时间:2020-02-13 作者:王健男 (作者单位:北京联合大学)
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摘要:
政府投资项目代建制度是我国固定资产建设投资管理体制深化改革的重大举措。自2004年7月在全国范围正式实施。该制度运行八年来,宏观上提高了政府投资项目管理水平与社会效益,微观上实现了单元项目管理专业化,降低了投资成本、增值了项目效益。另一方面,代建制度在运行实践中也暴露了制度设计缺陷、运行支撑条件缺位、运行环境不成熟等问题。在提炼代建制度运行经验和识别归纳教训的基础上,从完善运行机制、立法建设与代建制度运行程序管理三方面进行制度缺陷修复与纠偏,提出相应的合理化建议和对策。
(一)构建完善的代建制度运行机制
1.构建完善的宏观监督管理机制。完善的宏观监管机制应是政府权力监管与对政府权力机构监管并存的机制。政府权力监管是政府行使垄断行政权力对代建项目的全过程活动进行监管。目前政府监管权力主要分布于发改委、财政、建委、审计、稽查、监察及认证、质管、消防各部门。对单元项目分散监管,存在运行成本大、协调难、责任虚化、漏洞多等诸多弊端。很有必要进行职能和岗位责权整合,把与代建制相关的政府职能从相应部门中剥离,集中政府监管资源,组建政府常设统筹监管机构。该机构可划分为以发改委为主的建设监管机构...
政府投资项目代建制度是我国固定资产建设投资管理体制深化改革的重大举措。自2004年7月在全国范围正式实施。该制度运行八年来,宏观上提高了政府投资项目管理水平与社会效益,微观上实现了单元项目管理专业化,降低了投资成本、增值了项目效益。另一方面,代建制度在运行实践中也暴露了制度设计缺陷、运行支撑条件缺位、运行环境不成熟等问题。在提炼代建制度运行经验和识别归纳教训的基础上,从完善运行机制、立法建设与代建制度运行程序管理三方面进行制度缺陷修复与纠偏,提出相应的合理化建议和对策。
(一)构建完善的代建制度运行机制
1.构建完善的宏观监督管理机制。完善的宏观监管机制应是政府权力监管与对政府权力机构监管并存的机制。政府权力监管是政府行使垄断行政权力对代建项目的全过程活动进行监管。目前政府监管权力主要分布于发改委、财政、建委、审计、稽查、监察及认证、质管、消防各部门。对单元项目分散监管,存在运行成本大、协调难、责任虚化、漏洞多等诸多弊端。很有必要进行职能和岗位责权整合,把与代建制相关的政府职能从相应部门中剥离,集中政府监管资源,组建政府常设统筹监管机构。该机构可划分为以发改委为主的建设监管机构和以财政部门为主的资金监管机构,将分散独立管理的财政、审计、监察、稽查的政府监管职能集中到资金监管机构,其他政府监管职能集中到建设监管机构。资金监管机构主要职能可设定为财政投资评审、资金额度拨付批准、资金事前控制监管、资金使用跟踪审计、资金事后监察。建设监管机构主要职能为立项报建、项目审批审查、代建人市场准入和资质审核、后评价与绩效考核、奖惩披露、代建招投标监管、项目验收稽查等。该机构应是具有强大制约力量的政府管理与协调专门机构。该机构作为政府项目出资人和项目业主对政府投资项目的管理应集权和分权并重,集权是优化政府监管资源配置,确保代建项目始终处于政府有效监管状态,解决政府投资项目代建制度运行中的主体监管缺位。分权是要授权代建人具有行政代理法人责任、权力以减少政府的行政运行的投入,发挥专业化管理社会资源作用。设定两个政府监管机构,既解决了各职能监管组织机构重叠、管理职能重复问题,又能实现政府权力分权配合与互相制衡。对政府权力监管是各级人大及其常委会对两个政府常设监管机构的监督管理,保障行使政府行政权力的透明性与公正性,防止产生权力位移创租寻租腐败。
2.构建市场准入与退出机制。代建市场是代建人向政府投资项目提供服务的平台。只有具备较强的项目管理与技术实力、经验、业绩及系统的配套资源,才能胜任与满足智力密集型代建服务要求。构建代建人市场准入和退出机制,统一代建资质标准门槛是代建制度运行的必须条件。目前各省市资质管理各自为政,多样形式的资质管理缺乏适用可靠性。有必要从以下几个侧重点入手制定代建人资质准入代建市场机制:一是代建人具有多项资质要求,包括勘察设计资质、施工资质、工程监理资质、工程造价资质、招标代理资质。二是代建人经济实力考核,如企业规模、注册资金、经济实力、信用度、抗风险能力考核。三是代建人管理水平和历史业绩评估。通过代建资质标准统一制定量化指标与强制资质验证程序,甄别注册甲级、乙级资质代建企业长名单。对进入市场的代建企业制定系统的规范评估考核条例和企业资质晋级淘汰核定年检制度,取消不合格代建人资质。促进代建企业核心能力的培育与提高,建立代建人动态进入退出代建市场机制。
3.构建担保公司为主体的工程担保约束机制。在目前代建市场准入制度尚未成熟的环境下,构建工程担保约束机制是政府投资项目质量、进度、费用控制和顺利竣工的重要保障。它作为工程项目约束机制的重要组成部分,可以制约代建人的道德风险。从代建制度运行几年的实践来看,政府投资项目普遍采用银行保函担保方式。这种方式最大缺陷是低额保函,银行的保函通常只担保工程合同价的25%以下,不能给予投资人完全的经济保障和抗风险能力。同时银行也不能如高额有条件保函运作方式那样对代建人进行严格的选择。我国代建人经济实力普遍不强,难以承担全部代建风险责任。从代建制担保市场长效目标来看,发展和培育担保公司,以担保公司为主体构建担保市场的运行机制是非常可行的途径,担保公司担保模式优势是可以确保按照合同规定完成工程建设。在美国担保公司履约保证担保合同价已达100%。
(二)构建与完善代建立法制度
1.代建人的法律地位要立法予以明确。代建制度设计的一个重要内容是代建人即项目法人。在现行国家法规和基本建设程序中还没有赋予代建人法律地位,代建人与代建活动中的各参与方的法律关系模糊,代建人由于法律地位不明确,在各种工程审批手续办理中如土地许可证、规划许可证、招投标、资产转移等诸多具体问题上普遍处于不被认可的依附于使用人的处境。代建人不能行使项目法人权力,也不能承担相应责任。代建制度相关配套法律法规的欠缺限制了代建制度的正常运行与发展,急待完善相关立法工作。出台代建制度的管理法规,重点是从法律上明确代建人性质、主体法律地位,理顺代建人、委托人、使用人之间的关系,科学明晰界定对等的责任、权利、利益。代建法规重点是确定代建人是独立的项目法人。代建人法律地位的确定与各方责权的明确划分,能够解决委托人、使用人、代建人之间的纠纷和目标、利益冲突问题,真正实现三方主体人彼此分离、互相独立,政府投资风险也能够顺理成章转移到代建方。
2.补充修正有关工程建设法规。现行的《建筑法》、《招投标法》、《政府采购法》、《审计法》是在传统的旧管理模式背景下制定的。由于代建制度诞生于这些法规之后,导致代建合同条款超越国家法律所能赋予的范畴。上述法规在工程建设的实施中处理不了代建过程中的诸多问题。补充修正法规,可采用以附则或补充条款形式把代建制度管理模式正式纳入受工程建设法规管辖保护范畴。
3.确定公开招标为代建人招标唯一合法方式。以法规形式规定政府投资项目代建人招标必须公开招标,目前各省在招标方式上有邀请招标、指定代建专业公司、地方区域招标等各种状况。与代建制度“公开”、“公正”、“平等”选择代建人原则严重相悖,限制了优秀代建人市场进入,应强令取消地方保护主义招标方式,实行强制性全社会公开招标。这对于培育成熟的委托代建市场、发挥代建制度的优越性是必不可少的保障措施。
(三)构建完善的代建制度运作程序
1.推行项目全过程代建运行程序。我国政府投资项目代建制度划分为全过程代建和分阶段代建两种运作程序。由于代建人综合代建能力的限制,目前为止几乎全部是分阶段代建。分阶段代建是在完成初步设计后开始代建,承担项目立项与可行性研究前期阶段主角是使用人。分阶段代建主要问题是各建设阶段的主体参与方由于利益目标截然不同而产生的诸多风险。如使用人追求目标是工程高规模、高标准、高投资。而代建人则是千方百计降低成本追求利润最大化。分阶段代建是参与项目各方产生矛盾的主要诱因,是工程造价长期超高不下的主要根源。可行性研究阶段的投资估算与初步设计阶段概算是工程造价控制的关键因素,代建人始于项目可行性研究阶段进行全过程代建,就可以从立项阶段控制工程造价,超投资和追加投资责任纠纷,三方矛盾突出等问题自然迎刃而解。
2.强化代建人资格预审程序。不合格代建人中标现象屡屡发生的根本原因除地方保护主义招标方式外,更主要的是评标程序不严谨。评标专家难以识别投标文件中的能力夸大虚假描述。在评标前应先进行严格的预审,对代建投标人投标文件建立诚信档案库,构建政府常设统筹监管机构、使用人,委托人联合代建能力资格预审与评标专家再审程序。
3.建立联合体代建人投标资格预审、评标程序。成熟的代建采购市场尚待长期的培育,为满足政府投资项目全过程代建的需要,维系代建制度的运行,可采用联合体代建方式。打破地区、行业界限,在全国范围允许具备一定代建能力的施工企业、工程监理公司、项目管理公司、工程造价咨询公司、工程咨询公司、勘察设计公司、招标代理公司纵横组合,组建代建投标联合体。建立对联合体投标资格预审、评标程序与量化评估体系,原则是承认联合体各公司资质、人力资源、业绩、经济实力、技术水平、管理能力等优势支撑条件互补。鼓励公司之间整合,拓展广义的代建采购市场,弥补代建市场暂时不成熟的缺陷。财
责任编辑 李艳芝
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