时间:2020-02-13 作者:刘军民 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
地价在我国土地国家和集体所有制下,其实质是地租,地价和土地制度与住房价格、房地产市场发展息息相关。我国现行土地出让方式是土地批租制,即国家将城镇土地使用权以一次性批租的形式有偿出让给开发商或土地使用者,开发商或土地使用者向国家一次性缴付土地出让金价款。批租制下的一次性土地出让金制度,在现实中产生了很多体制弊端和扭曲性激励。“土地年租制”是土地使用权的另一种出让方式,即国家将城镇土地使用权租赁给开发商或土地使用者,开发商或土地使用者按规定每年向国家缴纳一定数量的土地租金。在土地公有体制框架下,推行土地年租制,使土地出让金收取平滑化,并配之以科学合理的相关设计,可化解我国住房土地制度的一些矛盾和问题,如有效降低居民取得住房时的一次性投入,扭转地方政府寅吃卯粮式的土地财政模式,实现土地收益的代际均衡,并减少囤地囤房等不良行为。土地批租制+“招拍挂”机制的弊端
从1990年至今,在有偿出让的前提下,我国政府先后使用过协议出让及土地招拍挂两种出让方式。由于协议方式容易导致寻租腐败等问题,最终于2004年被终结。土地公开拍卖制度要求国有土地使用权必须以公开招标、拍卖、挂牌的方式出让,通过引入市场竞...
地价在我国土地国家和集体所有制下,其实质是地租,地价和土地制度与住房价格、房地产市场发展息息相关。我国现行土地出让方式是土地批租制,即国家将城镇土地使用权以一次性批租的形式有偿出让给开发商或土地使用者,开发商或土地使用者向国家一次性缴付土地出让金价款。批租制下的一次性土地出让金制度,在现实中产生了很多体制弊端和扭曲性激励。“土地年租制”是土地使用权的另一种出让方式,即国家将城镇土地使用权租赁给开发商或土地使用者,开发商或土地使用者按规定每年向国家缴纳一定数量的土地租金。在土地公有体制框架下,推行土地年租制,使土地出让金收取平滑化,并配之以科学合理的相关设计,可化解我国住房土地制度的一些矛盾和问题,如有效降低居民取得住房时的一次性投入,扭转地方政府寅吃卯粮式的土地财政模式,实现土地收益的代际均衡,并减少囤地囤房等不良行为。土地批租制+“招拍挂”机制的弊端
从1990年至今,在有偿出让的前提下,我国政府先后使用过协议出让及土地招拍挂两种出让方式。由于协议方式容易导致寻租腐败等问题,最终于2004年被终结。土地公开拍卖制度要求国有土地使用权必须以公开招标、拍卖、挂牌的方式出让,通过引入市场竞价机制,采用“价高者得地”模式,一定程度上遏制了此前协议出让方式中的腐败寻租行为,将土地的真实价格予以显性化,但随着时间推移,这种出让方式的弊端也日愈明显。
一是土地批租制使地方政府患上“土地财政”依赖症。随着地价在招拍挂机制下越走越高,土地收入在地方政府收入中所占比重不断上升,地方政府对卖地收入的依赖性也不断增强,公共收支体系出现异化。“十一五”期间,全国土地出让成交总价款累计超过7万亿元,土地出让成交总价款占地方财政总收入的比重从2006年的38.9%增长到2010年的65.9%,充分表明地方政府对土地收入的依赖越来越大,土地财政已成为很多地方经济发展所依赖的畸形运行模式。
二是抬高了住房市场的进入门槛。批租制下,土地使用者把几十年的土地租金一次性折现交付,提高了房地产的开发建设总成本,并直接传导到房价上,造成住房市场进入的高门槛,使广大中低收入阶层被排斥在商品房地产市场之外,造成了普通民众住房难、住房贵和严重的社会不公问题。
三是批租制使土地收益分配异化。地价作为资本化的地租应归属于土地所有者。在土地国有制下,土地的权益收入(包括地价本身及未来的溢价收入)应归属全体国民拥有,并由政府来执收、掌管并使用,才符合社会公平原则。在“招拍挂”式的土地批租制下,尽管可以实现地价的应收尽收,但却也使政府丧失了对土地未来溢价收入的掌控能力。现实中,由于土地的稀缺属性,以及随着与地块相联系的区域公共基础设施改善和公共服务水平的不断提高,地价随着时间升值应是基本趋势,而在一次性的批租制下,土地溢价形成的权益收入大部分都转化为“超额利润”,由房地产开发商和房地产投机者获取、瓜分,由此造成非常畸形的利益分配格局,形成严重的社会不公,这也是当前我国国民收入分配失衡中财产性分布差距过大的重要原因。
四是土地出让金造成严重的代际不公。批租制下,地方政府一次性收取几十年的土地租金收益,导致寅吃卯粮,产生了较为严重的代际不公平。土地出让金作为一定期限内地租的现值收入,根据代际界限划分,这部分收入只有用于社会生产性质或者收入再分配性质的支出项目,才有可能避免产生代际不公问题。地方政府任期年限一般为5年,而现行土地法规按照出让土地使用目的不同,分类规定了土地使用权的70年、50年、40年的出让年限,远远超过了单届政府任期。在缺乏土地批租有效监督的情况下,单届政府大肆出让土地,在土地储备资源有限的约束下,过度的出让土地压缩了以后届期政府和居民进行城市建设和开发的空间,出现“本届政府卖土地,下届政府卖空气”的局面,其实质是提前透支了本应由往后各届政府的收支能力,损害了后代居民的公共利益和长远利益。
五是“招拍挂”的竞价拍卖制度与土地市场垄断结构不相匹配。现行的土地“招拍挂”竞价拍卖制度有助于实现土地取得程序上的正义和形式上的公平,但并不利于形成合理的土地价格机制。其原因在于竞价拍卖机制适用于竞争性的市场,而垄断性市场通常要进行价格管制。在当前因城市快速发展而形成土地资源高度稀缺的市场状况和政策环境下,土地市场国家高度垄断提高了房地产企业对土地特别是好地段地块的价格预期,此时的竞价拍卖制度无疑会把地价不断推向新高。地价“招拍挂”卖出天价并不等于实现了土地资源配置效率的最优,而是市场竞争机制和价格机制的严重扭曲,是政府过度干预下的市场失效。
租、价分离,积极发展土地年租制
(一)年租制的制度优势
一是有利于地方政府土地财政模式转型。在年租制下,地方政府逐年收取执政年限内的土地收益,截断本届政府通过一次性土地出让金获得巨额收入的“生财之道”,重新建立地方政府收入、公共服务水平与土地价值之间的市场化联系,减少地方政府短期行为和权力腐败等不良现象。推行“土地年租制”能有效抑制地方政府寅吃卯粮的现象,抑制地方政府对土地收益的过分追求,有助于维持代际间的平衡,促进土地资源的可持续利用。按年取得出让土地的租金作为政府经常性收入的重要组成部分纳入财政预算管理,严格用于地方公共服务的提供,从而转变不良的运行模式。此外,还有助于避免地方财政因为房地产周期因素而导致财政收入大起大落,增强地方财政运行的稳健性。
二是有助于降低土地取得的初始成本,降低房价。房价过高的一个重要制度性原因是房价中包含了一次性给付的土地出让金价款。实行土地使用权出让年租制可以有效降低居民一次性住房消费成本,让住房以不含土地出让金的价格流通。如2008年,我国房地产开发企业项目开发总成本(包括直接成本和运营成本)中,土地成本所占比例最高达41.2%,土地成本占直接成本的比例高达58.2%。为此,应探索实行租、价、税分流,以租为主的流通体制。根据有关测算,若一次性房价是建安成本加平均利润,按年征收地租和房产税,则房价可总体下降约1/3至2/3。
三是有助于促进社会公平。土地溢价、租金的升值从根源上来说,主要来自于区域公共设施和环境的改善、公共服务水平的提高和区域经济增长的贡献带动,因此从社会公平的角度来看,土地升值的收益应由政府掌握并使社会公众共同分享,而不能落入到个别房地产开发商的腰包。土地年租制阻断了房地产商靠土地升值发财的渠道,通过按年缴付,土地租金升值的收益将逐年进入政府财政非税收入盘子,增强地方政府财力和公共服务能力,惠及广大的民众,进而形成土地租金升值和公共服务水平提升的良性循环。
四是可以有效杜绝囤地囤房行为,提高土地资源的利用效率。土地年租制对二级市场存量土地的流动将产生积极影响。土地是一种十分稀缺的资源和资产,具有较明显的自然增值趋势。若土地出让制度不能有效激励土地投资,抑制土地投机,则可能刺激有些人囤积土地,待机渔利,造成了土地资源的低效率配置,土地成为少数人谋取暴利的工具和载体。土地年租制一方面提高了土地所有者的年度“占地成本”,另一方面消除了土地占用者的升值期望收益,两个因素的共同作用可促使开发商将精力专注于房屋设计建造上,形成健康有序的市场竞争机制。
五是可以更好地实现国家对土地增值收益的享有。土地具有自然增值属性,按年收取土地租金,通过年租金标准的及时动态调整,能够将国家通过城市基础设施建设投入而形成的土地升值,及时收归政府所有,为国家带来更多的土地收益,进而提高公共服务的能力。虽然年租金的近期收益与出让金相比微乎其微,但是从较长的时间轴上来看,年租制可以创造更高的经济收益,实现国有土地资产的最大化,促进土地资源的可持续利用,并实现经济、社会、资源、环境的协调发展。
(二)制度框架的初步设计:租、价分离
土地使用权的取得仍可采取招拍挂方式来确定,但拍卖对象从“70年的土地使用权租金总和”改为“年度土地租金或租金标准”(为简化操作,也可以3年或者5年的标准为标的,但不宜过长),以后年度租金标准正常年份时可在首次拍卖确定的标准基础上,根据物价变化、GDP增长、收入水平等重要参数进行指数化调整;若遇到重大事项变化,如城市规划区、基础设施布局整体变化等,则可进行重新评估,土地年租金标准的调整要依据土地等级进行区别测算、评估、核定。有关评估职能和机构设置可结合房产税制度中的房产税税基动态评定一并来考虑。
房产开发商在取得土地使用权后,在房产开发建筑期内按年缴纳地租,也可允许其提前预缴,但后期土地租金标准若遇上调,则应再行补缴。在完成开发并进入房屋销售环节后,自销售合同生效之日起,由住房购买者继承开发商与政府签订的租约,承担按年缴纳以后年度的土地租金的责任。在销售形式上,实现“房屋价格”与“土地租金”的完全分离,即房地产商销售发票上分别注明房屋价格和其已代为缴纳的开发期内的土地租金(可参考增值税专用发票来设计)。房屋转让时,按年缴纳土地租金的义务将一并转让,对已缴纳而未到期的土地租金部分不能加价转让(发票上单独标注),但土地上的建筑物即房屋部分可以随行就市涨价,并对房屋转让的涨价升值部分征收增值税。相应地,则可逐步取消土地增值税,或者将其直接改造为房屋增值税。
在这种制度设计下,将产生几重积极效应:一是促进住房开发商盈利模式的转变。促使房产商将精力专注于房屋的设计、建造质量和品牌提升,只有在这些方面下真功夫,房产商才能真正获得市场认可,实现盈利并成长发展,而不再是像以前那样通过囤积地块的升值等投机方式来“坐地生财”。通过对“房屋”这个产品的策划与生产而取得合理的生产与品质(品牌)利润,所销售房屋价格的构成中不包含地价,将地价从房价中剥离。二是促使房地产商加快住房开发周期。由于开发建设期的土地租金由开发商负担,开发时间越长,承担的土地租金就越多,这样将促其在符合质量和规划要求前提下,尽可能缩短开发建设工期,尽快形成市场供给,满足社会公众的住房消费需求。在年租金模式下,开发商不能从土地升值上获益,因此囤地囤房等投机行为也就没有任何经济意义,反而会加重自身租金和税费负担。三是促进房价合理回归。2012年政府房地产调控目标为促进房价合理回归,土地年租制再配套房产税将促使房地产“租、税、价”关系进一步清晰化、合理化,同时对房价“向下拉动”的作用更为显著,是促进房价合理回归的一项基础性、长效性的制度建设。四是有利于保障房和商品房的未来转换接轨。当前,保障性住房和商品住房双轨运行存在着必要性,但还必须长远考虑二者的接轨。当保障性住房的居住者由于经济条件改善不再符合住房保障政策时,可通过合理提高土地租金标准将年租制的保障房顺利转化为普通商品住宅。目前,我国已有一些地方将土地出让金制改革为年租制。北京市已有部分公租房项目开发建设试点实行土地年租制,此外,从实际运转情况来看,浙江杭州、广东深圳、山东青岛、河南许昌等地的年租制都取得了较好效果。
(三)土地年租制的推行:区分属性,分类管理,分步实施,双轨运行
推行土地年租制是土地供应方式的重大制度变革,涉及到土地收益分配、住房价格形成机制等关系的重大调整。为避免土地年租制对地方财政的影响过大,建议分步实施、循序渐进。
首先,区分属性,分类管理,分步实施。合理区分保障性住房、普通商品住宅、中高档商品住宅。在分清土地的不同使用需求之后,将国有土地出让分为批租制和年租制两种类型,前者用于建设普通商品住宅和中高级住宅并通过“招拍挂”方式一次性收取土地出让金,国家通过收取土地增值税保障土地增值的归公部分;后者用于建设保障性住房,并按年收取土地年租金和房屋租金。
其次,先行在公共租赁型保障性住房领域推行土地年租制。根据我国关于保障性安居工程建设和管理的相关指导意见,面向经济适用住房对象供应的公共租赁住房,建设用地实行划拨供应。其他方式投资的公共租赁住房,建设用地可以采用出让、租赁或作价入股等方式有偿使用,并将所建公共租赁住房的租金水平、套型结构、建设标准和设施条件等作为土地供应的前置条件,所建住房只能租赁,不得出售。可见,政策规定的公租房土地取得方式有多种,但也正因为如此将会带来两方面问题:一是使产权问题变得复杂化,究竟是政府所有还是投资建设单位所有;二是给租金标准的制定造成困扰,如租金标准是否包括土地出让金的价格部分,如果通过出让制土地供应方式建设的公租房租金中包含土地价格因素而划拨制的不包含,不同类型公租房的租金标准又如何保持相对一致(租金标准若差异过大显然有违于保障性住房实现公平的原则)。为此,建议对公共租赁型保障房率先实行土地年租制,公租房具有实施土地年租制的先天便利条件,房屋租金和土地租金可以捆绑在一起收取。此外,公租房项目通过年租制供地,可以摊薄住房建设成本,缓解目前保障性住房建设中存在的融资难问题,有利于吸引社会资本参与建设保障性住房。
(四)解决一些具体问题的配套方案
推行土地年租制将带来诸多好处,但也存在着一些需要配套解决的问题和制度建设的协同。一是关于土地征用和成本问题。与土地出让金密切相关的一个问题是土地的取得成本,尤其是土地征用过程中涉及的拆迁和补偿费用。据财政部的统计数据,2010年全国土地出让收入为29397.98亿元,土地出让支出总额为26977.06亿元,其中用于征地拆迁等成本补偿支出达16732.23亿元,占全国土地出让支出的62.1%,占收入的56.9%。2011年土地出让合同价款依旧有所增长,同时土地成本在土地出让金中所占的比重越来越高。因此年租金制的推行需要征地制度改革的配套衔接。方案的初步设想为:涉及到新增建设用地征用补偿问题处理,可以考虑原则上只补偿覆盖地面建筑物部分,土地使用权部分不纳入补偿范围,而是将其转换为原业主购置同等地段对应面积标准新住房时的土地年租金的免缴,免缴年限为原有土地的使用权出让的未到期年限。若原住房业主(拆迁户)不愿意购买可享受免地租政策的住房,可允许其将这一权利在市场上进行转让变现。二是年租金征收管理问题。土地年租制的实施将使国有土地使用权价款的征缴对象由开发商和建设单位转为数量众多的使用土地的业主,并且按年缴纳,任务量和收缴的难度将大为增加。但从未来合理规范的住房管理体系的发展来看,势必要走到这一步。随着住房信息系统、居民个人支付系统的逐步建立和完善,这些技术性困难都有望得到妥善解决,不应构成根本性的实施障碍。此外,在房产税逐步推行之后,土地年租金还可与房产税进行捆绑征收,这样也有利于降低制度的遵从成本。三是年租金标准调整的问题。由于城市区位级差地租和不同用途地租的差别明显,实施土地年租制在调整年租金标准时候,需要科学、动态地测定城镇不同区位位置、不同用途土地的地租。对此,可以结合房产税实施中税基评估的有关制度安排来统筹考虑。财
责任编辑 张敏
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