时间:2021-01-05 作者:郭治琛 (作者单位:山西省晋城市财政局)
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摘要:
2011年,山西省晋城市六次党代会明确提出,要提前五年全面建成小康社会。这一历史命题要求开启从经济到政治,从科技、教育到公民素质,从社会到环境等各个方面的现代化改造,为实现富裕社会创造和准备基本条件,这无疑对保障和改善民生提出了更高要求。因此,通过构建民生财政“缩差共富”,推动全面小康社会建设,具有重大作用和积极意义。
一、当前民生财政建设的难点
民生财政以改善民生、提高人民幸福指数为目标。近年晋城市财政支出中各项关系人民福祉的支出不断增多,相关的政策也不断出台,民生支出得到较好保障。但是,由于晋城市各县(市、区)经济社会发展存在一定差异,县级财力保障水平不尽相同,加之,人民群众的需求随着经济社会的发展不断增加,民生财政建设仍然面临严峻挑战,难点凸现。
一是民生事业资金投入不足,历史欠账多。由于过去一些民生政策的应急性,在设计、出台过程中大多以配套式、补贴式推进,导致政策的可操作性、绩效性不佳,形成历史欠账。据不完全统计,历年来全市仅乡、村级政府在农村信用社贷款用于民生建设的资金就达到12.5亿元,其中有54%的资金已经形成呆滞账。其他渠道融资形成的债务也较为严重,有的乡村为此...
2011年,山西省晋城市六次党代会明确提出,要提前五年全面建成小康社会。这一历史命题要求开启从经济到政治,从科技、教育到公民素质,从社会到环境等各个方面的现代化改造,为实现富裕社会创造和准备基本条件,这无疑对保障和改善民生提出了更高要求。因此,通过构建民生财政“缩差共富”,推动全面小康社会建设,具有重大作用和积极意义。
一、当前民生财政建设的难点
民生财政以改善民生、提高人民幸福指数为目标。近年晋城市财政支出中各项关系人民福祉的支出不断增多,相关的政策也不断出台,民生支出得到较好保障。但是,由于晋城市各县(市、区)经济社会发展存在一定差异,县级财力保障水平不尽相同,加之,人民群众的需求随着经济社会的发展不断增加,民生财政建设仍然面临严峻挑战,难点凸现。
一是民生事业资金投入不足,历史欠账多。由于过去一些民生政策的应急性,在设计、出台过程中大多以配套式、补贴式推进,导致政策的可操作性、绩效性不佳,形成历史欠账。据不完全统计,历年来全市仅乡、村级政府在农村信用社贷款用于民生建设的资金就达到12.5亿元,其中有54%的资金已经形成呆滞账。其他渠道融资形成的债务也较为严重,有的乡村为此疲于应付,赖账躲债情况时有发生,特别是一些民生政策没有充分考虑地域的差异性,很多地方举债推进,结果学校建好了学生并校了,医院建好了农民进城了,等等,一些民生建设项目绩效低下,不能发挥应有作用,造成很大浪费。实际上,一些地方已经形成了一定的显性和隐性地方政府债务,并有继续扩大之势,隐藏着不容忽视的财政风险。
二是民生事业建设进度不一,区域差异大。随着公共服务需求的不断增长,晋城市公共服务供给的现实压力越来越大,民生建设不仅存在地域差距,体现出层级化、差别化特色,而且在今后一个时期内难以均衡,尤其是对于欠发达区域,要跟上全市的步伐十分困难,具体体现在各个民生项目的配套上。除各县(市、区)之间民生建设投入规模差距外,经济发展水平较好的县(市)政府职能界定相对比较稳定,财政政策发挥作用的范围相对清晰,经济发展框架结构比较稳定,许多民生建设具体操作技术和管理技术可以在稳定的制度平台上运行。而经济发展相对滞后、经济发展处于成长期的地区,政府投入民生的压力较大,制度运行不稳定,民生建设操作技术和管理技术运用还较为困难。
三是民生事业建设能力不强,观念较落后。民生事业建设需要财力作保障,更需要政府的治理能力。当前,晋城市教育、医疗卫生、社会保障等民生事业建设中存在的问题,有相当一部分因素在于政府治理能力和观念影响了民生事业的发展进程。一些地方等靠要思想严重,工作缺乏主动性,对民生事业建设只做表面上的应付,推推动动,不积极谋划,不主动作为,丧失了发展机遇。
二、民生财政建设面临的挑战
晋城市经济社会发展已步入公共需求快速扩张时期,民生财政建设正面临重大挑战。
一是收入压力。由于晋城市是资源型经济城市,支撑财政收入增长的产业基础不稳固不协调,财政增收空间较小。“十一五”时期全市财政增收主要依靠煤炭产业,而且更多是靠煤炭价格上涨。可以预见,“十二五”期间煤炭价格继续上升的空间有限,财政增收面临着严峻的挑战和压力。尽管全市正在加快产业结构调整,但新产业的培育、成长和壮大有一个过程,成为重要的财源还有待时日。
二是支出压力。“十二五”时期,晋城市要提前五年实现全面建设小康社会这一目标,这就面临保民生支出、保法定增长的巨大压力。一方面,教育、科技、卫生、支农等民生方面的法定增长是地方财政的一项刚性支出,基数增长使每年必须比上年有所增长。同时,文化、计生、社保、政法等经费保障,同样有每年提高标准的要求。另一方面,公共需求主体不断扩大,城镇中低收入群体对公共医疗、义务教育、就业和社会保障的公共需求日益强烈,广大农民在义务教育、医疗、养老保障等方面的潜在公共需求已转化为现实需求,而且十分迫切。通俗一点讲,过去只求吃饱,现在则求活好。
三是平衡压力。多年来,晋城市财政基本实现了收支平衡,但这种平衡的水平很低,也很脆弱,只要收支出现一点问题,这种平衡就会被打破,而且财政本身很难弥补。目前,市、县两级政府债务高达31.71亿元,加上乡、村两级债务17.74亿元,全市历年债务总额要占到全市年度一般预算收入的70%以上。实际上,在这种外表平衡之中,加上今后民生保障的刚性需求,全市财政收支平衡压力将不断增大。
三、推进民生财政建设的路径选择
(一)要正确把握民生财政建设原则。一是要把握好经济建设与社会发展的关系。要坚持发展是第一要务。通过发展不断增强财力,为解决民生问题提供坚实的物质基础。同时,要坚持“以人为本,执政为民”,扩大民生支出规模,切实改善民生,不断提高人民群众的生活质量和幸福程度。二是要把握好量力而行与适度超前的关系。要坚持“低起步、迈小步、不停步”的基本思路,从实际出发,从长远着眼。一方面,要尽力而行,量力而为,重点解决社会保障、基础教育、公共卫生、公共文化、公用设施等基本公共需求。另一方面,要敢于创先,积极进取,在遵循广覆盖、保基本、多层次、可持续的前提下,充分发挥主观能动性,对未来发展有准确的判断,把握时代脉搏,对民生支出进行制度设计,系统规划,使一些大范围、深层次、系统性的民生问题在财力允许的情况下得到解决。同时,要进一步完善财政资金投入的政策导向,充分发挥市场和社会的作用,鼓励引导各方面力量参与基本公共服务供给,形成政府主导、市场和社会充分参与的基本公共服务供给机制。三是要把握好增加投入和深化改革的关系。加快民生事业发展,既要靠增加投入,又要靠深化改革。要进一步调整财政收入分配结构和财政支出结构,切实增加对民生事业的投入。同时,要进一步研究探索民生事业发展规律,针对民生事业管理体制和运行机制中存在的问题,加大改革力度,创新体制机制,把民生事业的建设和管理纳入法治化、规范化、制度化轨道。
(二)要科学确立民生财政建设重点。一是要树立民生财政观念,建立面向民生的公共财政体制。要牢固树立科学发展观,坚持为国理财、为民服务,以构建社会主义和谐社会为目标,以人民群众的需要为基准,突出公共服务职能,建立健全民生财政保障体制。二是优化财政支出结构,提升民生支出比重和质量。要按照建设公共财政和发展市场经济的要求,逐步降低财政资金直接用于经济建设的比重,实现财政资金主要投向向公共物品和公共服务的职能转移。要积极压缩一般性事务支出,严格执行厉行节约、减少行政公用经费,节约出更多的资金用于民生,提高民生在财政支出中的比重。要完善转移支付政策体系,缩小区域间基本公共服务均等化差距,着力解决各类民生事业发展不平衡的问题。三是健全财政管理体系,提高民生支出效益。要健全政策公开机制,结合预算公开,形成政府主导、财政负责的多层次民生支出公开机制,进一步提高民生财政支出的透明度;要理顺监督管理体系,认真落实专项资金专款专用制度,严格按照专户管理要求封闭运行,建立健全民生工程绩效评估和问责制度,不断提高财政管理水平;要以教育、医疗、保障性住房等关系群众切身利益的民生问题为着力点,不断提高民生投入的效益;要积极扩大投入规模,财力增量优先向民生倾斜,确保民生支出增幅高于一般预算支出的增幅,不断提高民生支出比重;要清理民生支出县级配套项目,理顺配套资金政策,减轻困难县(区)配套压力;要健全民生项目建设运行经费保障机制,确保民生项目建得成、管得好、用得久。
(三)要切实加大民生财政建设力度。推进晋城市民生财政建设,一个重要的前提是真正转变政府职能,把解决民生问题作为政府的重要施政目标,建立民生型政府,这样才能真正推动财政体制向民生型转变。“十二五”期间,晋城市应以更大的决心和力度推进民生建设,努力做到全国已普遍实施的民生项目,要提高标准,达到或超过全国平均水平;全国还没有普遍实施,但已有成功实践的要加快跟进,达到先进水平;全国还没有实施,但确需要解决的民生项目,要积极探索,为率先实施创造条件。未来几年,全市财政要重点围绕全民社保、安居工程、医疗卫生、基础教育、文化体育、扶贫解困、公共安全、社会关爱、环境优化、公共服务均等化等民生工程,加大投入力度,优化支出结构,提高保障水平,以民生事业发展促社会转型,以社会转型促经济转型。要围绕民生事业发展,不断提高财政支出的科学性、民生支出的准确性,坚决压缩一般性支出和“三公”支出,确保全市新增财力全部用于民生建设,向社会提供更多、更好的公共产品和公共服务,让民生财政成为晋城市经济社会发展的“加油站”、保障社会和谐的“安全网”、人民全面发展的“健身器”、乡村治理的“调节阀”。
责任编辑 李永佩
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