时间:2020-02-16 作者:孙文平 (作者单位:四川省财政厅)
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摘要:
财政预算执行动态监控机制是在国库集中收付制度基础上,以现代信息网络技术为载体,通过对预算执行相关信息要素进行甄别、判断、取舍和逻辑运算等方式,实现对收支合法性、合规性、合理性以及时效性等的动态掌握,并辅之以必要的人工手段,从而达到对收支执行的事前、事中和事后全程监管目的,推动财政管理科学化精细化。从2002年开始,财政部即着手探索建立预算执行动态监控机制,并在2005年首次启用了新的预算执行动态监控系统。在财政部倡导示范下,四川、黑龙江、北京等地方财政部门也积极探索、大胆实践,取得了较好的效果,形成了预算执行与编制的良性互动,进一步保障了财政资金安全运行,在预防和治理腐败、促进财政收支全面公开方面的作用日益显现。但当前预算执行动态监控仍存在许多不足,主要体现在制度建设、监控范围、系统构建和理论研究等几个方面:
(一)制度建设有待完善,内外运行机制亟待理顺。作为一种新型监控机制模式,预算执行动态监控机制已有了实践成果和基本制度框架,但在体制、职能、机构、范围、人员等方面尚欠缺有力的制度保障。现有制度文件的法律性地位不高,权威性和约束性较弱,制度和机制的顶层设计相对实践滞后,在一定程度上...
财政预算执行动态监控机制是在国库集中收付制度基础上,以现代信息网络技术为载体,通过对预算执行相关信息要素进行甄别、判断、取舍和逻辑运算等方式,实现对收支合法性、合规性、合理性以及时效性等的动态掌握,并辅之以必要的人工手段,从而达到对收支执行的事前、事中和事后全程监管目的,推动财政管理科学化精细化。从2002年开始,财政部即着手探索建立预算执行动态监控机制,并在2005年首次启用了新的预算执行动态监控系统。在财政部倡导示范下,四川、黑龙江、北京等地方财政部门也积极探索、大胆实践,取得了较好的效果,形成了预算执行与编制的良性互动,进一步保障了财政资金安全运行,在预防和治理腐败、促进财政收支全面公开方面的作用日益显现。但当前预算执行动态监控仍存在许多不足,主要体现在制度建设、监控范围、系统构建和理论研究等几个方面:
(一)制度建设有待完善,内外运行机制亟待理顺。作为一种新型监控机制模式,预算执行动态监控机制已有了实践成果和基本制度框架,但在体制、职能、机构、范围、人员等方面尚欠缺有力的制度保障。现有制度文件的法律性地位不高,权威性和约束性较弱,制度和机制的顶层设计相对实践滞后,在一定程度上制约了其应有作用的发挥。尤其是实践中,如何准确把握预算执行动态监控的职能定位,如何理顺和把握好动态监控与传统财政监督在机构、人员和职责上的关系,如何建立和规范动态监控机构与财政内部其他业务部门间的运行对接机制,动态监控问责处理等相关配套工作机制,以及怎样建立起高效反馈机制,发挥其决策参谋作用等,尚缺乏有效有力的制度依据。
(二)动态监控对象相对单一,监控范围有待拓展。目前,从实践来看,预算执行动态监控对象还主要局限在财政支出方面。即使是财政支出,也主要是国库集中支付部分,且大多还是授权支付部分,直接支付纳入监控的量很少。其实,预算执行动态监控机制是一个多层次多方位的监控体系,覆盖范围和应有作用绝不仅限于支出,还可以涵盖收入;不仅可监控数量,还可以监管质量;不仅可监管效率,还可以监管安全;不仅可以监管预算单位,还可以监管财政部门本身和代理银行等相关环节等。造成目前这种监控内容单一的原因,一方面是因为对动态监控的理论认识不够;另一方面也囿于当前动态监控信息系统建设和技术力量支撑不够所致。
(三)系统构建智能程度不高,人才队伍力量薄弱。总的来看,各地预算执行动态监控系统基本上只针对国库集中支付业务,收入、绩效、进度等预算执行相关领域尚未纳入动态监控范围,技术研发的系统性、功能性和兼容性更显不足。即使对支出监控系统的设计,也主要停留在日常监控基本操作,而统计、分析、决策、反馈等深度开发仍很欠缺,监控的精准化和智能化程度也较低。各地反映系统硬件设施投入不足,对监控工作承载支撑力较弱,也一定程度上制约了系统的后续开发与优化。另外,预算执行动态监控系统研发技术人员和财政相关业务人员欠缺,以及从业人员对动态监控机制的认知水平不高也是当前的“短板”。从实际情况看,预算执行动态监控职责在各地基本上是由国库部门行使,虽然国库人员对集中支付业务较为熟悉,但在如何转换角色、换位思考及掌握政策制度、方法技巧方面,还缺乏专业培训指导。尤其是如何将业务需求和信息技术相糅合,把制度和政策变为计算机程序语言,这是一大障碍。
预算执行动态监控是预算执行监管方式发展的必然趋势,制度化、规范化、程序化、常态化将是未来前景的重要特点。在推进过程中,有以下几个方面内容值得关注:
(一)明确监控的执行主体。从预算执行动态监控机制创建和形成过程看,主导和执行主体都是财政国库部门。在实际运行过程中,部、省两级基本上也由国库部门来行使具体职责,但在市县级财政内部却不尽然。有的是将职能划分给财政内设专职监督管理部门,有的列入业务科(股)等其他内设部门,还有的地方将这种机制引入了人大监督部门。笔者认为,一方面,预算执行动态监控机制是基于国库集中收付制度改革基础上的,作为国库管理制度改革的拓展延伸,由国库部门进行构建和探索甚至是执行都顺理成章,无可厚非。另一方面,预算执行动态监控机制实际上又脱离不了预算执行监督体系,只不过是监管理念、手段、方式和途径发生了改造升级。国库部门是预算执行的主要组织和执行机构,而预算执行动态监控对象即为预算执行。在这种情况下,审视执行与监督的关系、理顺财政内部对预算执行动态监控职责主体,将是一个无法回避的课题,也是下一步研究的重要方面。
(二)进一步拓宽监控范围。预算执行从范围上看涵盖了预算收入执行、预算支出执行等预算执行相关领域。现阶段,国内建立的预算执行动态监控机制锁定的对象还主要是支出预算执行,范围较小,对象单一,与预算执行动态监控的内涵相差甚远。如果要给预算执行动态监控对象划一个方向,笔者以为,凡是预算执行中有漏洞、有偏差、有隐患、需关注的领域都是监控范围目标,不论是收入还是支出,不论是账户还是资金,不论是预算单位还是代理银行,不论是资金安全还是执行效率,不论是工作人员还是岗位职责等,只要对预算执行构成了风险和隐患,只要是财政管理需要关注的,就可以考虑纳入预算执行动态监控机制探索和尝试的范畴,用这种机制和理念提升财政管理的科学与高效。
(三)积极创新监控职能。现行的财政体制是“一级政府一级财政”,各级政府对本级预算执行承担着主要管理职责,地方各级人代会审查本级预算执行情况,在此体制下,以往上级财政部门对下级财政部门的预算执行情况较少进行具体监管和干预。实行“分税制”后,中央对地方、上级财政对下级财政的转移支付规模日益庞大,近几年,中央又加大了专项资金转移支付的种类和规模,并强化了对资金使用的直接监管。2006年,财政部在改革“农村义务教育经费保障机制”时,首次尝试了“农村义务教育中央专项资金动态监控”机制,开启了上级财政部门对下级财政部门资金实行动态监管的先河,取得了成效。随后,在增加的粮食直补、能繁母猪保险、农业保险等中央专项资金管理上也要求比照执行。这种模式的成功尝试改变了传统监管模式,为拓展各级财政监管职能开启了一扇窗户。譬如,除了专项转移支付外,对下级的一般性财政转移支付、库款的调度、专户资金的进出等,是否可作为动态监控职能延伸,这些都值得深入思考。
不仅各级财政本身要建立健全动态监控机制,还要考虑将上下级财政部门的监控机制有效对接,这既是机制本身完善和发挥作用的需要,也是财政预算执行监督工作的一种趋势。
(四)整合职能优势,加强协调配合。实现预算执行动态监管的信息来源和路径不外乎有两种,一是依赖于商业银行,二是靠构建财政自身的监控系统。商业银行系统由于是全国性联网,因此在上下联动、统一口径方面具有一定优势;而财政自身的系统更好地结合了财政资金管理特点,在系统研发方面更具针对性,更加贴近。这两者都是预算执行动态监控不可或缺的部分,因此,在发展的过程中,要更好地挖掘各自潜力,优势互补,争取纵向、横向的全面协调配合。一方面,财政部门和银行部门要增强横向沟通,有机结合。财政要与包括商业银行、人民银行在内的相关代理机构最大限度进行信息和工作程序上的沟通与交流,充分了解彼此的优势和特点,把业务需求与系统开发有效衔接起来,做到扬长避短,优势互补,深度糅合,形成有机整体。另一方面,上下级财政部门之间要增强纵向合作。下一步,不仅各级财政本身要建立健全动态监控机制,还要考虑将上下级财政部门的监控机制有效对接,这既是机制本身完善和发挥作用的需要,也是财政预算执行监督工作的一种趋势。2008年,财政部在全国范围内实行“金财工程大平台”工程,规划了全国预算执行大集中的蓝图,统一了各地系统的底层结构、数据编码、业务术语和信息项等,这为预算执行动态监控系统上下级贯通奠定了基础、创造了条件。财
责任编辑 张敏
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