时间:2020-02-13 作者:贾康 刘薇 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
城镇化是我国经济社会发展的有力引擎和潜力源泉。党的十八大报告强调:“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”国家层面的现代化战略定位和新型城镇化概念的提出,成为我国工业化和城镇化快速发展的指导方针,也为解决我国改革发展进入“黄金发展和矛盾凸显相伴”时期所暴露的一系列经济社会矛盾提供了重要着力点。
作为世界上最大的发展中经济体,中国的城镇化是在弥合二元经济过程中实现经济社会长期高速成长的巨大动力源和潜力空间所在。改革开放以来,城镇化已表现了年均一个百分点左右的上升速率和与之相伴随的一系列经济增长效应,但与之相关的诸多矛盾也在凸显。在我国30多年城镇化推进过程中,必须高度关注的问题首推城镇化进程中的农民工“市民化”问题。近年来,农民工占全国非农就业比重迅速提高,2011年农民工总量已达到2.53亿人,占非农就业总量的50.7%,首次超过一半。但是,全国80%被统计为城镇人口的农民工都是流动就业,其中举家迁徙的农村人口只占20%左右,而这20%农民工虽已成为城...
城镇化是我国经济社会发展的有力引擎和潜力源泉。党的十八大报告强调:“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”国家层面的现代化战略定位和新型城镇化概念的提出,成为我国工业化和城镇化快速发展的指导方针,也为解决我国改革发展进入“黄金发展和矛盾凸显相伴”时期所暴露的一系列经济社会矛盾提供了重要着力点。
作为世界上最大的发展中经济体,中国的城镇化是在弥合二元经济过程中实现经济社会长期高速成长的巨大动力源和潜力空间所在。改革开放以来,城镇化已表现了年均一个百分点左右的上升速率和与之相伴随的一系列经济增长效应,但与之相关的诸多矛盾也在凸显。在我国30多年城镇化推进过程中,必须高度关注的问题首推城镇化进程中的农民工“市民化”问题。近年来,农民工占全国非农就业比重迅速提高,2011年农民工总量已达到2.53亿人,占非农就业总量的50.7%,首次超过一半。但是,全国80%被统计为城镇人口的农民工都是流动就业,其中举家迁徙的农村人口只占20%左右,而这20%农民工虽已成为城镇的新居民,但因受到城乡二元社会制度体系的制约,大都还缺少户籍身份的认定。他们长期在城镇从事服务业或在工厂打工,逐渐融入了城镇的社区生活,成为城镇居民不可或缺的重要组成部分,但是却因为非市民的身份,在福利、住房、教育、医疗等方面实际仍受到诸多限制。
一般认为,使农民工及其家庭成员市民化,需要构建统一的就业、社保、定居等制度,需要处理农民工因其农民身份形成的农地权利的合理传承的制度安排,需要解决农民工参与城市社区治理的市民权利的确认与落实等一系列问题。“户籍”等问题背后物质层面的资源配置,首先是公共服务的相应提升和公用事业的扩容。政府是城镇化的规划主体,公共财政是政府处理城镇化问题的公共资源配置主要手段,按照公共财政的内在逻辑和职能体现,构建“一元化”公共财政,是破解二元经济结构,走向以“市民化”为核心的城乡一体与现代化过程的重要机制化支持后盾。“一元化”公共财政应体现在:
第一,按照十八大提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的精神,构建符合公共财政要求和透明高效配置公共资源需要的全口径预算管理体系,在真正的“全景图”下优化“结构图”,使可用公共资源在优化配置中最充分地支持“市民化”过程。全口径预算管理就是要对全部政府性收支实行统一、完整、全面、规范的预算管理,即凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出,都应纳入政府预算管理范围。从公共财政建设角度来看,无论是预算内还是过去所称的政府预算外或制度外收入等都必须纳入全口径预算管理。随着改革的深化,我国已经初步确立了以公共收支预算(政府一般收支预算)、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算为主要内容的政府预算体系,形成了各自相对独立又统一协调联结的有机整体。2012年,财政部已明确宣布“预算外资金”概念退出历史舞台。党的十八大报告再次明确强调“全口径预算管理”的原则和要求。在此制度规范框架中,我们应乘势推进“一元化”公共财政服务于“市民化”的具体机制创新和法律体系建设。
完整的政府预算体系是财政管理制度运行的基本平台。在这个预算体系平台上,应真正废除各级政府和部门的“自筹”和执收执罚中的“收支挂钩”制度。政府部门所有权力环节只能通过财政收入形式获得各种收入,并从事预算法案通过的活动,切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系,从而真正实现财政部门统揽政府收支的“一元化”财政,使其能够真正成为接受立法机构和社会公众委托与问责的主体。要以“全口径预算”为契机,在政府一般收支预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保障预算之间形成统一、对接、协调和均衡体系,建立规范透明的资金往来渠道,必要时也可建立类似的特别预算或专门预算,从而稳步推进政府预算体系的完善与健全。全口径预算管理体系的内在逻辑,正是在建立一套涵盖所有政府收支项目的预算报表体系的基础上,结合推进预算编制、审批、执行、监督审查各个阶段的民主化、法治化,使公共资源首先真正形成“全景图”,再在越来越充分的公众参与和监督之下,形成资源配置、资金运用中以公众利益最大化为取向的“结构图”。这是包括预算法律制度规范、预算会计体系、预算权配置、预算管理范围、预算管理模式及预算报告体系等要素在内的系统工程,也是支持“市民化”过程的最合理、最高效的公共资源配置体系。
第二,在新时期进一步强调全面协调发展,服务全局,积极消除歧视性的、非均等化的问题与弊端,不断推进基本公共服务均等化新举措的出台,最终实现基本公共服务城乡一元化体制和运行机制。在城乡之间提供大体相当的基本公共服务是公共财政的重要职责和“市民化”的必备条件,但是城乡分治下城市偏向型的公共品供给制度已累积地形成城乡差距、农村基本公共服务供应短缺和城乡公共服务不均等现实问题。尤其是,随着城镇化进程的加快,大量农村人口涌入城市,而与之相关的收入分配制度、国土开发利用、环境资源开发、社会保障制度、文化教育医疗等改革措施,往往无法匹配和无力跟进,造成了农民工在城镇的非市民化现状,歧视性的、非均等化的问题表现为“半城镇化”、“浅城镇化”问题。这种按照人们的身份和地域来城乡分离式提供公共服务的体制需渐进消除。在推进基本公共服务均等化过程中,应积量变为质变,致力于消除二元因素,实现城乡之间及整个国家基本公共服务的一元化,即构建面向全体国民、城乡一体、标准统一的基本公共服务体系。这种“一元化”是城乡居民平等享有基本公共服务和“市民化”为核心城镇化的制度基础和保障。
为实现基本公共服务均等化服务于“市民化”目标,首先,需加快建立统一、规范、透明、合理、有力的财政转移支付制度;其次,应建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制,切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力;再次,建立健全区域基本公共服务均等化协调机制,加强中央政府各部门与省级政府间的协调磋商,逐步使区域间基本公共服务范围和实际标准基本一致,推动相关制度和规则衔接,做好投资、财税、产业、土地和人口等政策的配套协调。
第三,使财政分配与国家主体功能区规划、宏观经济发展和区域发展、公私合作伙伴关系(PPP)机制创新、土地制度改革等实现全面的协调配合。新型城镇化的推进涉及主体功能区规划建设、产业结构调整、农村土地流转制度、社会保障制度、户籍制度等方面综合的顶层规划和体制机制改革,公共财政在支持新型城镇化建设的进程中,要在科学发展观的指导下,在规划的政策支持和体制改革等方面,积极与国家“十二五”规划和主体功能区规划、国民经济发展战略、区域发展战略等国家规划以及土地制度改革等,实现全面的协调配合。
按照国家基本公共服务体系“十二五”规划和实施主体功能区规划、区域发展战略的要求,公共财政要大力促进公共服务资源在城乡、区域之间均衡配置,缩小基本公共服务水平差距。其中,为进一步消除相关的体制、制度和政策性障碍,增强以“市民化”为核心的城镇化发展动力和活力,公共财政要配合土地、户籍、投融资体制、社会保障等方面体制改革和制度创新,积极发展公私合作伙伴关系(PPP),提供改革所需要的基本财力保障,并促成社会资金合力和制度配套支持。
土地是城镇化的重要载体,与之相关的重大现实问题是农村基本农田土地使用权的流转制度和城镇化必然征用土地的“农转非”全套制度如何合理化。我们认为未来的改革大方向,可以按照“排除法”,选择排除路越走越窄的“集体所有”和不具备政治、经济可行性的“私有”之外的唯一余项——国有制,把必保的基本农田和其他所有土地都纳入“国有”法律框架,其中对基本农田确立永佃制,在非基本农田用地上则一揽子、一次性、一劳永逸地处理好宅基地、“小产权房”等历史遗留问题(物质利益补偿可以分步按合约实现),进而给予全体社会成员“国民待遇”,其后有可能进入一个统一市场中土地产权的规范化、一元化状态,即全部土地都是国有土地,其使用权可透明、规范地流转,凡是土地使用权流转环节上的租金就进入国有资本预算(基本农田另行处理,实际上可不要求或象征性低标准要求务农者上交地租);凡是其流转和持有环节上应征缴的税收,就进入一般公共收支预算。生产要素包括土地要素的流转、配置,均可以进入无壁垒状态。政府应专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划,同时非农田建设用地由一套市场规则和特许权规则来调节其交易或特定用途配置。除基本农田用地“封闭”式流转和规模化经营之外,真正把所有土地资源都放到统一市场上。这个前景是配套于城乡统筹发展和市民化为核心的城镇化历史过程的一个值得探讨的可选改革方向,如果一旦形成决策思路,公共财政理应支持其方案化实践和推进优化过程。财
责任编辑 韩璐
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