时间:2020-02-16 作者:邓靖 (作者单位:中国社会科学院研究生院)
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摘要:
土地财政主要是指地方政府通过招标、拍卖、挂牌等方式转让经营性土地使用权,以获得市政建设资金,或作为抵押品获得银行贷款,用于弥补财政收入不足。土地是稀缺性的生产要素,根据市场经济理论,经济行为主体利用其获得经济收益属理性行为,且我国当前又处于城镇化、工业化以及第三产业快速发展时期,势必会增加对土地资源的需求。所以,政府出让土地使用权获得土地出让收入本质上并无问题。但由于我国财政体制不健全、税制结构失衡、政府融资体系建设滞后以及对土地利用缺乏合理的约束监管,导致土地出让收入在政府总收入中的比重过大、结构失衡,政府偿债风险较大、基本公共服务供给失衡以及土地监管局面混乱等问题。因此,有必要通过完善财政体制建设、优化税制结构;健全政府融资体制,增加政府融资的透明度,建立融资风险防控预警机制;成立专门机构,加强土地资源利用的综合监管,增加基本公共服务支出等方式,构建符合我国经济社会发展特征的土地财政模式。
一、当前土地财政模式存在的问题
我国的土地财政问题不仅仅局限于土地财政模式本...
土地财政主要是指地方政府通过招标、拍卖、挂牌等方式转让经营性土地使用权,以获得市政建设资金,或作为抵押品获得银行贷款,用于弥补财政收入不足。土地是稀缺性的生产要素,根据市场经济理论,经济行为主体利用其获得经济收益属理性行为,且我国当前又处于城镇化、工业化以及第三产业快速发展时期,势必会增加对土地资源的需求。所以,政府出让土地使用权获得土地出让收入本质上并无问题。但由于我国财政体制不健全、税制结构失衡、政府融资体系建设滞后以及对土地利用缺乏合理的约束监管,导致土地出让收入在政府总收入中的比重过大、结构失衡,政府偿债风险较大、基本公共服务供给失衡以及土地监管局面混乱等问题。因此,有必要通过完善财政体制建设、优化税制结构;健全政府融资体制,增加政府融资的透明度,建立融资风险防控预警机制;成立专门机构,加强土地资源利用的综合监管,增加基本公共服务支出等方式,构建符合我国经济社会发展特征的土地财政模式。
一、当前土地财政模式存在的问题
我国的土地财政问题不仅仅局限于土地财政模式本身,本质上讲,土地财政作为地方政府融资过程的一个中间环节,当地方政府为了获得充足的建设资金过度依赖土地批租收入时,难免产生问题。
(一)地方政府过于依赖土地使用权出让收益。2008年,我国国有土地使用出让收益为9942亿元,地方本级财政收入为28650亿元,地方公共财政收入为61641亿元,国有土地出让收益与地方本级财政收入、地方公共财政收入的比值分别为0.35∶1、0.19∶1;2010年,两个比值分别为0.75∶1、0.41∶1。可以看出,土地出让收益在地方政府收入中的比重偏高,结构失衡,一旦土地出让收益减少,地方政府财政收入的稳定性势必会受到不同程度的冲击。
(二)土地保有环节税制缺失。现阶段,我国在土地保有环节上只征收房产税和城镇土地使用税,且均只对经营性房屋征收。房产税的税基不变,且没有税基重评机制;城镇土地使用税的税基为土地占用面积,按照每平方米每年一定数额征收,但在实际执行过程中,对居民所有的居住房屋基本都暂缓征收。2010年,我国房产税和城镇土地使用税总收入为1898.08亿元,与当年土地出让收入和交易环节税收之和的比例为0.06∶1,即土地保有环节的收入大约只相当于土地出入和交易环节总收入的1/20。2011年开始的房产税试点也仍处于试验阶段。可见,旧的税制结构已不符合城镇化、工业化发展的时代特点。
(三)地价和房价逐年走高。由于我国正处于城镇化快速发展时期,市场对房价产生持续走高的预期,无论政府实施何种房产政策,最后总是调而不动,控而不灵。以北京新机场周边的房价为例,由于城镇化以及交通等基础设施的规划建设,离新机场一河之隔的河北廊坊固安县城的房价在几个月里从均价4500元/平方米升至6500元/平方米。
(四)政府融资的偿债压力增加。在城镇化过程中,由于地方政府筹集资金时信息不公开透明,缺乏正规的融资方式和相应的约束机制,导致大部分建设资金都来源于融资平台,而通过融资平台筹集到的资金主要以土地及其相关附着物所得收入作抵押而获得。当经济形势较好,土地出让收益较高时,地方政府的债务风险较小;但当全球经济形势较为严峻,政府对房地产业的调控政策趋紧时,土地收益必然减少,由此必然增加地方政府的偿债压力。以2010年为例,我国地方政府负有偿还责任的债务余额中,承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.5亿元,占当年地方债务的24%。
(五)土地资源的利用缺乏综合监管。在当前土地财政模式下,土地出让的审批、规划以及招、拍、挂等环节还没有成熟的监管机制,游离于财政体制之外。并且,在财权与事权失衡的前提下,地方政府又集土地行政管理权和土地经营权于一身,为了追求政绩,谋求GDP数据的提升,不可避免地会出现一些短视行为,造成土地资源的浪费。如地方政府为了落实重点项目、吸引有实力的企业入区,纷纷以旧城改造、招商引资、土地换项目、先征后返等多种手段变相降低或者直接免征土地使用出让费用。另外,根据我国相关规定,土地出让收入在扣除了相关成本以及开发费用之后,留下的一部分才归地方政府支配。从以往研究可知,土地出让收益大概只有25%归地方所有,如果考虑到对土地收益的10%留存教育支出,这一比重还会更低。从目前来看,这一小部分资金也很少用作推进基本公共服务均等化。
二、土地财政模式转型的路径
如果只是降低土地出让收入的规模,并不能解决土地财政问题,相反,还会造成地方政府财权的进一步压缩,加剧财权与事权的失衡。总的来看,首先要正视以地生财的合理性,其次要构建完善的财税体系,健全地方政府融资体制,增强对土地使用的综合监管,实现土地财政模式的优化转型。
(一)完善财政体制建设,优化税制结构。首先,为规范土地出让收益在地方政府财政收入中的比重,应从根本上改变地方政府财力、事权失衡的局面。明确划分各级政府之间的事权,理顺各级政府财政支出的范围以及筹资权限,并以法律、法规的形式固定下来。进一步改革财政转移支付制度,完善一般转移支付制度,规范专项转移支付制度,控制新增项目转移支付制度,分地区、分行业实行差别的转移支付制度。其次,优化税制结构,抑制房地产业投机泡沫。从其它发达国家来看,房产税在促进经济发展,增加政府财政收入以及筹集市政建设资金方面取得了较好的效果。我国应进一步完善税收体系建设,加大对土地保有环节的征税力度,加增房产税,把房产税的征税范围扩大到非经营性房屋,完善税基重评机制,定期对税基进行重评,加强征税的执行力度。
(二)健全政府融资体制,增加政府融资的透明度,建立风险防控预警机制。2009年,中央财政首次代理发行2000亿元地方政府债券,拉开了我国地方政府通过债券方式进行融资的序幕,但是,从其发债规模以及发债主体等方面来看,还需要建立完善的法律框架,才能使地方债券真正为地方政府的融资以及财政收入的持续性提供可靠保证。其它国家和地区的政府在融资过程中,虽然没有政府融资平台公司,但是也有类似的融资模式供我们参考。如美国为了筹集基础设施的建设资金,通过地方政府和有实力的民营企业发行了大量的地方债和公司债。德国设立了国家发展基金,基金的大部分资金都来自于房产税收入。因此,我国今后应逐步完善地方政府融资的相关制度,健全融资信息披露制度,建立从中央到地方的各层级风险预警防控机制,加快推进地方政府发行债券的制度建设,避免政府以土地作信用,通过其它变相手段来进行融资。
(三)成立专门机构,加强土地资源利用的综合监管,增加基本公共服务支出。首先,转变政府职能,强调政府在社会管理和公共服务方面的作用,杜绝GDP政绩观,建设服务性政府。如俄罗斯政府规定,土地资源管理和土地财产管理分别由地籍局和国有资产局负责,并且,土地收入都必须纳入财政预算,在土地使用过程中,要明确指出土地的用途以及使用范围。因此,我国可考虑成立“土地国资委”,并组建专业的土地经营公司,将土地资源的行政管理权和经营使用权分开,完善土地出让环节的监管体系,将土地出让程序纳入有效的监管体制之内;在土地使用过程中,要定期和不定期的对土地的实际使用情况进行跟踪监测。其次,明确划分各级地方政府在基本公共服务方面的权利和责任,加大对医疗卫生、社会保障、义务教育以及“三农”等公共事务方面的支出,注重基本公共服务的均等性。还需要作进一步说明的是,随着我国城镇化、工业化的快速推进,国有建设用地肯定会逐渐减少,农村集体用地的城镇化是大势所趋,如何发挥市场机制对农村集体用地的配置作用,需要我们加以重视。目前,我国农村集体土地流转的税、费制度基本空白,应该尽快建立起农村集体土地流转的税、费体系,避免重走当前土地财政模式的老路。财
责任编辑 张敏
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