时间:2021-01-05 作者:葛小南 杨光宇 (作者单位:广东省财政学会中山市财政局)
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摘要:
自预算绩效管理工作开展以来,广东省一直走在改革实践的前沿。近年来,广东省中山市更是坚持先行先试,积极与广东省财政科学研究所合作,按照先易后难、由点及面、逐步铺开的原则,以开展项目绩效预算为切入点,逐步开展绩效跟踪、绩效评价、绩效问责,建立起以绩效为导向的财政分配体制,有效提高了财政资金的管理水平和使用效益,开创了财政分配与管理的新局面。
先行先试 逐步推进
中山市绩效评价工作起步于2004年,主要是组织预算单位开展财政支出项目绩效自评以及对大型支出项目开展重点评价,工作重心一直位于“事后绩效评价”阶段。2008年,中山市出台了《中山市项目预算管理暂行办法》,试点开展预算绩效管理改革,逐步实现财政资金由按需分配向按绩效分配的转变。具体来讲,其改革进程可分为四个阶段:一是试点阶段。经报请中山市政府批准,2008年11月,中山市财政局选取3个预算单位作为2009年度绩效预算改革试点单位,并聘请广东省财政科学研究所对全程进行制度、方案和流程设计,组织专家组对3个预算单位的50万元以上预算项目进行第三方独立评价,共审核预算申报项目28项,申报金额1.77亿元。二是推广阶段。2009年,中山市财政局制定了《中山市绩...
自预算绩效管理工作开展以来,广东省一直走在改革实践的前沿。近年来,广东省中山市更是坚持先行先试,积极与广东省财政科学研究所合作,按照先易后难、由点及面、逐步铺开的原则,以开展项目绩效预算为切入点,逐步开展绩效跟踪、绩效评价、绩效问责,建立起以绩效为导向的财政分配体制,有效提高了财政资金的管理水平和使用效益,开创了财政分配与管理的新局面。
先行先试 逐步推进
中山市绩效评价工作起步于2004年,主要是组织预算单位开展财政支出项目绩效自评以及对大型支出项目开展重点评价,工作重心一直位于“事后绩效评价”阶段。2008年,中山市出台了《中山市项目预算管理暂行办法》,试点开展预算绩效管理改革,逐步实现财政资金由按需分配向按绩效分配的转变。具体来讲,其改革进程可分为四个阶段:一是试点阶段。经报请中山市政府批准,2008年11月,中山市财政局选取3个预算单位作为2009年度绩效预算改革试点单位,并聘请广东省财政科学研究所对全程进行制度、方案和流程设计,组织专家组对3个预算单位的50万元以上预算项目进行第三方独立评价,共审核预算申报项目28项,申报金额1.77亿元。二是推广阶段。2009年,中山市财政局制定了《中山市绩效预算改革三年工作规划》及《中山市项目绩效预算管理试行办法》,计划用三年时间实现绩效预算在市直单位的全覆盖。同年,在2010年度部门预算编制工作中,选取了76个市属预算单位的252个项目纳入绩效预算第三方评价范围,审核预算申报金额14.83亿元。三是全面覆盖阶段。2010年,中山市财政局将所有市级预算单位50万元以上预算申报项目全面纳入绩效预算第三方评价范围,共审核156个预算单位的421个项目,涉及预算申报金额24.13亿元,基本实现了“绩效预算在市级预算单位全覆盖”的工作要求。在绩效预算工作面不断扩大的同时,中山市还着力构建完整的财政绩效管理工作链条,试行开展项目绩效跟踪、支出后绩效评价和绩效问责,实现支出项目事前绩效预算与事后绩效评价的有机衔接。四是继续深化、扩大阶段。在实现绩效预算在市直预算单位层面全覆盖的基础上,2011年中山市绩效预算工作继续覆盖年初预算编制、预算追加以及新设立财政专项资金等财政资金分配环节,并将预算追加支出及大型专项资金设立等项目一并纳入绩效预算审核范围。此外,根据中山市《政府投资项目管理暂行办法》的规定,从2012年起中山市绩效评价工作将继续向投资规模在1000万元以上的新建政府基建项目预算延伸。
绩效评价 全程参与
目前中山市的财政绩效管理的主要特点是引入第三方评价,建立起绩效预算——中间过程管理——绩效评价——绩效审计——绩效问责等链条式、完整的财政绩效管理框架体系,实现了“事前绩效预算,事中绩效跟踪,事后绩效评价、绩效审计和绩效问责”动态的、循环的绩效管理。这一管理流程形成了管理的闭合环,上一个管理流程的结果和效果成为下一个管理流程的基础和起点,使财政绩效管理不断积累、深化和完善,充分体现出绩效的累进性,提高了管理效果。
在具体实施过程中,市财政局根据支出管理的需要,有针对性地选择部分项目进行绩效评审。评价方式一般采用机构评价,即通过政府采购程序确定相关专业机构,并由其组织专家组进行第三方评价。第三方机构组织专家根据市财政局制定的评价程序、标准和具体工作要求进行独立评价,评价过程分为专家个人独立评价和专家组集中评价,评价形式又分为技术性评价和政策性评价。具体评价内容包括:一是项目立项依据审核。重点审核项目是否符合法律、法规的规定;是否与申报单位的职权、职责相匹配;是否有部门单位职责授权;是否有政府的红头文件或政府部门的批文等。二是方案可行性审核。对单位提交的项目绩效预算材料进行实质性审查、分析,判断其是否可行,提出项目存在问题及改进意见并给出是否同意立项的建议。三是资金量审核。按照单位提交项目实施依据、项目绩效目标、项目预算,并结合项目实施方案,给出该项目实施的具体预算资金额度建议。四是项目绩效目标审核。按照单位提交的项目实施依据并结合项目的预算建议,对项目的具体绩效目标进行核定。
项目评审结束后,由市财政局将专家组审核结果反馈至相关单位征求意见,之后再行组织专家组进行复评,以确定最终的项目立项意见、预算金额审核意见以及绩效目标核定意见。对专家组就项目存在的问题提出的改进意见或建议,要敦促预算单位进行改进,以切实提高预算单位的管理水平。
加强绩效管理,结果应用是关键。绩效目标核定意见经专家组复评后,立项意见及预算金额审核意见将随部门预算呈送中山市人大会议审议,作为预算资金分配及项目事后绩效评价的依据。同时,其申报材料及专家组评价意见也将作为项目实施过程中进行绩效跟踪、事后绩效评价和问责的重要依据。此外,项目的年度财政绩效预算工作报告也要随同年度财政预算收支草案一并呈送中山市人代会审议,各项目的具体评价情况将移交审计部门作为项目绩效审计的依据。
最后,实施绩效跟踪管理。对项目实施完成后预算的准确度和资金使用的规范性、财务管理情况、项目绩效目标的完成情况等,结合预算申报材料配比进行评价,从而保证绩效预算环节的各项措施能够执行到位。用事后的评价机制来保证事前预算的各项措施不致“虚化”,从过程和结果强化了预算环节部门单位各项责任的落实。
实践创新 成效显著
中山市自2008年起与广东省财政科学研究所合作开展绩效预算、绩效评价以及重点评价工作,进行科学的制度与流程设计,有效规避了财政改革风险,极大促进了中山市财政绩效管理工作的纵深发展。一是缓解了财政收支矛盾。从近几年预算申报的项目评审来看,削减项目比例达20.07%,预算削减率达23.66%,强化了预算单位的财政支出责任,有效缓解了财政收支矛盾。二是评价结果的应用,逐步实现了财政资金分配由“按需分配”向“按绩效分配”的转变。2011年纳入绩效预算审核的21个专项资金及预算追加支出项目的评价结果应用率达100%;在2012年度部门预算编制中,纳入审核范围的263个项目评价结果综合应用率达70%,较上一年度增加6个百分点。中山市从2011年起,项目自评及重点评价结果纳入市委、市政府对市直单位年度实绩考核范围。在重点评价中,项目绩效为“低”或“差”的给予扣分甚至问责处理,这一措施大大提高了绩效管理工作的推进力度。三是提升了预算单位的执行力和预算执行的科学性。中山市引入绩效管理机制后,在资金分配环节,部门单位必须要清楚说明“事情准备怎样做”,“做出什么结果”并提出具体的实施方案,承诺绩效目标,从而强化了资金使用责任,迫使单位形成自我约束机制,在绩效评价环节,对项目实施完成后预算准确度与资金使用的规范性、财务管理情况、项目绩效完成情况等,结合预算申报材料配比进行评价,从而保证绩效预算环节的各项措施能够执行到位。此外,引入专家评审机制后,专家在评审过程中不仅仅是打分,更重要的是对预算单位的项目实施、资金使用、项目目标、过程控制与管理等方面提出改进意见及建议,这些评价意见或建议通过反馈给预算单位,能有效促进预算单位提高项目管理水平,降低项目风险,从而提升预算单位的执行力和预算执行的科学性。
责任编辑 李烝
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