时间:2020-02-13 作者:陆阳春 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
绩效预算是一种以支出结果为导向的预算管理模式,要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果,促使政府部门花尽量少的资金办尽量多的事,这对于优化公共资源配置,促进高效、责任、透明政府的建设具有重要的现实意义。建立绩效预算要深刻分析其核心理念,准确把握绩效预算的特点。
一是按照绩效来优化预算资金配置。传统“投入型”预算模式下,预算部门在确定各部门预算时,所依据的只是各部门人员的多少,事权的大小,以及以往的预算基数水平,但对于预算投入后能带来怎样的经济与社会效益关注甚少。预算与绩效脱节,只重过程不问结果,难免出现铺张浪费预算效率低下的问题。绩效预算强调以目标为导向,将绩效考核作为预算分配的重要依据,在确定预算时,通过成本效益分析,横向比较,寻求最佳的预算投向,实现财政资源的优化配置。
二是通过效益成本考核提高资金使用效率。政府部门提供公共产品由于缺乏竞争,存在追求预算扩大但产品供给质和量无法保证的问题。传统的预算模式下,预算支出只是各部门工作的量化反映。预算部门关注的仅仅是各部门完成工作量的大小,但对于完成既定工作量投入了多少的资金量,是否物有所值,是否得不...
绩效预算是一种以支出结果为导向的预算管理模式,要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果,促使政府部门花尽量少的资金办尽量多的事,这对于优化公共资源配置,促进高效、责任、透明政府的建设具有重要的现实意义。建立绩效预算要深刻分析其核心理念,准确把握绩效预算的特点。
一是按照绩效来优化预算资金配置。传统“投入型”预算模式下,预算部门在确定各部门预算时,所依据的只是各部门人员的多少,事权的大小,以及以往的预算基数水平,但对于预算投入后能带来怎样的经济与社会效益关注甚少。预算与绩效脱节,只重过程不问结果,难免出现铺张浪费预算效率低下的问题。绩效预算强调以目标为导向,将绩效考核作为预算分配的重要依据,在确定预算时,通过成本效益分析,横向比较,寻求最佳的预算投向,实现财政资源的优化配置。
二是通过效益成本考核提高资金使用效率。政府部门提供公共产品由于缺乏竞争,存在追求预算扩大但产品供给质和量无法保证的问题。传统的预算模式下,预算支出只是各部门工作的量化反映。预算部门关注的仅仅是各部门完成工作量的大小,但对于完成既定工作量投入了多少的资金量,是否物有所值,是否得不偿失却缺乏足够的重视。预算投入不计成本,随意性、盲目性很强。绩效预算从强调公共核算的角度,将企业经营的成本理念引入预算过程。预算的确定所依据的不仅仅是预算支出所能带来的效益多少,还要考虑获得效益所付出的成本高低,促使预算资金使用者精打细算,科学规范地使用资金,提高资金的使用效率。例如,法国2001年通过的《财政法组织法》明确要求,核算每个重点项目的总成本,包括直接成本和间接成本,对项目设定考核指标,将项目成果与指标对比。
三是提高部门使用资金的自主性。传统的预算模式强调的是以控制为主,力求预算的细化,不仅对预算的总额进行控制,而且对预算资金的具体使用方向、使用方式都尽可能细化明确。各部门只能按照预算的要求使用资金,机动性很小。绩效预算为了提高资金使用效率,强调控制与放活并行,一方面对预算目标与总额进行集中控制,确定预算的数量与大体投向。另一方面,在预算的具体使用权上放活,在确保达到预期目标的前提下,给予各部门使用资金充分的自主权。各部门可以根据实际情况灵活调整资金的使用方向与方式,寻求资金效用的最大化。例如,新西兰1989年通过的《公共财政法案》明确提出,部门围绕绩效预算目标享有更大的管理自主权。
四是增强财政透明度,便于民众考核绩效。实施绩效预算的核心问题是对政府的支出作出绩效评价,而对于政府行为的品头论足显然只有作为政策直接感受者的广大民众最有发言权。因此,实施绩效预算就必须充分保证民众在绩效评价过程以及预算执行监督过程中的发言权与监督权。只有民众参与其中,评价的结果才可能公正、客观,绩效预算本身才可能健康、高效地运行。因此,及时全面地公布财政信息,才能保证民众能够有手段对政府进行评价和监督。
党的十八大报告明确提出“推进政府绩效管理”,加强和提高绩效预算管理是重要内容。我国近年来已经进行了一些绩效预算管理的探索,取得了重要的经验。但也应认识到,绩效预算不仅仅是财政部门一家的事情,涉及到整个政府的运行机制,建立全面彻底的绩效预算有赖于行政体制、社会环境的不断完善。因此,推行绩效预算不是一蹴而就的,必须坚定方向,循序渐进地推进。
一是确定科学有效的绩效指标体系。建立绩效预算的关键是构建一个有效可行的绩效指标体系。政府活动的效果多是公益性、社会性的,很难用经济指标或单一量化指标衡量。由于地方政府或基层部门提供的公共产品和服务较为微观、直接、具体,绩效考核易于量化,绩效指标容易确定。相比之下,中央政府提供的公共服务,如国防、外交等较为宏观、间接,效益具有外溢性,难以量化,指标也难以确定。绩效指标制定的合理与否直接关系到整个绩效预算实施的成败,绩效考核必须建立一个具有多重价值标准、多向维度以及多元评估主体的绩效指标体系来对政府支出绩效作出科学合理的评价,依靠民意进行考评成为非常重要的方式。
二是改进政府会计,提高预算信息管理水平。绩效预算需要对部门的支出做出绩效评估,并据此分配预算资金,因此绩效预算对于预算信息的广度提出了较高要求,实施绩效预算必须具有充分的预算信息与强大的预算分析能力。传统的政府会计在支出控制方面有其优势,但未将资产和负债的记录和管理纳入其中,未能以权利和义务为基点确认收入与费用,会导致对政府成本和绩效信息的歪曲和误导,无法支持以绩效为导向的政府预算改革。而权责发生制能够比现收现付制更好地解决绩效管理的问题,因为就绩效和成本而言,能够在资源用于生产产品和服务时确认费用,能够把绩效与成本有效地联结起来。国际上,实行绩效预算的国家,如英国、加拿大、澳大利亚等也均采用了权责发生制会计。例如,英国在《将纳税人的钱管得更好的会计核算:在政府实施资源会计与预算》报告中提出,“资源预算是以资源会计为基础的公共支出规划和控制过程”。权责发生制会计和预算被看作是包含成本和收益的一个更为精确的方式,通过在预算系统中引入了完全成本概念,支出机构有较强的激励去评估自己的营运成本。
三是强化支出机构的责任和压力。预算资源是由支出机构具体使用的,为了提高资金使用效率,就必须提高部门资金使用的自主权,发挥其预算执行主体作用。财政部门要由过去的注重合规性管理转向以绩效为导向的产出管理,从过去注重财政稳定性转向更关注于资源的有效配置。赋予支出机构资金使用自由度的同时,要强化其对结果承担的责任和压力,从法律、政治、内控等多方面入手对部门权力形成有效制衡,特别是要发挥审计、公众等外部的监督制约,保证部门自主权的灵而不滥。
四是增强财政透明度,依靠民众进行评估。民众是公共产品的使用者,所以民众对政府绩效的评估是决定性的。增强财政透明度、公开绩效预算信息,依靠民众对政府绩效进行评估是实施绩效预算制度的一个重要组成部分。实施绩效预算的核心工作之一就是建立一个公开、透明的财政过程,将政策意图、工作程序和实施过程全部进行公开。绩效信息是绩效评估的基础资料,是经系统化生成的,可以是数量性的也可以是描述性的,并通过应用各种标准和比较做出关于预期成果实现程度的判断。民众对预算绩效的评估和满意度,是构成良好政府治理的关键因素,有助于增强公众对政府体制的认可和信心。
五是建立中长期预算框架,保障预算项目实施。很多重大项目的实施是长期的,传统预算是以年度为划分的,会割裂项目的整体延续性。因此,绩效预算必须提高项目的战略规划,编制中期预算,通常是3-5年期的财政规划。中期预算框架在实施预算限额方面有明显的优势,便于政府编制年度预算并确定支出重点,更强有力地约束各支出部门的支出需求,更好地确保政府政策的延续性,从而对预算项目实施整体的评估。财
责任编辑 王静君
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