时间:2021-01-05 作者:课题组
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摘要:
1994年分税制改革奠定了现行财政体制的基础,但也存在财力与事权难以有效匹配、部门间财政关系缺乏基本规则等诸多问题亟待解决,我国分税制财政体制改革的历史任务远未完成。完善我国财政体制应以明晰支出责任作为切入点,细化中央和地方政府间支出责任划分,理顺与规范横向的政府间财政关系,细划省以下政府间支出责任,建立健全财政管理的基础及激励约束机制,通过立法确立支出责任划分的法律地位。
一、对我国现行财政体制存在问题的基本判断
我国是一个单一制国家。国家权力的行使要经过多重委托代理,或者说层层授权。人民授权给国家,国家再把权力授给各级政府,上级政府是委托人,下一级政府是受托人,各级政府之间是一种委托代理关系。下级向上级负责、国家向人民负责的政治架构是我国的一个基本国情。这个基本国情决定了我国的事权划分不是按照事权项目而是按照事权要素划分的。从事权项目来看,大多数事权是由各级政府共担的;从事权要素来看,各级政府的事权是不同的,“中央决策,地方执行”是我国事权划分的总体特征。这与西方的方式——中央决策,中央执行,中央拿钱;地方决策,地方执行,地方拿钱,井水不犯河水——来划分政府间的事权完全不...
1994年分税制改革奠定了现行财政体制的基础,但也存在财力与事权难以有效匹配、部门间财政关系缺乏基本规则等诸多问题亟待解决,我国分税制财政体制改革的历史任务远未完成。完善我国财政体制应以明晰支出责任作为切入点,细化中央和地方政府间支出责任划分,理顺与规范横向的政府间财政关系,细划省以下政府间支出责任,建立健全财政管理的基础及激励约束机制,通过立法确立支出责任划分的法律地位。
一、对我国现行财政体制存在问题的基本判断
我国是一个单一制国家。国家权力的行使要经过多重委托代理,或者说层层授权。人民授权给国家,国家再把权力授给各级政府,上级政府是委托人,下一级政府是受托人,各级政府之间是一种委托代理关系。下级向上级负责、国家向人民负责的政治架构是我国的一个基本国情。这个基本国情决定了我国的事权划分不是按照事权项目而是按照事权要素划分的。从事权项目来看,大多数事权是由各级政府共担的;从事权要素来看,各级政府的事权是不同的,“中央决策,地方执行”是我国事权划分的总体特征。这与西方的方式——中央决策,中央执行,中央拿钱;地方决策,地方执行,地方拿钱,井水不犯河水——来划分政府间的事权完全不同。但长期形成的一个认识误区是,按照西方的方式划分各级政府的事权,在此基础上划分各级政府之间的财权,只要财权与事权相匹配了,财政体制改革也就万事大吉了。在现实中这个思路不仅事权无法按照项目划分清楚,而且由于各地经济发展条件不同,其财权的财力含量也不同,即使做到了财权与事权相匹配,也无法实现财力与事权相匹配。
(一)财力与事权难以有效匹配。各级政府的事权不确定,处于不断的变化之中。各级政府的财力也是如此。“上面点菜、下面买单”是我国现行体制下各级政府财力与事权难以匹配的根源。“上面点菜”是指上级政府各个部门发文件,要求下级政府贯彻落实的事项。这些事项体现为下级政府的事权,是政府职能的扩展,也是政府与市场关系调整的结果。例如与“三农”、保障房建设、教育、医疗、生态环境等相关的事项,是政府职能的扩大,主要责任在地方政府。事权扩大是上级政府的决策,而所需财力主要靠下级政府解决,即“下面买单”。这使下级政府的事权、财力都处于不确定性状态,导致两者难以匹配。
(二)横向部门间财政关系缺乏基本规则。政府各项职能的履行离不开政府各个部门,各部门政策的出台都需要各级政府财力的支撑。但各部门出台政策主要考虑的是必要性和“收益”大小,而其可能性以及风险考虑不多,往往没有经过充分的风险评估和财力论证,包括转移支付的能力、下级财政配套能力的论证,甚至根本没有考虑财力这个基本条件。横向部门间的事权与财力缺乏匹配的机制,导致纵向政府之间的事权与财力不匹配。上级各个部门对“点菜”所需的财力缺乏测算分析,主观随意性明显,致使下一级政府难以“买单”。上级各个部门“点菜”与上级财政所能提供的财力之间缺乏协调,上级部门引发的事权调整与财力配置不对称,使下级政府往往无力承担。
(三)重视本级财政,缺乏辖区财政责任。在现行体制下,中央财政、乡镇财政处于两端,具有不可推卸的辖区责任。而省市县则可以向上或向下推,缺乏财政上的辖区意识。本级财政日子过得去,对辖区范围的其他层级财政状况关注少,分级吃饭变成了彻底分家,各顾自己的利益。在下级服从上级的体制背景下,层级越低的政府往往越困难,财力与事权不匹配的状况也越严重。
二、以支出责任划分为切入点推进财政体制改革
从理论上讲,政府间支出责任划分是处理政府间财政关系的逻辑起点。以支出责任划分为基础,辅之以政府间收入划分和转移支付等制度安排,共同构成了政府间财政关系的基本框架。在1994年分税制改革的基础上,以政府间支出责任划分为切入点,是进一步深化我国财政体制改革的较佳路径选择。
(一)细化中央和地方政府间支出责任划分。针对当前中央与地方之间的支出责任划分较粗的现实状况,应当进一步细化,以尽可能避免事权与财力的脱节。支出责任划分要与事权及其变化紧密结合在一起。在“中央决策、地方执行”的整体框架下,支出责任划分的重心要针对下级政府,要让地方政府承担的每一项责任都有其相应的支出来源——来自财权或转移支付产生的财力。通俗地说,就是让地方政府“干什么事”、“钱从何来”,都有一个明确的规则。在我国发展的现阶段,由于公共风险的扩大,整个政府的职能呈现扩大的趋势,如应对经济波动、调整经济结构、防控金融风险、提供公共服务、监管资源环境和消费安全、维护社会稳定等。显然,政府应当履行的职能,需要中央与地方来共同分担,而如何分担则有很大的不确定性。为了应对这种不确定性,就需要细化中央与地方的支出责任,以期望在财力与事权的匹配上获得更大的确定性,尤其是使地方政府更有效地履行其职能,从而提高整个政府的效能。支出责任的划分要有一个确定的规则,才有可能实现事权与财力的动态匹配。从中央与地方的财政关系来看,划分支出责任的规则是在分税制的基础上使中央与地方的事权的边际变化和财力的边际变化相等。分税制是财权的划分,应当基本稳定,而且中央地方之间应当是统一的,以保证中央的控制力。而在事权的增量和财力的增量上,则可以依据不同省份的具体情况做出不同的安排。事权既可以下移,也可以上移;既可以是全国统一,也可以是视情况而论。财力也是如此。一级政府,一级事权,但各个地方的事权未必是同质的,会因区域条件的不同而有明显的差异。
(二)理顺并规范横向的政府间财政关系。在“中央决策、地方执行”的格局下,横向的政府间财政关系显得格外重要。中央决策体现为党中央、全国人大和国务院的方向性决策和中央各个部门代表党中央与国务院做出的实施性具体决策两个层面。由于部门众多,各个部门拥有的事权、财权和财力对地方会产生极其复杂的影响。从大类来讲,中央各部门可以划分为事权部门和财政部门两类。事权部门履行职责,由财政部门提供财力保障,在横向上做到财力与事权相匹配。如果各个部门自己干的,以及要求地方干的,都有相应的财力相匹配,那么,在地方就不会出现财力与事权不匹配的情况。但现实情况往往是中央各部门点的“菜”,地方没有钱“买单”,这就需要重塑横向的政府间财政关系。为此,应进一步改革中央各个部门设置,推行大部制,减少职能交叉和模糊。同时,中央各部自己能干的事情自己干,不委托给地方。凡是要求地方干的事情,应当实行财力可行性评估,杜绝超越中央和地方财力可能去要求地方做难以做到的事情。要让预算对中央及其各部门的决策真正形成约束。这是地方财力与事权相匹配的重要前提条件。
(三)细划省以下政府间支出责任。长期以来,省以下的政府间支出责任划分是不清晰的。原因是重心放在本级财政,缺乏辖区财政责任,使得对省以下政府间支出责任划分没有足够的动力,导致省以下政府的财力与事权不相匹配,而且层级越低,不匹配的情况就越严重。因此,建立地方辖区财政责任制度就成为省以下支出责任划分的前提条件。从全国看,有的省份财政辖区责任意识较强,省以下的支出责任划分做得较好,促进了辖区范围纵向的和横向的财政平衡。2005年以来,中央强化了对省以下转移支付的监管和奖励,省域范围的财政平衡状况改善,尤其是基层财政状况大为好转。但要巩固当前的成果,则仍需要细化省以下的政府间财政支出责任。通过省以下政府间支出责任划分,有利于理清地方各级政府的事权、财权、财力划分和配置状况,实现省以下各级政府之间的更合理分工,有利于提高地方政府的效率和促进地方社会公平。
(四)建立健全财政管理的基础及激励约束机制。政府间支出责任划分之后的正常运转,依赖于一个健全的财政信息系统。通过建立事权、财权、财力(收入、支出)信息采集机制、信息传导机制以及信息评估与分析机制,有利于及时全面掌握政府间支出责任的变化状况,对于各级政府财力与事权匹配的状况实现及时的反馈。在公开、公平、公正的环境下,有利于减少不必要的讨价还价带来的成本,也使决策和执行更符合实际情况。运用信息技术,从源头上收集和掌握关于各部门预算单位的信息,有利于提高透明度,还可以减少决策者和各部门及预算单位之间的时空间隔,有助于降低成本和提高资金绩效。
(五)通过立法确立支出责任划分的法律地位。针对目前中央与地方之间、地方各级政府之间支出责任频繁变动导致事权与财力脱节的情况,应尽快通过立法,为政府支出责任的划分确定清晰的规则。一是制定《中央与地方政府财政关系法》。以基本法的形式将中央政府与地方政府的支出责任划分形成明确规则,尽量减少随意性。一方面,要明确中央与地方在决策、执行、财力、监管等方面的具体责任,另一方面,要明确上述责任调整的权限和程序,从而使中央与地方之间的委托代理关系法治化,减少行政命令给财力与事权相匹配带来的不确定性。二是制定《地方辖区财政责任法》。只有从法律上建立地方各级政府的辖区财政责任,才能从根本上矫正主要关注关心本级财政的分级吃饭状态,避免基层财政陷入困境。基层财政困难是地方的事权下移和财权财力上移导致财力与事权不匹配的反映。地方辖区财政责任法的最终目的是建立实现地方各级政府财力与事权匹配的法律保障。为了达到这个目的,各个地方可以采取不同的体制实现形式,因地制宜,但不得与中央与地方的分税制相冲突。此外,通过制定地方辖区财政责任法,也有利于减少中央“越级”干预所带来的低效率问题,有利于全国财政体制的稳定。
(课题组成员:财政部财政科学研究所刘尚希 马洪范 刘微 梁季 柳文)
责任编辑 李艳芝
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