的专项转移支付项目的设立。对已经不符合当前实际需要、不宜通过专项转移支付方式支持的项目限期予以取消;对方向和用途类似、可以归并的项目予以整合;对需要较长时期安排补助经费、且数额相对固定的项目划转列入一般性转移支付。此外,要减少专项转移支付的地方政府配套。四是探索建立中国特色的“对口支援”形式的横向转移支付机制。在既定的财政体制下,同级各地方政府之间财政资金的相互转移,可以达到地区之间相互支援、缩小地区差距、均衡财力的目的。东部发达地区支援中西部不发达地区,有利于加快地区间的协调发展,提高国家整体经济发展水平。因此,可以在目前以纵向转移模式为主的同时,试行横向转移支付。五是完善转移支付管理制度,提高转移支付的公正性和公开性。积极运用公式法、因素法科学合理分配资金,减少资金分配的随意性,并加强使用监管和绩效评价。在公开一般性转移支付分配办法的同时,逐步将涉及民生的专项转移支付项目资金管理办法向社会公开,使之更加规范、透明,强化社会监督。
(三)加快建立县级基本财力保障机制。实现县级财政从“两保”(保工资、保运转)向“三保”(保工资、保运转、保民生)迈进,是我国下一步省以下财政体制改革的重要内容,也是从根本上解决县乡基层财政困难、促进省域范围公共产品均等化的制度创新。构建县级基本财力保障制度应“明确目标,地方为主,中央奖补,分步实施”。同时,改“上不封顶、下不保底”为“上不封顶、下要保底”,进一步从机制上巩固和扩大缓解县乡财政困难的成果。目前的省管县改革更多的是实现了省对县资金的下拨上划方式变化,而并没有在事权、收支范围及转移支付方面有根本的突破。为此,下一步构建县级基本财力保障制度,则应在扩大奖补资金规模、增强省级调控能力、完善保障措施上下功夫。根据规划的目标,合理确定资金负担办法。新机制引入民生保障后,政策涵盖面和外延性较大,尽管中央财政不断增加奖补规模,但引导作用仍显不足,应有大的扩充,在此基础上,根据中西部财力及民生工作面临的形势,确定更加有利于目标实现和总体推进的资金负担办法。要科学确定县级财政“三保”的范围、标准和财力需求,在范围和标准制定上既要兼顾面上的推进,又应注重提高保障水平。在保障措施上,对财力较好的上级政策资金引导其发挥内生动力,对财力较差的,应尽量通过上级加大调节力度予以带动。
(四)积极推进基本公共服务供给机制创新。一是完善公共服务的提供策略,确保低收入人群和贫困人口能从基本公共服务项目中平等、充分地获益。要注意降低甚至消除获得基本公共服务的各类门槛,确保基本公共服务对于贫困人口的可及性。二是建立基本公共服务多元化供给机制,大力拓展社会扶贫。在坚持公益事业发展由政府主导的原则下,探索基本公共服务多元化、多样化供给,充分发挥社会组织在提供基本公共服务方面的积极作用,建立基本公共服务供给的市场机制,提高公共服务效率和质量。放宽基本公共服务投资的准入限制,通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式,创新政府基本公共服务投资体制,将原由政府包揽的直接供给职能交由市场主体行使,政府主要职责转换到做好筹资与监管。三是建立和完善基本公共服务需求和利益表达机制。建立和完善贫困地区公共物品需求和利益表达机制,使贫困地区需要什么样的公共物品、偏好如何、优先序如何、需要多少以及利益诉求等,均可通过恰当的机制充分表达出来,并通过一定的程序使这种需求转变为政府决策的参考依据和行动目标。逐步建立政府行政承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度,确保基本公共服务供给充分体现公众需求。
三、加大财政支持力度,大力推进集中连片贫困地区减贫与发展
(一)建立健全国家和社会多元化的扶贫投入机制。一是确保财政扶贫投入的合理增长。财政扶贫资金的增加要与政府职能、国家财力增长、贫困发生率及扶贫开发需要相适应,中央财政和地方各级财政都有责任增加扶贫投入,提高扶贫资金在预算支出中的比重。二是中央的转移支付要向贫困地区倾斜。要按照地方人均财力作为均等化转移支付的核心因素,各项专项转移支付也要提高对贫困地区的分配份额,省一级的各类转移支付也要向贫困地区倾斜。三是继续保持并逐步增加信贷扶贫资金规模。要研究制订信贷扶贫战略和政策,通过完善财政贴息政策,引导银行增加扶贫贷方投入,降低贫困地区的贷款利息负担。四是鼓励各种经济成份的企业特别是民间企业和外资到贫困地区进行开发。在实行财政、税收优惠政策的基础上,注重创造良好的投资环境和便利条件。
(二)国家的公共政策要向贫困地区倾斜。要把农村反贫困行动纳入国民经济和社会发展整体规划中,国家的相关政策要适当偏向于贫困地区和贫困人口。一是实施差别化产业发展政策。国家制订贫困地区鼓励类产业目录和外商投资优势产业目录,在项目审批核准、投资、用地等方面给予政策倾斜。二是提高国家对贫困地区的投资支持力度。国家有关部门专项资金投入要向片区倾斜,提高对公路、铁路、民航、水利、林业等建设项目投资补助标准或资本金注入比例。三是制定优惠的土地政策。国家新增建设用地指标要优先满足片区易地搬迁建房需要,同时支持探索在补充相同耕地面积、落实占补平衡的前提下提高补充耕地质量的新途径。四是合理确定片区节能减排指标和主要污染物排放量。贫困地区工业化程度一般较低,经济发展又受到环境的硬约束,国家的相关环境约束指标应考虑地区差异。同时,中央财政要加大对贫困地区淘汰落后生产能力和关闭小企业的支持力度。五是取消片区内中央有关补助资金的资金配套。中央沿用多年的地方配套政策,其出发点是调动地方投入的积极性,但贫困地区财力有限,往往无能力配套,甚至出现虚配假配情况。因此,国家在连片特困地区安排的各类公益性建设项目,有必要取消县及县以下的资金配套。六是实施税收优惠政策。要通过减免税、投资抵免、减计收入、加计扣除等方式支持贫困地区发展。同时,推进资源税改革,按照统一部署,将适宜从价计征的产品改为从价计征,适当提高部分黑色金属、有色金属矿原矿和其他非金属矿原矿的税率标准。
(三)明确国家资金投入及政策扶持的重点和方向。一是突破基础设施瓶颈制约。连片特困地区大多处于山区、边远地区,基础设施仍较滞后,要集中财力率先解决饮用水安全、道路、通电、通信、小型水利设施等贫困地区迫切需要解决的问题。同时,还要把贫困地区的农民危房改造纳入国家的补助范围。对生存条件恶劣、不适合居住的地区,要逐步实行易地扶贫搬迁。二是壮大扶贫主导产业。要继续着力扶持传统特色优势产业,不少贫困地区往往是“产粮大县,财政穷县”,国家要通过提高粮食收购价格、加强农业生产扶持、提高重点产粮县转移支付份额、将粮食产量和调出量与产粮大县奖补挂钩等政策,积极支持贫困地区发展粮食生产。我国一些贫困地区还重点培育了马铃薯、经济林果、草地畜牧业、棉花等扶贫主导产业,国家的政策及扶贫资金也应给予必要的扶持。此外,还应积极支持贫困地区发展旅游业及环保节能产业、新能源产业等新兴产业或战略性新兴产业,这是贫困地区优化产业结构和发展经济的战略之举。三是提升自我发展能力。脱贫致富,教育为本,因此,下一步关键是教育扶贫还要加力,要建立中小学公用经费稳定增长机制,确保“十二五”期末生均教育经费达到全国平均水平,巩固和提高贫困地区义务教育水平。要大力发展免费职业教育,使未升入高中和大学的贫困地区学生转入职业教育体系,学到专业技能。
(四)构建共享式的城乡一体化发展模式和公共政策体系。一是大力支持发展劳动密集型产业,解决大量农村劳动力在城镇稳定就业问题。二是构建城乡统一、平等的生产要素市场。推行“非精英化”的户籍制度改革,使大部分的城市就业人口可以达到入户的门槛。给予农村土地真正完整的产权,实现城乡建设用地同地、同权、同价,保证对失地农民的公平“补偿”。三是建立城乡一体而非城乡分割的、“碎片化”的公共服务政策体系,将城乡居民作为一个群体,从全国层次构建覆盖城乡脆弱群体的生计安全网。考虑到各省经济发展程度的不同和现行财政转移支付政策的制约,可在中央财政给予一定支持的情况下,鼓励各省先实现城乡公共服务体系的省内统筹,待条件成熟时,再扩展到全国范围内的一体化。四是建立“属人”和“属地”相结合、具有贫困视角的财政转移支付制度。教育、医疗、养老保险、扶贫等公共服务,应强化针对“属人”而非“属地”的补贴机制。财
(作者为财政部财政科学研究所副所长)
责任编辑 韩璐
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