税制的“低碳化”转型是指通过改革及完善现行税收政策制度，推动低碳发展的过程。我国目前虽尚不具备开征碳税的条件，但这并不是说碳税问题不急迫，只是开征的时机还不成熟。基于此，我国税制“低碳化”改革的目标可分两步走：第一步为“嵌入”式改革时期（“十二五”至“十三五”中期），主要目标是通过资源税制的进一步改革和环境税制的建立与完善，逐步增强现行税制的低碳功能，以达到激励社会节能减排、保护环境的目的；第二步为“直入”式改革时期（“十三五”中期至“十四五”初期），主要目标是设立独立的碳税，初步建立起低碳税制，为我国在2020年后可能要承担的温室气体量化减排责任而做好相应的准备。主要建议和措施如下：

一、进一步改革资源税制

鉴于资源环境压力的不断增大，从2005年开始，我国加快了资源税的改革步伐。2005年7月，在全国调高了石油、天然气的资源税税额标准。2006年1月又提高了部分省区的煤炭资源税税额标准，同时，还取消了某些矿产资源税的优惠措施。2010年6月，在新疆对原油、天然气实施从价计征资源税的改革试点，这一试点于2011年1月1日扩大到整个西部地区。2011年9月21日，《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》经国务院第173次常务会议通过，并于2011年11月1日起实施。修改后的资源税暂行条例规定：原油、天然气实施从价计征税额，煤炭及其他矿产品仍实施从量计征税额。近几年来，尽管国家对资源税进行了一系列的改革，但从节约资源和保护环境的角度看，还有很多需要完善的地方。

（一）扩大资源税的征税范围。目前资源税的征税范围主要包括：原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色和有色金属矿原矿、盐等7个应税产品。可见，现行资源税制仅将部分不可再生资源纳入到了征税范畴，而对水、土地、草原、森林等具有重大生态价值的可再生资源的开发利用缺乏税收调节，造成了对这些资源的不合理开发和浪费。同时，这些可再生资源对应对气候变化和发展低碳经济有着不可或缺的作用。为此，首先应将日趋短缺的水资源纳入资源税的范围，对工农业生产过程中直接抽取的地表水和地下水征收资源税。在时机成熟后，再逐步将土地、草原、森林等重要自然资源纳入征税范围。

（二）科学合理地确定资源税税率。资源税设计的初衷是调节在不同地域、不同贮存条件下而形成的级差收益，使资源开发者可在大致平等的情境下展开竞争。具体纳税人适用的税率主要取决于资源的开采条件，其高低与资源开采对环境的影响无关。显然，这种税率的确定方式已经与当前追求绿色发展、低碳发展的理念不相适应，需要对资源税税率进行更为科学合理的确定。具体而言，在确定和调整资源税的税率时，需要综合考虑以下多种因素：资源的稀缺程度、生态环境补偿成本、经济发展对某种资源的依存度、不可再生资源替代品开发成本、可再生资源的再生成本等因素。

（三）扩大从价计征税目的范围。目前，只有原油、天然气两个税目实施从价计征资源税，煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿等税目仍是从量计征资源税，应逐渐将这些税目也纳入从价计征的范围。

二、建立健全环境税制

目前，我国没有独立的环境税，更谈不上完善的环境税制，只有排污收费制度。为了顺应绿色发展、低碳发展的要求，应尽快建立健全我国的环境税制。

（一）实施费改税，将排污收费改为排污税。我国排污收费制度的建立可以追溯到上世纪80年代初期。根据1979年颁布的《环境保护法（试行）》中对超标排污收费的原则规定，1982年，我国发布实施了《征收排污费暂行办法》，以征收排污费的形式调控企业的排污行为和为保护环境筹集专项资金。为了加强对排污费征收、使用的管理，2003年，国务院又发布了《排污费征收使用管理条例》（简称《征管条例》）。根据《征管条例》，排污费的征收范围包括：废气、废水、固体废弃物、噪音等。经过30年的实践，我国建立起了一个比较完整的排污收费制度体系，为促进资源节约、环境保护发挥了应有的作用。由于排污收费制度在性质上属于行政规章，其效力要低于专门的税收法律。同时，排污收费制度也存在很多问题：收费偏低，不能覆盖治污成本；征收面窄，地方擅自减免排污费；征收难度大，征收率过低；污染主体少缴、不缴、拒缴排污费现象严重；排污费不全额上缴国库，管理混乱，等等。为此，应迅速启动排污收费制度的改革进程，其目标是取消排污费制度，建立排污征税制度。

（二）完善车辆购置税、车船税等非主体税种。车辆购置税、车船税等非主体税种是指我国税收体系中的一些小税种，但主要是以节约资源，保护环境为目的而开征的税种，如车辆购置税、车船税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、城市维护建设税等。尽管这些税种是小税种，但对保护环境有着重要的作用，尤其是车船等交通工具是温室气体的重要排放源，应进一步完善相关税种的征管制度，提高税率，限制大排量车辆的使用。同时，对于城镇土地使用税等税种，也要从加强环境保护的角度，适当提高其税率，加大征管力度。由于这些非主体税种都属于绿色税种，所以，在控制废气排放，保护环境中的作用会越来越大，应逐步提高它们占整个税收收入的比重。另外，对以新能源为动力的车船，应加大税收优惠程度，以鼓励新能源交通工具的发展。

（三）开征新的环境税种。在现行的排污收费制度下，收费的对象是废气、废水、固体废弃物、噪音等，但对机动车、飞机、船舶等流动污染源暂不征收废气排污费，也不征收噪声超标排污费。在排污费改为排污税后，应针对交通工具排放的废气开征新的税种。从控制大气污染和环保的角度，对燃料和燃油开征能源税、燃油税、硫税、氮氧化物税和氯氟碳税等。

三、进一步强化主体税种的低碳环保功能

在我国的税收体系中，所谓主体税种主要是指消费税、增值税、企业所得税等在整个税收收入中占主要比重的税种。近几年来，通过对相关税收法规的修订，主体税种的低碳环保功能得到了应有的强化。但主体税种的环保功能却是单向的，即只有对低碳（排放）、环保行为的税收激励，而没有对高碳（排放）、污染行为的税收惩罚，这相当于在我国尚未征收碳税以及排污费征管制度还很不健全的情况下，很多排污都是零成本的，这与“污染者付费”原则是相违背的。因此，需要采取措施，进一步加强主体税种的低碳环保功能。在消费税的完善方面，将所有高能耗、高物耗、高排放产品（简称“三高”产品）纳入消费税的征收范围，对符合节能环保标准的产品实施低税率，对超过标准的产品实施惩罚性高税率，对绿色产品实施零税率；提高大排量小汽车、摩托车、摩托艇等的消费税率；在时机成熟时，对成品油实施从价计征消费税。在增值税方面，除了对低碳环保产品实施增值税的减免、即征即退、先征后退等优惠政策外，还应对“三高”产品实施进项税零抵扣惩罚性政策；逐渐取消对农膜、化肥、农药的免税政策。在企业所得税方面，除了针对企业节能环保行为已给予的税收优惠政策外，还应加强企业在低碳发展方面的税收优惠政策。对从事可再生能源开发的企业，实施减免所得税的政策；对从事低碳技术转让、技术培训、技术咨询活动取得的服务性收入，在计算应纳税所得额时减计收入；对能耗超标的企业实施惩罚性税率。

四、适时开征碳税，建立低碳税制

“十二五”期间，通过费改税，逐步建立起相对独立的环境税制，为低碳税制的最终建立积累相应的经验。虽然根据现行有关气候国际公约及协议的规定，我国暂时无需承担强制性的温室气体减排任务，但随着我国经济的快速扩张，资源环境承载能力变得越来越脆弱，节能减排的内在压力将与日剧增。特别是，我国已经向世界承诺：到2020年，单位GDP二氧化碳排放量要在2005年的基础上降低40%—45%。为了兑现这一承诺，迫切需要设计更有针对性和行之有效的税收体系。为此，在“十三五”中后期，应将开征碳税纳入议事日程。根据循序渐进的原则，在开征碳税之初，范围不宜过大，应以重工业领域为主，随着时机的成熟再逐渐扩大到建筑、交通、公共机构和公用事业领域，最后争取到“十四五”初期，将碳税覆盖到居民家庭。在税率上，也应遵循从低到高的原则，采取逐步到位的策略，给市场以充分的调整与适应时间。

五、推行“中性化”的低碳税收政策，维护企业的市场竞争力

实行低碳税收政策的中心目的是通过促进经济社会的低碳化发展来减缓气候变化，保护环境，而不是增加税收收入。所以，在实施低碳税收政策时，应秉持“中性化”原则，即通过补贴、税收返还以及降低其他税收收入等方式，以实现社会总体税负水平基本保持不变，避免因税负增加而弱化了企业的市场竞争力，特别是企业在国际上的竞争力。财

责任编辑 张小莉